刑事涉案财物跨部门集中管理问题研究——以湖南省为例*

肖勇谭建淋李季

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 411205;2.国家税务总局税务干部学院长沙校区，湖南 长沙 410116;3.湖南新天地保安服务有限公司，湖南 长沙 411207)

长期以来，我国司法机关的首要任务是打击犯罪和维护社会稳定，对权益的保障特别是对涉案财产权的保障缺乏足够的重视，导致部分受害人或犯罪行为人等主体的财产权受到了很大的损害。涉案财物不仅关系到刑事诉讼的证明活动、案件事实的发现，还关系到涉案当事人的财产权利保护、合法权利的救济，同时也是政府非税收入的重要组成部分。随着依法治国的深入推进，公民维护财产权益的诉求日益高涨。如何维护涉案主体的正当财产权益、规范涉案财物处置的程序，并最终实现社会的公平正义已成为司法机关亟须解决的重要课题。但是，从现实来看，我国涉案财物的管理长期以来由公检法机关自行管理，一方面受保管条件的限制，部分机关的保管场所和保管技术无法满足涉案财物的保管要求，从而损害了涉案当事人的财产权利;另一方面公检法各个主体均建立标准的保管场所，造成了财政资源的巨大浪费。因此，为了落实中央决策，保护群众利益，保护公检法机关干部，维护司法公正和公检法机关的形象，也为了确保涉案财物的管理规范和管理效率，降低行政成本，有必要优化和完善涉案财物跨部门管理机制。

一、研究背景

现代化的标志是从暴力犯罪占优势的社会转变为日益增多的财产犯罪为特征的社会。进入21世纪以后，随着我国经济改革的持续推进，在经济实力快速增长的同时，金融诈骗等有组织犯罪、贪污贿赂犯罪等为代表的经济犯罪持续增加。涉案财物也日益呈现出财物价值具有越来越大、财物种类越来越多、财物保管技术越来越高以及涉案人员的权利意识越来越强等特征。因而，既打击经济犯罪行为又能够保护涉案人员的合法权益并对办案人员进行有效地保护，已成为司法机关的一个客观要求。

但是，从当前的司法实践来看，司法部门对涉案财物的管理依然存在很多的漏洞，从而产生了很多与涉案财物相关的不良行为，比如涉案财物被办案机关侵占、涉案财物在移送过程中发生了价值贬损甚至丢失等行为，这些行为一方面损害了涉案人员的合法权益，另一方面也损害了司法机关的形象，诱发了办案人员的犯罪行为。有必要对当前涉案财物的管理模式做进一步的改革与完善，提升涉案财物的管理效率。

与涉案财物的管理存在一定漏洞的现实存在鲜明差异的是，司法部门对犯罪嫌疑人、被告人的管理通过借助看守所而体现出较为完善的管理模式。从看守所多年的运行实践来看，作为法院终审判决前犯罪嫌疑人、被告人的羁押场所，看守所在服务刑事诉讼和保障犯罪嫌疑人、被告人的人权方面承担着不可替代的作用。因而，借鉴看守所制度，建立一个类似于看守所的专门管理涉案财物的管理机构(或者平台)成为一种可能的选择。但是，是否真有必要建立一个类似于看守所的管理机构(或平台)?如何保障该机构(或平台)成立以后的有效运行?基层司法部门对该机构(或平台)存在哪些期望?是否还存在其他的方案选择?为了寻求上述问题的答案，必须对当前司法机关的涉案财物管理行为进行深入调研。

同时国内部分专家进行比较深入的研究，主要代表有何成军、王明东(2018年)、梁春程(2019年)提出有“书面移送、公安代管”“书面移送、行政管理”和“委托第三方机构管理”三种模式。这三种模式各有千秋，对我省涉案财物管理的实践都有一定的借鉴意义。一是集中式保管有助于提升涉案财物管理的绩效;二是换押式移送有助于提升办案效率和质量;三是明晰涉案财物管理职责，有助于规范涉案财物管理流程。

二、湖南省涉案财物的管理现状及存在的主要问题

(一)管理现状

1.涉案财物管理案件数量和案值占比高。随着湖南省经济的发展，涉案财物的案件数量越来越多，涉案财物的案件总数和案值占比高，涉案财物管理已成为案件管理的重要内容之一。以A市为例，2017—2019全市发生的案件总数分别为13117件、10390件和11531件，其中，有涉案财物的案件数分别为10951件、8360件和8914件，涉案财物案件占案件总数的比例分别为83.49%、80.45%、77.30%。涉案财物的案值总额和公安机关上缴的涉案财物款近两年也大幅度增加。2017—2019年涉案金额分别为8.94亿元、20.37亿元、18.73亿元，上交涉案金额分别为5.57亿元、13.35亿元、17.51亿元。

