民族地区社区嵌入治理模式研究——以西昌市X社区为例

杨 淋

（西南交通大学公共管理学院，四川成都 610031）

2021年8月，习近平总书记在中央民族工作会议上首次提出 “要逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入”［1］。这是新时代民族工作发展的新理念，也是新时代民族工作开展的指导遵循，如何促进各民族全方位嵌入亦成为一个亟需解决的难题。

随着我国城镇化进程的快速推进以及少数民族人口数量的稳步上升，我国各民族人口跨区域流动频率增快，民族分布格局也逐渐从 “散居、聚居” 向 “融居” 过渡，城市社区也从单一的民族居住格局向多元化发展［2］。大规模、大范围的人口流动导致城市居民的民族身份更加多元化与复杂化，且各民族间在生活习惯、文化习俗等方面存在异质性，交往交流交融不够深入，这种现象加剧了社区治理的难度，尤其是我国民族地区的社区，地理环境的脆弱性、经济环境的差异性、政治环境的复杂性和民族环境的多元性使这些地区的社区治理难上加难。而社区治理作为国家治理的基础工程，作为我国民族工作开展的新落脚点和着力点，重要性不言而喻［3］。如何促进我国民族地区的社区治理体系与能力现代化呢？如何在社区治理中实现各民族全方位嵌入？什么样的治理模式是适合民族地区的社区呢？这一系列的问题都亟需解决。本文以凉山彝族自治州西昌市X社区为例，通过实地调研深入分析西昌市X社区治理的实践，形成民族地区社区治理模式，为其他民族地区社区治理提供有益借鉴，以期在一定程度上丰富社区治理领域的研究内容。

一、概念界定与研究现状

（一）概念界定

治理不同于 “统治” “管制” ，它是一种行为，本质在于服务，强调治理主体的多元化、平等性、互动性［4］，同时注重运用多样化的治理手段实现主体之间的利益最大化。社区治理是将治理理论运用于社区场域的具体实践。早先学者将社区治理与社区管理划等号，认为社区治理是国家与社区两个治理主体对社区公共事务的管理［5］。随着社会的发展，社区治理被赋予新的定义，学者郝海波［6］通过整理党十八大以来习近平总书记关于社区治理的重要讲话，认为新时代的社区治理应当以公平正义为目标导向，坚持人民群众的主体地位，以共建共治共享为治理的基本原则，充分调动政府、市场、居民、社会组织等多元主体共同参与社区公共事务的治理活动。综上，笔者认为社区治理是指在一定的区域范围内，按照我国有关规定、立法，由政府部门、社区、社会团体、普通市民等社会多元主体，采取磋商洽谈、沟通交流、合作行动等方法对社会社区资源加以合理运用，对社区公共事务加以有效管理，共享社区治理成果，从而实现社区自治的过程。而模式从字面意思理解就是某种可供效仿学习的标准样式，社区治理模式则可以理解为通过不断探索而成的具有代表性的可供他人借鉴的标准样式。

（二）研究现状

近几年在如何推动国家治理体系和治理能力现代化热潮的影响下，社区治理成为了研究的热点与重点。但对民族地区的社区治理相关研究较少。现阶段，我国关于民族地区社区治理的研究主要集中在以下两个方面：

（1）民族地区社区治理存在的问题及对策研究。徐铜柱［7］在分析了民族地区城市社区治理基本特征的基础上，指出民族地区社区治理存在认识不清、人才匮乏、资金短缺等困境，提出要在社区理念、社区人才、社区文化等方面提升社区治理水平。杨鹍飞［8］在对我国城市民族社区研究现状进行分析时，指出学界总是围绕 “建设什么样→存在什么问题→怎样建设” 的思维模式对民族社区进行研究。此类研究大多都是从理论出发回归理论的方式提对策建议，普适性较强，缺乏针对性。也有学者从个案的角度分析民族社区存在的问题，并针对性提出对策，如学者刘浦之、吴圣尧［9］对凉山州易地扶贫搬迁社区的家支组织与社区重构进行研究，提出引导搬迁群众更好融入社区生活的建议。

