应急财政政策：历史演进、治理逻辑与调试趋向

王彦平，陶慧芳

(兰州财经大学 财税与公共管理学院,甘肃 兰州 730000)

应急管理是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。财政政策作为应急管理体系的核心，在防范和化解突发事件风险方面具有义不容辞的责任[1]27-37。科学规范的应急财政政策在重大公共危机治理方面至关重要，无论是灾前的应急准备、发生时的应急反应，还是灾后的恢复重建，财政政策贯穿危机治理的全过程。

人类进入风险时代，叠加的新旧危机让全世界同频共振。随着主要矛盾的转化，中国社会已从经济逻辑主导的生产型社会转变为风险逻辑主导的风险社会[2]10-23。公共危机治理过程中，我国财政政策短板日益凸显，使得应急管理能力有效性降低。在总体国家安全观指引下，财政政策如何相机抉择，减缓突发性事件的冲击、保护人民生命财产安全尤为重要。因此，梳理我国应急财政政策历史演进过程，厘清公共危机财政治理的逻辑，用历史与逻辑相统一的方法，研判我国应急财政政策的未来趋向，具有重大的理论与实践意义。

一、历史回顾：应急财政政策的历史演进

新中国成立以来，根据我国应急管理经历的阶段迭代，与之适配的应急财政政策也分为了三个阶段：以单灾种应对为主的政策孕育阶段(1949—2002年)，综合性为主的财政政策探索阶段(2003—2018年)以及新时代整体性财政政策成熟阶段(2018年以来)。不同时期应急财政政策由于历史背景、目标任务以及政策要求不尽相同，呈现出明显的阶段性特征。在这一演进过程中，应急财政政策伴随国家应急管理体系的发展不断发展。

(一)单灾种应急为主的财政政策孕育阶段

1949年至2002年期间，我国应急管理政策实施的主要目标是应对以洪涝、病虫等为主自然灾害的单灾种，此时虽然没有出台具体的应对重大公共危机的相关财政政策，但财政应急的思想贯穿应急管理始终。在这期间，政府颁布了诸多条例来组织和应对灾害的发生，以期减少损失。1981年政府发布《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告的通知》作为实施救灾工作的重要指示，1986年国务院办公厅颁发《国务院办公厅转发城乡建设环境保护部关于加强抗震防灾工作报告的通知》以及《国务院办公厅关于防止重大火灾事故的紧急通知》等政策文件为有序组织和应对灾难提供了方向性指导。在此期间颁布的应急政策中明确提出“以地方为主、国家补助为辅”的原则，规定了央地政府关于抗灾资金的支出安排。此外，要求用于救灾的捐赠物资需要专款专用、统筹安排，同时也允许对国企的捐赠可以在应纳税所得额中进行抵扣，发挥了财政政策的宏观调控效应。

(二)综合性为主的财政政策探索阶段

2003年“非典”后，我国开始探索以综合性为主要特征的现代应急管理体系。根据应急管理“一案三制” ——“全灾种、全方位、全过程”的管理体制的要求[3]20-23，2004年财政部颁布了《突发事件财政应急保障预案》来规定应急资金拨付以及央地财权事权划分原则，使其成为财政部门应急管理过程中的“基本法”。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》中规定县级政府应积极参与危机救援与处置，可根据相应的情况制定应急预案，同时规定各级人民政府应当积极采取财政措施来保障突发事件应对工作所需经费。2008年汶川地震发生后，我国相继出台了应急指导意见以及应急基层治理文件。我国应急管理水平在这期间不断提高，应急管理制度体系整体框架基本建成。我国应急管理法治化、规范化的进程也加速了应急财政政策体系的配套改革，使应急管理财政政策有法可依。

(三)新时代整体性财政政策成熟阶段

2018年应急管理部组建，开启了综合减灾的应急管理新阶段。一场系统性的转型与重塑，使得国家整体应急管理格局为之变化，相关的财政政策也进入了成熟阶段。在深化财税体制改革目标下，应急财政政策逐渐呈现数量多、效力级别高的特点。2014年出台《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》，来具体引导企业参与市场竞争，推动应急产业不断得到发展。2016年出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》以及《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》，强调应急主体责任，明确央地责权事权划分的同时，对地方政府性债务风险应急处置预案以及疫情防控期间针对企业和个人等规定诸多税收优惠政策。财政政策在助力企业纾困、稳定经济增长水平等方面发挥了重要作用，成为不断提高应急管理能力建设的有力“助推器”。

据不完全统计，当前中央出台的与应急财政相关的政策达60 多项。地方政府会在中央颁布的应急财政政策的指引下，根据地方实际情况对政策进行细化，因地制宜制定地方应急财政政策[4]86-90。

