中国疾控体系改革的“近忧”与“远虑”

韦婷　苑苏文

图/视觉中国

近日，国家卫健委官网显示，其内设机构进行了调整：医政医管局更名为医政司，卫生应急办公室更名为医疗应急司。今年2月国家疾控局成立之时，公布此消息，至此终于尘埃落定。

此番变动意味着中国疾控体制机制在探索中正逐步健全。近几年，为了适应疫情防控的需求，疾控体系的改革再次成为焦点。2021年5月，国家疾病预防控制局（以下简称国家疾控局）正式挂牌成立，今年国家疾控局“三定方案”颁布，对该局的职能配置、内设机构和人员编制等作出规定。

与此同时，国家卫健委内设机构的调整方案也随之公布，原医政医管局“分拆”，原先的公卫、血液、行风建设与慢病管理等职能被划分至医疗应急司；与医改、医疗事业发展、医疗质量等相关核心职能仍留在医政司。

有专家指出，“三定”和“拆分”同步进行，意在形成国家疾控局负责监控预警，医疗应急司主导公共卫生，医政司主管医疗机构的布局。分析称，如今终于落地的“拆分”，是面对疫情下一步的排兵布阵，是“恰逢其时的改革”，但为了令防控一线、二线、三线机构更加专业化，细节之处仍有待观察。

不断变化的形势推动机构改革的迈进。新冠疫情暴发前，原卫生部就已设立疾病预防控制局。2006年，原卫生部疾病控制司更名为原卫生部疾病预防控制局，后者是内设机构，属于司局级机构。

2020年新冠疫情出现后，在当年的全国“两会”期间，全国政协委员、民进浙江省副主任委员谢双成指出，应改变“重医疗轻疾控”的现状，因此他建议设立国家疾病预防控制管理局，使之成为主管疾病预防控制的独立的、权威的行政管理机构，加快疾控体系现代化建设。

2021年5月13日，国家疾控局在北京市正式挂牌。据官方消息，新机构将承担制定传染病防控政策等五大职能，并将从单纯预防控制疾病，向全面维护和促进全人群健康转变。钟南山院士曾公开表示，新冠肺炎疫情暴露出了我国公共卫生系统的一些不足：突发性事件逐级汇报机制繁琐，容易耽误时机。国家疾病预防控制局的成立意味着防控战略前移，有利于从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，从而补齐公卫系统的短板。

国家疾控局挂牌约九个月后，2022年2月16日中国机构编制网公布《国家疾控局职能配置、内设机构和人员编制规定》，也称“三定方案”，其对国家疾控局的职能配置、内设机构和人员编制等作出规定，明确国家疾控局是国家卫健委管理的国家局，为副部级。与成立于2006年前后的“国家卫健委疾病预防控制局”相比，其性质从国家卫健委内设的正司局机构，升格为属于国务院部委管理序列的副部级国家局。

同一天公布的，还有“拆分”方案。据2022年2月16日公布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整国家卫健委职能配置、内设机构和人员编制的通知》，国家卫健委部分职责将会划入国家疾控局，而国家卫健委的内设机构也做出了相应调整。

根据上述通知，国家卫健委医政医管局更名为医政司，承担拟订医疗机构及医务人员、医疗技术应用、医疗质量和医疗服务等行业管理政策规范、标准并监督实施工作，承担推进心理健康和精神卫生、护理、康复事业发展工作；拟订公立医院运行监管、绩效评价和考核制度等。

而国家卫健委卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）更名为医疗应急司，组织协调传染病疫情应对工作，承担医疗卫生应急体系建设，组织指导各类突发公共事件的医疗救治和紧急医学救援工作；拟订医疗安全、医疗监督、采供血机构管理以及行风建设等行业管理政策、标准并组织实施；拟订重大疾病、慢性病防控管理政策规范并监督实施。

此外，国家卫健委机关党委作补充调整，并撤销疾病预防控制局和综合监督局。

值得注意的是，“三定”和“拆分”的同步进行，加强了国家疾控局的力量。其既令国家卫健委疾病预防控制局和综合监督局撤到了国家疾控局，也令原医政医管局、原国家卫健委卫生应急办的部分职责“拆分”给了国家疾控局，如传染病和几大卫生事务的监督管理权，以及对传染病医院以及其他公立医院疾控工作的管理权等。

这次“拆”和“分”布局，被认为是灵活动态的过渡性调整，更重要的是应对疫情防控的新形势。

某国家级政策研究机构的一位专家向《中国新闻周刊》表示，此次改革正是为了应对疫情下一阶段的防控，筑起相應的“三道防线”：国家疾控局负责监控预警，做好针对疫情的前期工作；医疗应急司主导公共卫生，负责跨区跨省的紧急处置；医政司主管医疗机构，加强重症应对、分级诊疗、资源扩容等。

