中国式现代化与中国民生保障的共进与展望

2022-12-26万国威

人民论坛 2022年22期

【关键词】中国式现代化民生保障共同富裕韧性家庭【中图分类号】D602 【文献标识码】A

党的二十大报告提出并全面阐释的“中国式现代化”为全面推进中华民族的伟大复兴提供了重要的时代指引。不但有益于我们思考和认真总结中国实现现代化过程中的成功经验，也为人类社会尤其是广大发展中国家提供了一条与西方现代化道路不同的新选择。对于民生保障而言，我国自改革开放以来就始终坚持以人民为中心的发展理念，在养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利、住房保障、就业帮扶、分配制度改革、医疗卫生事业等领域提出了很多制度创举，取得了很多制度成果，为人类现代化历程积累了宝贵财富。尤其是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，建成了世界上最大规模的教育体系、社会保障体系和医疗卫生体系，实现了经济建设与社会发展的互促共赢。因此，如何理解中国式现代化在民生保障领域的科学内涵，总结中国式现代化引领下民生保障的历史经验并提出现阶段完善民生保障事業的主要对策成为必须认真思考的议题。

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，它是在全面总结其他国家现代化共同特征和认真反思本国发展经验基础上提炼出来的适合中国国情的现代化道路。中国式现代化在民生保障领域的科学内涵是指在坚持以人民为中心发展思想的基础上，充分考虑中国人口规模巨大的特征，通过高质量发展来实现全体人民的共同富裕，从而确保全体人民同步共享改革开放带来的红利。中国式现代化在民生保障领域的践行还有利于破除人类现代化建设历程中的四个固有误区：

一是将西方社会福利制度视为“完美制度”的误区。长期以来，西方国家通过强有力的话语体系将其社会福利制度标榜为全球福利建设的范本。但事实上，不但西方国家自20世纪70年代就开始不断因福利建设而引发严重的财政危机，而且其所仰赖的制度在抵御突发经济危机和处置公共事件上的能力也明显不足，这显示任何福利制度都有其局限性。

二是以西方标准作为唯一普世标准的误区。西方国家在实现现代化及构建普惠型社会福利制度的过程中依托于特定的社会经济背景，技术上的垄断地位、全球化浪潮带来的产业分工以及不公平的贸易体系维系了其高昂的社会福利开支，因此今天当发展中国家试图同样建构其所倡导的制度样板时，通常会由于片面追求西方福利“强普惠”“高标准”的建设经验而陷入到福利陷阱或长期经济停滞中。

三是将西方阶段性的福利建设经验视为人类永恒道路选择的误区。尽管西方国家的历史经验曾经为人类福祉建设作出过重要贡献，但是其经验积累的本质是先发优势而非制度优势，因此将其一段时间内的民生保障经验片面概括为人类福祉建设领域的道路优势在逻辑上并不成立。

四是现代化过程必然伴随着部分群体利益牺牲的误区。西方功能主义学派通常主张现代化进程会自然而然地形成阶层划分，即贫困是社会的必然代价，因此在实践中诸多社会福利建设是通过不公平的制度为基础的。基于此，中国式现代化在民生保障领域的宝贵经验有益于在破解上述四个理论误区的同时为发展中国家寻找到经济增长与福祉建设、普遍规律和本土情境、国际共识与道路自信的最大公约数。

中国式现代化是与我国改革开放四十余年来民生保障工作的蓬勃发展相伴而生的，自改革开放以来快速推进的各项民生福祉建设为中国式现代化注入了内容丰富、详实可靠的例证。

首先，我国建立了中国特色的脱贫攻坚制度体系，解决了绝对贫困问题，创造了减贫治理的中国样本。经济社会不平衡发展是全球现代化进程的普遍特征，也是任何一个全面实现现代化国家必须解决的时代课题，对于中国而言同样如此。改革开放后，面对着我国中西部地区羸弱的发展基础和乏力的内生动力，我国自1986年开始通过成立国务院贫困地区经济开发领导小组及设立贫困县的方式有计划地减少贫困人口规模，至“八七扶贫攻坚计划”结束我国当时确立的328个贫困县全面达到温饱标准。2001年开始，我国以“一体两翼”政策来重点解决贫困村的减贫问题，并逐步摸索出了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的政策组合，有力地改善了农村落后地区的整体贫困面貌。党的十八大以来，我国将不适合同质性扶贫政策的人口、因病因灾返贫人口和农村“三留守”人口等特殊群体作为主要的政策瞄准对象，自2013年底全面推行以“两不愁、三保障”为目标的精准扶贫政策。2022年，脱贫攻坚取得全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，打赢了人类历史上最大规模的脱贫攻坚战，为其他发展中国家破解贫困治理难题提供了中国智慧。