2.涉案财物管理的财政投入增长快。为了落实中央关于涉案财物管理的相关制度和规定，湖南省在涉案财物管理上的财政投入持续增长，特别是在涉案财物管理场所的设备设施投入上近年来呈现爆发式增长态势。A市2017—2019年涉案财物管理财政总投入为1405.74万元，其中设备设施投入为940.35万元，管理人员投入为465.39万元。

3.多头管理是涉案财物管理的普遍模式。调研结果显示，目前湖南省的公检法机构拥有查封、扣押、冻结涉案财物的权力，并对所查封、扣押、冻结的涉案财物负有保管责任，因而，湖南省的涉案财物管理属典型的多头管理模式。在该模式下，各办案机关均确立了各自的涉案财物管理部门，配备了相应的人员、场地来管理涉案财物，并依据公安部颁布的《公安机关涉案财物管理若干规定》(2015)、最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》(2015)、最高人民法院颁布的《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》(2014)建立了相关管理制度(见图1)。同时，调研过程还发现，由于公安机关是相关案件的主要侦办机构，是涉案财物管理的主要机构，相对来说管理能力也是最强的。但是，实地调研还发现，这种多头管理模式虽然给案件的侦破带来了一定的便利性，但由于检、法、国安等均各自设立内部保管机构、自行配置相应保管场所并配置对应管理人员，管理方式和管理制度也具有很大的相似性，重复建设的迹象比较明显。

图1 湖南省涉案财物管理的模式

4.流程管理是涉案财物管理的通用做法。管理理论与实践表明，用流程图的形式将工作方法和工作规律固定下来，是提高工作效率、控制风险的有效手段。因而，设计完善的工作流程并严格执行是一种广泛采用的工作方法。很多主体采用这种方法以后，无论是工作效率还是内部控制绩效都得到了有效的提高。本次调研发现，司法机关均能利用这种流程图对案件进行管理，部分司法机关还取得了良好的成效。如调研中的A市局，由于制定了良好的案件管理流程图(见图2)，不仅涉案财物管理绩效良好，整体的案件管理效果也能令人满意。具体到涉案财物管理，某检察院也根据流程管理的基本原理和方法，设计了涉案财物管理流程，并取得了良好效果(见图3)。

图3 检察院涉案财物管理流程

(二)湖南省涉案财物管理存在问题

1.涉案财物管理场所面积偏小。从调研结果来看，很多司法机构特别是县级司法机构，涉案财物的保管场所面积严重不够。以A市公安系统为例，全市公安系统涉案财物管理场所的面积仅有10863.54平方米，其中有4个县公安局明确表示涉案财物管理场所面积太小不够使用，甚至还有三个县公安局的涉案财物管理场所面积不足100平方米。狭小的保管空间仅仅只能容纳体积较小的涉案财物，完全不能满足涉案财物的保管需求。对于那些体积较大的涉案财物只能采取露天存放或租赁仓库予以堆放，这种保管条件往往会对涉案财物造成价值损害。同时，在保管场所有限的条件下，对相关部门移送的物证等，往往只能采取婉言拒收的方法来处置，从而影响了司法效率的提升。

2.涉案财物管理设施落后。从调研结果来看，除少数经济基础以及经费保障条件较好的地区外，各地涉案财物的保管条件总体较为有限，保管场所也比较简陋。尤其是那些尚未修建新办公大楼的政法机关，涉案财物管理中心(室)不仅面积偏小、涉案物品摆放较为拥挤，而且监控探头、消防设施、冰箱、保险柜等硬件配备不足甚至缺失，根本无法进行有效分类管理。个别地区的基层机构甚至采用的是机械性寄存、手填书面登记、人工管理，与保管场所的现代化要求完全不符。

3.涉案财物管理运行成本高。调研结果显示，在分散管理模式下，公安局、检察院、法院等司法机构均会根据职责需要对涉案财物管理的软硬件设施和人员进行配置，从而导致管理场所和人员配置的重复建设，耗费了大量的财政资源和司法资源。同时，由于各机关的信息管理平台相互独立、互不兼容，当有涉案财物需要流转下一环节时只能依靠人工移送。由于程序运转复杂，公检法三家需要不断协调，从而产生了大量沟通成本;涉案财物随着案件推进，需要经过出库盘点、运输移送、入库盘点、保管存放等许多环节，产生很多流转成本;流转设施、流转技术、人为因素和自然条件等因素造成涉案财物的价值毁损甚至丢失等现象而引发诉讼、赔偿等成本，进一步推升了涉案财物管理的运行成本。