二、机理溯源：应急财政治理的逻辑理路

财政治理需要聚焦政策管理。70多年的应急管理实践表明，财政政策会随着国际环境、国内改革与发展目标的转变而做出相应的调整。厘清财政危机治理演进的逻辑理路，从治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等构成的框架来阐释，可以更为全面和清晰地掌握内部关系变化，彰显财政在重大公共危机治理中的效能。治理目标是指实施应急财政政策所要达到的标准。我国应急管理随着内外部环境的变化而进行不断的调整，但保障人民安全和维护社会稳定的总目标没有变。治理主体指的是谁是应急管理过程中的参与者。我国在应急管理过程中，中央发挥指挥作用，地方政府是主要的执行者，社会团体以及个人是应急管理过程中的重要参与者。治理客体是指政策实施所面临的主要影响因素。我国应急管理在不同时期面临的政策环境是不同的，政策环境复杂程度也是制定政策目标的主要依据。治理工具是达到政策目标需要使用的资源和手段，国家在经济发展的不同阶段采用不同的应急管理政策保障工具，强有力的政策工具可以有效提升应急管理能力。

(一)治理目标：从重灾害处置到全过程管理

政策目标决定政策方向。形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制是我国应急管理需要实现的基本目标[5]30-48。在国家积贫积弱的时期，社会封闭和物质资源的缺乏，政府和公民的公共安全意识薄弱。当时的公共危机事件呈现“单一”特征，应急财政政策主要针对重大自然和农业灾害的防治，资金主要靠中央财政安排补助。应急财政政策体系尚未建成，政策偏应对少预防。2003年中国综合性的现代应急管理体系的构建，标志着应急管理从单灾种向多灾种应对的转型。财政部门也积极调整转型，中央放权力于地方的同时，应急资金不再完全依靠中央，地方政府和社会组织以及群众参与资金的筹集和全过程危机治理。《突发事件应对法》的出台，将灾害进行分类，并在此基础上明确了建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制目标，应急管理规范化与程序化程度加强。2014年，总体国家安全观的提出，又将其作为国家安全体系建设的价值指引与实践目标，昭示着我国开始以总体国家安全观的战略高度来统筹国内外公共危机事件。应急财政政策作为应急管理体系的重要组成部分也面临着深化改革的需要。2018年颁布的《深化党和国家机构改革方案》提出了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的富有中国特色的应急管理思想。应急管理部的设立使得职能部门职责不断细化、应急机制更加常态化、应急主体更加协调高效，应急财政政策在这一过程不断发展与完善。应急管理主体方面，坚持党集中统一指挥，各地积极组建应急管理部门，强化属地管理为主，中央与地方合作紧密连接，形成协同共治、协商共事的良好发展格局。

保障人民安全和维护社会稳定是当前和未来财政政策追求的一个核心目标，“花钱买平安”是传统社会应对危机的权宜之计。应急财政政策要和相应的政府事权、财权相匹配，打通多元化资金筹集渠道，让财政政策贯穿危机治理全过程，形成长效的协同治理网络体系才是应急目标实现的有效途径。此外，多项有关危机安全的法规政策和财经政策出台，也为应急管理目标的实现注入了内生动能。

(二)治理主体：从独立分散到协同高效

治理主体指在应急管理活动中具体承担管理活动的人或组织。我国应急管理体系的建立就是一个从一元独揽到多元主体参与的过程[6]5-18。重大危机事件的发生往往伴随着很强的突发性和不确定性，所以靠一方力量来解决危机往往是不现实的，需要形成一个强大的有机治理网络来实现应急管理目标。一方面治理主体从党一元化应急管理理念到新时期“党政同责、一岗双责”的应急管理基本原则，应急管理治理主体的转变，在加强应急管理能力建设以及构建科学合理的应急管理体系方面发挥了保障作用。另一方面，央地应急管理的财权与事权分配关系发生了转变，从“应急主要资金主要由中央政府承担，中央发挥统筹指导作用”到“地方政府作为灾后恢复和重建的责任主体，应根据地方实际情况展开应急工作，中央制定补助标准”。财权与事权分配关系有效缓解中央政府压力，也能激发地方政府的积极主动性。形成中央宏观布局，从全国层面，整体性进行统筹，地方政府因时因地微观协调，做好地域范围内局部应对。同时，大数据、人工智能等现代信息技术逐渐赋能应急管理。数字信息共享平台的建立使全过程追踪应急物资信息情况和危机发展程度成为现实[7]138-144，在优越的制度优势下，社会组织与成员积极参与危机应对过程，贡献力量，形成全员参与共抗危机的大局面。