这位专家认为，目前对疫情的形势已有了更加深入的了解，未来防控的三道防线应该越来越清晰，越来越专业化，“尤其是现在全国散发的感染越来越多，各省市要固守自己的防线，所以此次改革恰逢其时”。

“在不同阶段，必然要采取不同的措施。过去没有这么做，是因为还是要集中力量办大事。但改革的大方向仍是要细分，什么时候进行利于疫情的防控，肯定是头等大事。”他说。

中华医学会医院管理专业委员会会员徐毓才告诉《中国新闻周刊》，此次改革在司局方面的职能调整，其根本还是为了疾控方面，“国家卫健委原来分散在司局里属于疾病预防控制的职能被调整出去，再对留下的进行了重新划分”。

徐毓才指出，随着疫情的发展，组织机构暴露出了一些问题，其中就包括疾控机构缺乏监管职能之后，疫情防控力度显得不够，“所以这一次改革又把疾控和卫生监督合并，统一划到国家疾控局里去了，强化疾病控制机构这方面的监督职能”。

根据最新的调整，国家疾控局规划指导传染病疫情监测预警体系建设、负责传染病疫情应对相关工作，其职能也进行了转变，包括优化资源配置，完善运行机制，坚持依法防控，落实早发现、早报告、早隔离、早治疗要求，推动构建常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，强化科研支撑体系，健全决策咨询体系，实现动态防控、科学防控、精准防控。这些都与疫情防控需求联系相当紧密。

“改革在疫情应对方面进行了考虑，但实际上‘三定’方案里写的这些职能不是长期的职能。对某个部门的职能划分一般不这样去表述，这样说感觉就是当下要干的事。其实这就是个传染病的预防问题，但是不能写这么具体，看起来好像就是最近要干的事就写那个里边去了，看起来像临时性机构一样。”徐毓才指出，在今年初出台“三定”和“拆分”方案时，疫情实际上走到了较为关键的阶段，国家需要更有力的疾控系统，因此医政医管局的拆分也是为了配合疾控局的改革。

年初确定的改革直到年底才落地，意味着这个过程中存在诸多挑战。“一方面说明其职能划分难；另一方面，也显示了卫生健康与疾病防控各项工作之间联系非常密切，难分难舍。”徐毓才分析。

“近忧”与“远虑”

前述国家级政策研究机构的专家认为，此番改革后，未来仍有很多需要进一步去完善的地方。比如慢病管理，尽管最新调到医疗应急司，但从长远来看，他认为慢病管理应该回到基层，“二十大报告也指出，加强重大非传染性疾病的管理，重点是要强基层”。

徐毓才指出，疾病预防系统应当既包括传染病的预防控制，也包括慢病的预防控制。比如1998年上海率先成立全国首个省级疾病预防控制中心时，就按预防医学专业设置了传染病防治部、慢性病防治部以及下属的25个专业科室，“未来对中国人的健康构成威胁的两大因素，一个是老龄化，一个就是慢性病，慢性病的问题与医疗资源、老龄健康等息息相关，对国家的影响是非常大的”。

“但是这次改革，疾控局主要承担了部分传染病的预防控制任务，而对于原本就属于疾控工作的慢性病防控卻并没有承接，仍然留给了医疗应急司。”徐毓才说。

徐毓才也表示在最新落地的改革中，卫健委和国家疾控局都出现了应急部门，其中卫健委医疗应急司的职责是“组织协调传染病疫情应对工作，承担医疗卫生应急体系建设，组织指导各类突发公共事件的医疗救治和紧急医学救援工作”，而疾控局应急处置司则承担“传染病疫情应急相关工作，组织编制预案并开展演练，承担应急体系、能力及队伍建设工作，提出相关应急物资储备品种、数量等建议，以及应急状态下物资需求和分配意见”。

他指出，一直以来，我国公共卫生服务体系将防与治分开，预防是疾控部门的事，治疗是医院的事，不管是慢性病还是突发传染病疫情，已经形成的习惯，两者的难以融合，在此次新冠疫情中表现得非常突出，“搞预防的人不精通治疗，搞治疗的人不熟悉预防”。

不过，前述国家级政策研究机构的专家认为不存在重合，“两个应急部门针对的对象不一样”。

他说，新成立的医疗应急司直接处理“个人”，是医疗救治，而国家疾控局处理的是“人群”，是环境消杀，没法做针对个人的治疗，“虽然这两个都是应急处置，但是它们的专业性是不一样的”。