其次，我国高标准建设了全世界规模最大的社会保障体系、教育体系和医疗卫生体系，这为广大发展中国家发展符合本国需要的民生保障项目提供了借鉴。自20世纪80年代中期开始，通过系统性的构建义务教育制度（1986年）、城镇最低生活保障制度（1997年）、城镇职工基本养老保险制度（1997年）、城镇职工基本医疗保险制度（1998年）、住房公积金制度（1998年）、农村居民基本医疗保险制度（2003年）、农村最低生活保障制度（2007年）、城镇居民基本医疗保险制度（2007年）、农村居民基本养老保险制度（2009年）和城镇居民基本养老保险制度（2011年）等一系列富有成效的民生福祉政策，我国至2011年已经基本形成了覆盖广泛、框架齐全、结构合理的综合保障框架。党的十八大以来，我国不但进一步全面合并了城乡居民两类社会保险制度，整合了机关事业单位养老保险制度和城镇职工养老保险制度，推动了“8+1”社会救助体系的完善，实现了适度普惠型社会福利的扩面提质，而且在普惠托育服务、普惠性学前教育、婴幼儿保健服务、残疾人两项补贴、护理保险、高龄老人津贴、保障性住房建设、托底性社会政策、基本公共卫生服务均等化等各领域也取得了令人瞩目的成就。截至2021年底，我国基本医疗保险和基本养老保险的参保人数已经分别达到了13.6亿，全国城乡低保和特困人员救助供养人口总数约为4649.6万，学前教育毛入园率和九年义务教育巩固率分别达到了88.1%和95.4%，这些数据都反映出即使是人口众多的发展中国家也可以构建出覆盖全民、体系完善和保障适度的民生保障体系。

最后，我国坚持以高质量发展引领民生保障的举措有效实现了经济与社会的均衡发展，这为广大发展中国家避免陷入西方国家的福利陷阱提供了参考。西方国家在现代化的道路建设过程中发展出一套“统一保险”和“普惠服务”并行的福利建设路径并长时期被视为各国社会福利建设的范本，但事实上这种福利建设模式不但基于其有限的人口规模、长期的财富积累和不公正的贸易红利而无法向人口众多的发展中国家扩展，而且在实践中这种制度通常也在激烈的政党斗争中无法为困难群体提供兜底保障，一个典型的证据是美国在2012年的贫困率达到了15.0%，贫困人口总数达到了4650万人。更为重要的是，这种民生保障制度会伴随着福利刚性特征而给国家财政带来严重的负担，仅2010年欧洲主要国家公共社会保障支出占财政总支出的占比就达到了46.3%—58.5%，英国、法国、希腊、西班牙、葡萄牙等国的公共财政赤字率约为7.6%—15.8%，欧洲国家普遍面临的财政赤字并由此引发的主权债务危机预示着发展中国家难以有效借鉴这种“看似完美”但又弊病丛生的制度。而长期以来我国民生福祉建设重视采取发展型社会政策取向，这种以生产主义、就业优先、保障适度为原则的政策方针在满足底线公平的基础上深刻嵌入了社会主义市场经济体制中，为绝大多数民众提供了基础且有质量的养老服务、医疗服务、住房保障、兜底保障等，这有利于蹄疾步稳地拓展发展中国家的民生保障边陲。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推動构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”对此，我国未来的民生保障工作要坚持如下三个方向：

首先，民生保障政策要始终坚持以共同富裕为首要目标。实现共同富裕是我国2035年基本实现社会主义现代化的关键标志，它“不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题”。实践中，尽管先富带动后富是共同富裕的必经阶段，但是现阶段要积极通过各项举措积极降低基尼系数。一些重要数据也证实了此项工作的紧迫性：2019年国家统计局公布的全国基尼系数高达0.465，人均可支配收入最高的上海市约为甘肃省人均水平的3.63倍，同年度我国城镇非私营单位平均工资行业最高水平是最低水平的3.86 倍，且2020年我国城乡人均可支配收入之比可达2.56倍，这显示我国区域间、行业间和城乡间的收入差距已经影响到了经济社会的全面均衡发展。在未来推动共同富裕的过程中，优化以税收为主的分配效应、强化以社会保障为主的再分配效应以及发挥以公益慈善为主的第三次分配效应将成为下一阶段“增加低收入者收入”和“扩大中等收入群体”的主要实现形式，而化解按劳分配和兜底保护之间的矛盾、保障好社会底线公平以及形成稳定的公益慈善市场乃是各级政府需要在实现共同富裕过程中解决的核心问题。