(三)治理客体：从自然灾害到叠加风险

治理客体即治理对象。不同时期的治理客体，直观展现了国家救灾防灾，应对重大公共危机的重点内容。财政政策如影相随，支出结构、规模都发生了重大的变化。我国应急财政治理客体经历了从最初的单一自然灾害为主的治理对象到综合性、复杂性危机整体治理，这一过程一方面反映出危机类型多且异变、治理对象越来越复杂，另一方面也折射出应急财政的支出规模、支出结构及政策工具都面临整体性的调试，政策变革势在必行。随着治理对象的不确定性增大以及风险社会加速变化，我国应急管理工作面临系统性、叠加性、全球性危机的威胁。各种风险与危机相互交织、错综复杂，不断审视我国应急管理体系与能力建设。我国财政治理客体应该定位为重大公共危机和次生危机、国内危机和国际危机。同时，在注重新生危机的同时还要加强传统危机的防范。只有准确认识治理客体，财政治理才能有的放矢，财政政策工具才能把握危机运行的不确定性，将有限的财政资金“好钢使在刀刃上”。面对困难以及挑战，应急财政政策的制定需要审时度势，立足当下、放眼长远，不断提升应急管理能力与水平。

(四)治理工具：从选择单一到强化创新

财政工具是为实现特定的政策目标，政策主体所使用的资源或手段。财政政策在特定时期呈现出不同的动态效应。长期以来，我国应急管理主要是凭借政治动员，采用人海战术，在应急管理层面坚持的是一元化管理体制，具体到财政政策领域的法律文件数量较少。2003年非典事件的发生为重要的节点，非典的暴发暴露了我国应急管理方面的弊端，《突发公共卫生事件应急条例》的颁布让我国应急管理体系建设迈上了一个新的台阶，至此突发公共事件关注度越来越高，政策的调适不断加强，财政政策在短期内对消费的冲击和社会稳定等方面的效应非常强烈。新的发展阶段，国外复杂环境以及国内改革发展任务需要应急管理做到统筹发展与安全。在总体国家安全观的背景下，国家修订了危机治理的系列文件，这也成了应急财政政策改革创新的重要依据。应急财政政策制度化、规范化和程序化的趋向越来越明显，在资源调度以及宏观经济调适方面的作用越来越重要。财政政策从过去单一的关注向重点综合领域转变，从过去单一的宏观调控面向公共危机管理转变，财政政策更加积极有为。

三、调试趋向：财政要适应新时期危机治理的需要

公共危机一旦来临，财政总难置身事外。财政治理的框架下，政策目标、治理主体、治理客体及政策工具四方面构建了我国现代化财政应急治理体系。未来财政政策工具的调试趋向是应急财政政策要适应新时期化解公共危机的需要，关键要提高公共危机意识和思想准备，构建前瞻性体制机制，完善财政应急预案和应急管理程序，做好应急财力充分准备。

(一)坚持全过程应急管理的财政政策目标

在应急管理体系中，财政政策的短期目标是尽快化解危机和结束危机。危机事件发生后需要大量的人、财、物的投入，需要财政资源统筹与财力保障，降低危机带来的风险成本。应急财政的长期目标是构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的全过程应急管理体制。首先，需要厘清央地在应急管理中的权责关系是前提。应急财政政策的制定需要根据危机管理事前、事中与事后三个阶段，科学详细地划分各级政府应履行的职责进行，将应急财政政策赋能于危机管理全过程和各领域，降低人民损失，保障国家安全。具体来说，鉴于地方政府具有熟悉地方发展状况与了解群众需求的优势，明白在危机发生时群众最需要什么，所以在危机预防与危机发生过程中可以将事权交给地方政府，做到及时了解危机状况、及时做出反应，防止危机进一步扩大的风险。危机发生后的恢复重建和危机学习阶段，往往需要大量的财政资金来恢复危机带来的损失，这时可以交给中央政府，通过充足的财政资金来助力危机涉及地区的恢复与建设能力。根据危机事件发生的等级程度细化中央与地方的事权与支出责任，中央和地方应对症下药、因地制宜来采取不同应对措施，采用“特事特办”而不是“急事急办”原则，提高财政政策的灵活性，增强应急财政政策的可持续性。其次，财政政策要为应急管理注入更可持续的确定性，促进应急产业的发展，提高供给水平。充分发挥财政的结构性功能作用，提高应急供给能力现代化的改革和深化。推动如应急产业发展、知识产权保护、数字化建设、技能培训、扩大劳动参与、通过基本公共服务均等化促进劳动力流动和人力资本积累，等等，提高供给响应机制的灵敏性，进而实现供需匹配关系的动态优化以及应急财政能力不断完善的目标要求。

