发展全过程人民民主的法律视角

文︳赵洪生

党的二十大报告中关于“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”专章，是对未来我国民主政治发展全面、系统、科学的部署。报告指出要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”、“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。我国现行《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等相关法律法规的有关规定中，突出体现了全过程人民民主的“全”“过程”“人民”。在人大工作实践中必须严格依法履职，进一步提升人大工作质效。

突出“全”

党的二十大报告指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。这种“广泛性”突出表现在我国人民民主的“全面性”。一是民主主体的“全”。我国《宪法》《选举法》都明确规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。这充分表明，凡是没有被剥夺政治权利的年满十八周岁的中国公民，均依法享有“选举权和被选举权”。《选举法》规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”、“应当有适当名额的归侨代表”。这是全过程人民民主最广泛的群众基础。《宪法》“各少数民族都应当有适当名额的代表”和《地方组织法》“各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额”的规定，表明了全过程人民民主最广泛的民族基础。《地方组织法》“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行”的规定，强调了全过程人民民主最广泛的参加基础。二是民主内容的“全”。《宪法》规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，“三个管理”彰显了我国民主管理的全面、具体、实在。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这是我国《宪法》赋予公民的基本权利。《代表法》《选举法》《地方组织法》等法律赋予了公民、选举人和人大代表真实、全面的建议权、批评权、提名权、选择权和决定权等。如《代表法》规定各级人大代表有权参加审议各项议案、报告和其他议题并发表意见，有权提出对各方面工作的建议、批评和意见，参加各项选举和表决，依法联名提出议案、质询案、罢免案等；《地方组织法》规定，“代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权”。

突出“过程”

党的二十大报告指出，我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进。“程序合法、结果有效，程序违法、结果无效”是程序法律的黄金法则。没有适当的程序（过程）规定，或者虽有程序规定，但规定不完备以及没有严格按照程序规定一环扣一环地进行，人民民主就得不到应有的保障，就会成为一句空话。严格的选举程序确保了民主选举的公正性。《选举法》对选举机构、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、选举程序和各少数民族的选举等都作出了明确而严格的程序性规定。《选举法》同时还规定了“对代表的监督和罢免、辞职、补选”及“对破坏选举的制裁”，确保了各级人大代表的选举程序合法、结果有效。《宪法》《地方组织法》等法律对选举各级国家机关领导人员时的提名主体、酝酿时限、选举结果有效性、另行选举和补选等都作了严格规定，如果某一环节没有按照法律规定进行，选举结果都将无效。这确保了选举人和人大代表全环节、全链条参与行使自己的民主权利。法律、议案的审议与表决程序的规定决定了民主决策的合法性。民主集中制是我国国家机构实行的基本原则。在充分发扬民主的基础上，通过票决的方式来达致法律、议案的合法性。现行《中华人民共和国立法法》对全国人大及其常委会的立法程序包括法律案的提出、意见的征求、法律案发送代表和常委会组成人员的时限、审议、表决等都规定了严格的程序。比如，法律“一般应当经三次人大常委会会议审议后再交付表决”，听取意见“可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”、“应当听取各方面的意见”。《地方组织法》赋予代表审议议案时享有“询问权”和获得说明的权利等。《宪法》规定“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”《地方组织法》明确地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。

突出“人民”

我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这表明，人民才是全过程人民民主的主体。人民既是全过程人民民主的参与者、实践者，也是人民民主的享有者、受益者。习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”由人民选举产生并接受其监督的各级人大代表，依法履职尽责必须全面落实“以人民为中心”的发展思想，把人民放在心中最高位置，保持同人民的密切联系，倾听人民意见和建议，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。“一切为了人民”是人大工作的出发点。急人民之所急、想人民之所想，人大工作要努力维护好、实现好、发展好人民最关心、最紧迫、最现实的利益需要。《中华人民共和国监督法》对各级人大常委会听取审议“一府一委两院”专项工作报告的议题如何确定，明确了6个来源，即本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。这些议题无一不体现“民有所呼、我有所应”。“一切依靠人民”是人大工作的落脚点。充分发挥人民的积极性、主动性，促进各级人大代表依法履好职、尽好责，才能有效监督推动人大工作上台阶、提质效。自觉接受选民和原选举单位的监督，与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，是每一名人大代表应尽的法定义务。《地方组织法》要求“地方各级人民代表大会代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况”，将报告履职情况的主体由原来规定的直接选举的代表扩大到间接选举的地方各级人大代表。《地方组织法》规定“地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表”，在《选举法》规定的基础上增加了“随时”二字。

人大工作中坚持和发展全过程人民民主，就是要始终贯彻“以人民为中心”的发展思想，把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，进一步提升人大工作的质效。