其次，要持续深化民生保障项目的顶层设计。近年来，我国在民生保障领域不断增加财政投资规模，仅在2017年用于“教育”“社会保障和就业事务”“医疗卫生和计划生育”和“住房保障”的财政支出就分别达到了30153.2亿元、24611.7亿元、14450.6亿元和6552.5 亿元，四者叠加之后的比例约占我国总体财政支出规模的37.3%。但与此同时，我国民众在福利获得领域中的获得感却相对偏低。2016年“国际社会调查计划”的统计结果显示，在提高税收的前提下，西方三大福利体制国家中民众认为政府“绝对应当”在养老、医疗、住房、育儿等九个领域承担主要责任的比例大致为36.7%—38.1%，东亚、拉美和东欧国家的平均值分别达到了39.6%、58.0%和48.6%，而我国2014年基于四省市的调查结果则为46.4%，这一数据虽低于拉美和东欧国家但却远高于西方发达国家，这反映出我国民众对于国家切实增加社会福利项目的意愿强烈。巨额民生保障投资未能换取国民较高福利获得感的主要原因在于我国维系底线公平的基本公共服务发展缓慢以及与收入相关联的社会保障项目占比过高，从而在再分配领域无法改变“强者恒强、弱者恒弱”的福利分配格局，这使得中国第二次分配与初次分配的重合程度过高、商品化趋势过强，并由此加剧了普通民众尤其是困难群体的福利剥夺感。以社会保障项目为例，2017年我国用于基本养老保险和基本医疗保险的国家补贴分别高达7448.7亿元和5024.1亿元，而社会救助和社会福利投资则被严重边缘化，两者同年度财政支出规模分别仅为2363.8亿元和682.0亿元，叠加后的数额仅占国家财政投资总额的1.5%，仅为两类社会保险补贴的四分之一。从中长期来看，在少子老龄化问题愈加突出及城乡低收入人口系统性社会风险不断增长的现实背景下，我国必须显著增强非社会保险类事务在社会保障构架中的地位，不断提高保障底线公平的基本公共服务均等化水平。

最后，要强化家庭综合风险的识别和管控能力。当前我国既有民生保障架构主要是以个体为基础的保障形式，如社会保险主要依赖个体稳定的劳动关系来获取福利，社会福利主要是针对困境儿童、困难残疾人和特定老年人以身份资格为要件的补缺型政策，社会救助以申请救助家庭主要劳动力的收入和家庭成员大病、残障状况作为识别标准，教育、医疗和住房福利均普遍以个体特征为福利享有的前置条件。上述社会政策的设计使得我国国家福利和家庭福利之间的关系虽然实现了现代化，但是家庭成员之间的福利互济仍然是传统的或是前现代化的，依靠公民资格即能够获取的国民福祉有限。实践中，这种以个体为主而非以家庭为主的保障策略虽然在操作上较为简便但却遗留了三个隐患：一是容易使得既有民生保障对象瞄准失序。由于每个家庭的抗风险能力和自主修复能力存在差异，单独抽离出的困境个体与困境家庭并不完全重合，因而以个体困境来推估家庭困境并不准确。如果再考虑到现有民生保障制度往往具有福利叠加和福利悬崖效应，部分位于政策边缘且未能享受实际保障的家庭更可能在保障体系中被遗漏。二是容易忽视家庭风险的累积过程。以个体为基础的识别标准通常是结果导向的，即当个体大病、致残或服刑后家庭风险就会被识别出来，但是实践中家庭风险可能是累积的渐进过程而非一蹴而就的结果，这种需要早期救助和福利服务介入的高风险家庭在现有体系中难以得到保障。三是对于家庭结构多样化及其养育负担能力认识不足。受到人口迁移及婚姻观念变化等因素的影响，以丧亲、单亲、留守等为代表的去功能化家庭在现代社会逐步增多，有统计显示该类家庭已占据中国全部家庭比例的34.1%，这使得育儿、养老等综合养育负担需要被及时纳入到高风险家庭的识别监管中，而基于困境人群的瞄准策略显然无法准确降低高风险家庭的综合养育负担。因此在推进中国式现代化进程中，提升民生保障效率的关键就在于如何实现从个体风险防范向家庭风险防范的转变，而强化家庭综合风险的识别和管控能力并构筑“韧性”家庭显然应当成为未来民生保障制度的重要建设方向。

（作者为华东师范大学社会发展学院教授，上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员）

【注：本文系国家社科基金重大项目“当前我国普惠性、基础性、兜底性民生建设研究”（项目编号：20ZDA068）阶段性成果】

【参考文献】

①吴忠民：《论“共同富裕社会”的主要依据及内涵》，《马克思主义研究》，2021年第6期。

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③国家医疗保障局：《2021年医疗保障事业发展统计公报》，国家医疗保障局官方网站，2022年10月30日。

④国家卫生健康委员会：《2021年度国家老龄事业发展公报》，国家卫生健康委员会官方网站，2022年10月17日。

⑤民政部：《2021 年民政事业发展统计公报》，民政部官方网站，2022年10月22日。

⑥张士斌、何秋仙：《欧洲福利国家扩张与公共财政赤字的关联性探讨》，《浙江社会科学》，2012年第9期。

⑦周人杰：《必须更加注重共同富裕问题》，《人民日报》，2021年2月9日。

⑧国家统计局：《我国历年来的基尼系数》，国家统计局官方网站，2021年11月1日。

⑨张来明、李建伟：《促进共同富裕的内涵、战略目标与政策措施》，《改革》，2021年第9期。