银行业监管法大修公开征求意见

洛洋

时隔16年，银行业监管法迎来大修。

近期，银保监会就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。近年来，随着银行业改革加速，金融市场化程度不断提高，而监管法规相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。《征求意见稿》着力解决银行业监管工作面临的突出问题，对现有监管制度进行了补充和完善，较现行《银行业监督管理法》（共52条）新增了40个条文，包括股东股权管理、第三方监管、完善风险处置、提高违法成本等。

多位专家向《中国新闻周刊》表示，总体上，《征求意见稿》突破传统金融监管的固有困局，创新监管方式，强化了对银行业的监管，提高了对银行业监管的针对性和有效性，是对中国银行业的一次重塑。一位银行业资深人士表示，《征求意见稿》由此前偏重业务监管转变为全面监管，突出了公司治理的重要性，与前者相比优化了不少。

首先，《征求意见稿》强调要实施股权穿透，将股东的股东纳入监管。

中国社会科学院金融研究所银行研究室主任李广子告诉《中国新闻周刊》。近年来，以包商银行破产事件为代表，中国银行业出现的主要风险大多数与银行公司治理失效有关，其中又以主要股东或实际控制人的行为不规范最为突出。包括出资不实、非公允关联交易、对银行经营决策的干预等。股东行为的不规范是导致部分银行风险暴露的直接诱因。

银行的部分股东常常通过增加持股层级、交叉持股、股权代持等方式规避监管，上海新金融研究院副院长、浙商银行原行长刘晓春表示，业内通过一些被处置的银行发现，最后给银行造成重大风险、掏空银行的往往是股东背后的股东，即穿透到最后的实际控制人。

因此，有必要对银行的股东持股进行穿透，不仅要规范银行主要股东的行为，也要将主要股东的控股股东、实际控制人纳入监管。目前，针对股东违法乱象，在法律层面仍存在监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足等短板。

圖／IC

为加强股东监管，《征求意见稿》增加了至少10条与股东、股权有关的条文内容，包括：股东审查、出资义务、股权信息报告义务、信息报送义务、有关强制措施、相关责罚等。并且，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。

值得注意的是，除了紧盯内部管理，《征求意见稿》也开始关注机构外部性影响，在审慎监管基础上新增“行为监管原则”内容，覆盖消费者权益保护、竞争行为等。刘晓春向《中国新闻周刊》分析，此前相关法律更多是从机构监管角度出发，考虑机构自身的安全、稳健经营，并没有过多关注机构可能给外界带来的影响。这次《征求意见稿》关于行为监管的提法，是要从金融消费者、社会利益的角度对银行的经营行为进行监管。

以“竞争行为”为例，“一旦部分银行在竞争中发生不当行为，将会对其他金融机构产生不利影响。其中，银行不正当竞争行为主要包括商业贿赂、限制竞争、虚假宣传等等。本次《征求意见稿》将银行的这类行为明确纳入行为监管范畴。”李广子表示。

另外，为完善银行业金融机构接管和市场退出机制，做好接管与破产程序的有序衔接，《征求意见稿》新增接管组职责、接管措施、行政重组、破产申请等7个法律条文。

目前，经过几年金融风险攻坚战，“明天系”“安邦系”等风险事件均已得到有序处置，但形势仍然复杂严峻，新老问题交织叠加。

银保监会主席郭树清曾表示，要处置问题机构，及早把“烂苹果”捡出去。为最大限度维护公众根本利益，必须以成本最小为原则，让经营失败金融企业退出市场。

刘晓春认为，经过多年实践，业内已形成银行业金融机构也会破产的共识，但在法律层面并不是很清晰。《征求意见稿》对此作出了非常具体的规定，以后再有机构出险，就可做到有法可依。