(二)充分发挥多方治理主体协同作用

2021年《国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知》明确指出，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，形成共建共治共享的应急管理新格局。应急管理新格局的构建，需要充分考虑各主体相关利益诉求，推动多方治理主体协同合作、功能耦合，充分发挥各治理主体优势，实现危机治理效率的提高。

首先，加快应急财政政策法治化的进程。通过探索设立全过程应急财政政策法制体系，明确政府间的法律权限和责任[8]21-30。我国有关应急管理的财政政策尚处于探索阶段，建立专业、稳健的应急财政政策体系任重而道远。积极探索设立全过程危机管理财政政策法律法规体系，严格明确各级政府在危机应对过程中的法律权限和责任，同时设定违法追责处罚程序，做到有法可依、有法必依，推动应急管理全过程有章可循，提升政府在危机管理过程中的决策公信力[9]61-67。其次，确立地方政府在应急管理中“主力军”地位。按照属地原则，地方政府应充分发挥自身优势，在应急管理过程中积极引导、专业管理，将危机损失降低[10]22-34。再次，形成社会组织与群众参与的协同治理格局。政府引导和激励并行，通过财政补贴、税收优惠等方式鼓励社会组织、社会团体以及个人参与应急协同治理。最后是社会协同。新时代应急管理需要社会组织与群众的参与与治理[11]18-23。政府应积极引导以及为危机做出贡献的单位以及个人给予优惠，激发参与应急治理的积极性。在疫情发生后，政府助力经济恢复以及激发市场活力的信心，为参与疫情救治以及社会捐赠的单位及个人出台了力度较大的税收优惠，充分发挥社会力量参与应急协同治理的重要载体作用[12]28-36。

(三)在复杂治理环境里调试财政政策内容

“十四五”时期，我国发展仍然面临着重要的机遇期，风险隐患交织叠加、防控难度加大。[13]27-38新时代应急财政政策必须着眼于危机和不确定性因素的预防，通过调试政策内容提升防范化解重大风险的能力。首先，财政政策要重点关注全社会主体预期的稳定，避免经济社会焦点问题异化出新的危机并进一步扩大，通过引导良性预期，使财政应急逐步进入畅通循环的轨道。重大危机事件的发生对国家的财政支出提出了全新的挑战，资金的筹措，减少财政压力在应对危机时显得格外重要。目前，我国在众多领域通过设立基金的形式来为发展提供充足的动力，在应急管理过程中可以通过设立国家应急管理基金的方式来减轻财政压力。其次，设置预备费财政专户。根据《预算法》规定，各级政府提取危机专项预备费，采用留存结转的方式，不断增强预备费存储能力和应对能力[14]27-38。最后，设立国家应急管理基金。从每年的经济增量中拿出一定比例资金投入应急基金，保障基金筹集平稳进行。鼓励多方社会资本灵活参与，如社会资本可以采用入股的方式投入资金，通过源源不断的资金流为基金增长注入活力。同时，遵循按要素决定贡献、按贡献分享收益的原则来运行应急管理基金。财政通过在危机预防阶段创新支出手段，为提高应急管理能力提供了坚实的财力基础，也为进一步防范化解重大风险、强化应急管理工作赋能政策保障。

(四)不断深化应急财政治理方式变革

提高国家治理体系与治理能力现代化的背景下，我国应急管理体系建设任重道远，没有完成时只有进行时。应急管理财政政策作为提升我国应急管理能力的有效工具，需要不断深化政策方式变革，逐步提高政策的科学性以及规范性[15]24-27。政策的科学性指的是财政政策的制定需要符合应急管理内在逻辑规律，符合应急管理实际需求。新时代应急财政政策需要以我国应急管理体系建设需求为导向，政策的设计以及制定与实际情况相适应的。同时，政府应充分利用大数据等现代信息服务技术，积极建立应急信息公开服务平台，将数字技术与应急财政政策建设相结合，创新应急财政体制机制，提升应急管理能力水平，不断提升政策制定以及执行的科学性。政策的规范性是指政策执行过程中需要参照一定的规则与标准。我国应急财政政策方式的变革需要严格参照国家出台的相关应急管理制度和法律，发挥政策治理能力，不断提高国家应急管理水平。

“十四五”时期，我国应急管理建设仍然面临着严峻的难题与挑战，风险防控难度加大与应急保障能力不足之间的矛盾依然突出。为统筹发展与安全，进一步防范化解重大风险，我国提出构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制，为我国应急管理体制建设指明了方向。应急财政政策方式需要以提升政策科学性以及规范性为目标，不断“赋能”应急管理体系建设，提高国家治理体系与治理能力现代化水平。