4.涉案财物价值贬损或非法侵占问题突出。本次调研发现，受保管场所限制，部分地区的司法机构对体积较大的涉案财物，例如车辆、油桶等，无法实行统一有效的管理，只能停放于露天场所。同时，由于管理设施不到位，贵重物品无专门存放场所，需冷藏物品也无法保管，导致涉案财物损坏严重，贬值速度加快。特别是那些刑事案件，由于案件周期普遍比较长，如果涉案物品在审判后没有得到及时处置，很容易造成涉案财物价值的折损，损害当事人合法权益。而且当前法律没有规定在不同诉讼阶段如何实现涉案财物的顺利移送和交接，各自权责不清，导致涉案财物丢失、恶意侵占、贪污，甚至私下分割涉案财产的现象大量存在，滋生了很多腐败问题。如A市的胡某因涉嫌受贿被检察机关立案侦查，暂扣涉案赃款现金12.6万元，经法院审理判决认定胡某违法所得赃款5.8万元。判决生效后，检察机关向胡某退回暂扣款6.8万元，有胡某本人签字的领款单附卷，但胡某并未领取到应退暂扣款。经调查，应退的暂扣款由检察机关通过往来款的形式转给了胡某所在单位的纪检部门。

5.涉案财物专职与专业管理人员不足。司法部门在对涉案财物进行管理的时候，应该秉承“专业化、专职化”的基本原则。但从调研结果来看，受多种因素的影响，湖南省的司法机构在涉案财物管理人员的“专业化、专职化”方面做得明显不够。虽然一些保管单位采用了计算机信息软件，并引入物联网技术对涉案财物进行智能化管理，但大多数基层保管单位对涉案财物的保管仍以人工管理为主，涉案财物的入库、存放、出库等多采用手写登记方式，人工查找，人力搬运。导致司法实务中有些贵重财物因为保管不善而失去其原有价值，或贬值折损，损害了当事人的合法权益。同时，部分基层机构，由于人手比较紧缺，根本无法落实办管分离，不得不对涉案财物实行兼职保管，涉案财物的管理效率进一步下降。

四、湖南省涉案财物管理存在问题的原因分析

(一)分散管理模式造成财政投入相对不足

虽然随着我国经济的高速发展，经济实力也在持续增强。但是，由于发展任务比较重，历史欠账比较多，相对于庞大的财政支出，财政资源的供给依然比较紧张，因而在司法部门涉案财物管理方面的支出比较有限。但是，在分散化管理模式下公安机关、检察院和法院都必须投入资金用于涉案财物管理场所、管理设施和人员队伍的建设，同时还要为涉案财物的流转提供充足的流转工具和资源。在财政资源有限的情况下，“僧多肉少”的困境必然导致每个机构所分配的财政资金总体偏少，根本无法支撑大规模管理场地、完备的管理设施以及足够的人员配备所对应的资金需求。这种分散化管理模式造成的财政投入的相对不足直接导致了很多司法机构涉案财物管理场所面积狭小、管理设施落后的窘境。

(二)多头管理方式造成涉案财物流转障碍

在分散多头管理模式下公检法强调各自管理，对涉案财物管理活动应该执行的标准和规范、部门间移送财物过程的协调与合作等均没有给予应有的重视。虽然公检法都拥有自身的涉案财物信息化管理平台但互不兼容，无法实现信息的共享，存在很大信息流通障碍。同时，由于现有的法律法规并没有对涉案财物的流转责任予以明确，出于自身利益的考虑，存在选择性接收或移送的情况，从而对涉案财物的流转也形成了很多障碍，出了问题各部门之间互相指责、相互推诿。而且，由于地方政府常常实行的是“罚没回拨”等财政激励制度，使得刑事涉案财物与部门利益捆绑，办案机关都有意将涉案财物控制于本单位罚没，期以获得更多的财政回拨。这种涉案财物的多头管理方式不仅浪费大量司法资源，而且降低涉案财物的管理效率。

(三)涉案财物管理的内部控制机制低效

有效的内部控制机制是确保涉案财物管理效率的关键要素之一，也是保护相关人员的一种有效手段。但从调研结果来看，很多司法机构在涉案财物内部控制的设计上存在一定的漏洞，违背“不相容职务分离原理”，办案部门与涉案财物的保管部门、办案人员与涉案财物的保管人员出现重叠现象。有些机构虽然涉案财物的内部控制机制设计得比较完善，但是在具体的执行过程中原则性不强，根本没有按照内部控制机制的条款或流程来严格执行，常常出现跳过流程环节操作的现象，司法机构涉案财物管理的内部控制机制形同虚设，导致涉案财物丢失、恶意侵占、贪污，甚至私下分割案件涉及财产的现象大量存在。

(四)涉案财物管理人员专业化水平有待提高

高素质的管理人员配以完善的制度设计是确保涉案财物管理效率的关键。但是从调研的情况来看，涉案财物管理人员的素质参差不齐，甚至有些管理人员无论是工作能力还是工作态度根本无法胜任涉案财物的管理职位要求，从而对涉案财物管理效率带来很大的负面影响。一是法律素养不够，有些管理人员对有关涉案财物管理的法律法规和规章制度一知半解，同时受“重实体、轻程序”思想影响，认为“只要有足够的证据能够证明犯罪嫌疑人(被告人)犯罪就算办案成功”，至于涉案财物处理过程中出现程序性瑕疵也认为无关紧要;二是工作态度不够细致，对财物的清点不及时，记录不详细，导致涉案财物的真实信息与记录信息严重不符，数量与质量常常出现很多偏差。

(五)涉案财物管理的立法严重滞后

长期以来，我国的立法机关秉承的是“重打击、轻保护”的立法理念，因而在制度设计上以打击犯罪为导向，对涉案财物的作用首要考虑的是如何证明犯罪，对如何保护公民财产权利重视不够，在涉案财物的管理上存在很多制度缺陷。比如，由于涉案财物的立法主体众多，从而产生了诸如法律文件分散、质量参差不齐、协调性差等突出问题，法律适用上矛盾、冲突现象严重。效力层级方面，涉案财物立法文件以规范性法律文件居多，立法层级较低，造成涉案财物处置领域立法不统一，影响涉案财物的科学处置。从内容来看也存在很多问题，比如对涉案财物的法律概念定义缺乏统一规范，部分程序的合法性有存在超越法律的嫌疑，有些法律条文和制度甚至还存在较大的制度缺陷。

五、全面推进实施涉案财物跨部门集中管理的具体建议

建议在中央有关政策的指导下，根据省级实际，借鉴其他省份成功的经验，建立兼顾各方需求、多部门联动联通的省级跨部门涉案财物管理模式，以“集中式保管、换押式移送、标准化管理、规范化处置”为核心，具体内容包括“一套制度(条例)、一个机构、一个中心、一个平台、一个账户”“五个一”。

(一)一套制度:建立涉案财物跨部门集中管理制度

建议省级政法委会同有关部门制定省级涉案财物监督管理办法(条例)，对涉案财物管理提供具有实操性的规范性的政策指导，解除一线执行部门面对实际问题时无所适从的困境，消除不同部门之间因对法律条文理解不一所带来的工作障碍。同时，按照“规章流程统一、日常管理独立、管理人员专业”的原则制定关于涉案财物跨部门管理场所(中心)的具体管理制度，对涉案财物入库、保管、出库的全过程给予规范，健全对涉案财物管理处置的监督和责任追究机制，杜绝以往涉案财物管理不科学不规范的现象。

(二)一个机构:建立涉案财物跨部门集中管理机构

设立涉案财物跨部门管理机构，专门负责涉案财物跨部门管理场所的日常管理，并赋予该管理机构独立的涉案财物管理规章制度制定权、信息保密权、监督检查权、人事任免权。同时，配置独立的办公场地、完善的办公条件，配备专业的管理人员，特别是在管理人员的选派上，严格限定任职资格和任职条件，设立准入门槛。

(三)一个中心:建立涉案财物跨部门集中管理中心

(1)依托公安机关的跨部门涉案财物管理中心。在政法资源比较丰富的地方，考虑到目前涉案财物由公安部门保管为主的现实，参照看守所换押的方式建立一个依托公安机关的跨部门涉案财物管理中心。(2)以公物仓为中心扩建为涉案财物管理中心。在公物仓管理比较完善的地方，可以把公物仓拓展为涉案财物管理中心，这在政策上、技术上、经济上都可行。(3)委托第三方提供涉案财物管理服务的模式。在政法资源不足的地方，考虑到具有合格的社会第三方机构，可以通过购买公共服务，委托第三方进行涉案财物管理。

(四)一个平台:建立涉案财物跨部门集中管理信息平台

构建互联互通的全省涉案财物跨部门管理信息平台，实现多部门联动、多层级联网，让信息在不同环节共享，解决涉案财物跨部门之间信息的传送、共享与监督问题。在数据采集上，要严格按照“分类管理、一物一档、一物一码”的原则做好涉案财物的归类，统一涉案物品扣押清单的名称、分类、代码、录入内容，对涉案财物的入库、保管、查询、出库、处置等所有环节的信息均进行标准化管理和全程跟踪，确保涉案财物信息的及时性、准确性和便利性。

(五)一个账户:建立涉案财物跨部门集中管理账户

以涉案财物集中管理中心的名义，在银行设置专门的涉案财物代管资金账户，严格按照财政资金的管理要求进行监督和管理，严格执行“不相容职务分离”原则，完善账户管理的内控制度与机制，保证涉案人员合法财产不受侵犯。