（2）民族地区社区治理的理论视角相关研究。在对民族社区治理研究中，不同的学者基于自身研究的主题引入不同的理论对其进行阐释，如王若溪［10］、尚前浪、陈刚［11］等引用社会资本理论对民族地区社区治理路径进行研究，刘梦、张爽［12］运用协同治理理论研究民族社区管理问题并提出相应改进对策、马晓玲［13］从治理理论视角对民族互嵌式社区进行研究。

可以看出在民族地区社区治理研究中，缺乏以个案形式对某个地区社区治理经验进行总结的研究，并且，在民族地区社区治理个案的选取上，往往关注少数民族村寨或者易地扶贫搬迁的社区，忽视了民族地区的城市多民族社区，忽略了民族互嵌的社区结构会对社区治理产生影响。因此，需要引入新的理论视角探索出一套具有地方特色和民族特点的社区治理模式，丰富社区治理领域的研究内容。

二、嵌入性理论及其分析框架

（一）嵌入性理论解释

“嵌入” 最早是形容结构工程学中不同部件之间相互咬合、相互依赖的状态，后经Polanyi［14］在《大变革》文章中用来描绘经济行为与社会关系的一种状态。 “嵌入性” 理论的发展大致分为3个阶段：Polanyi探索时期、Granovetter深入研究时期以及新时代全面发展时期。首先， “嵌入性” 理论开山鼻祖Polanyi，认为经济行为会受到嵌入在社会关系中的经济和非经济因素的双重影响，各影响因素之间不是单一存在的，是相互嵌入的，并且这种嵌入的状态可以分为结构嵌入与关系嵌入两种类型。在这一时期， “嵌入性” 概念侧重于经济学领域，用来解释经济行为与社会体系的双边关系。40年后，学者Granovetter［15］发表《经济行为和社会结构：嵌入问题》，重新将 “嵌入性” 拉回大众视野。Granovetter强调的是经济行为与社会体系的多边联系，同时考虑到了个体行为及其构成的网络怎么影响经济行动。经历了探索时期与深入研究时期， “嵌入性” 理论” 研究迎来了百家争鸣时期，即新时代全面发展时期。许多学者根据自己研究对象、研究内容等将 “嵌入性” 理论运用到公共管理学、新闻学、教育学等学科来解决学科领域的问题。 “嵌入性” 理论运用的持续深入，使嵌入性框架愈加丰富，如Zukin、Dimaggio［16］研究企业在社会网络中的位置时，将嵌入进一步分为认知嵌入、文化嵌入、结构嵌入和政治嵌入。李静和于晋海［17］在研究牧区社区的时候发现可以通过经济互嵌、居住互嵌、文化互嵌3个方面建设社区。

（二）民族地区社区治理的嵌入性框架

2014年，习近平总书记从我国民族问题的实际出发，高屋建瓴地提出建立各民族相互嵌入的社区环境。如何理解各民族相互嵌入这一概念呢？杨鹃飞［18］将其解释为民族互嵌，他认为不仅应当包括各民族地理空间上的居住场域互嵌，还应包括各民族间通过自由平等交流而形成的相互包容的精神关系互嵌。吴月刚，李辉［19］从物质和情感两个维度定义 “民族互嵌” ，认为物质形式的 “民族互嵌” 是指各民族相互嵌入的居住场域、相互影响的生活方式等；情感上的 “民族互嵌” 主要是基于人情味的中国情景出发，认为民族互嵌离不开人，人离不开情，着重强调各民族心理层面的互嵌，如尊重平等、团结友爱等。目前， “民族互嵌” 研究尚处于初步探讨状态，还未出现统一权威的界定。但是，学界关于其的讨论总是围绕空间互嵌和精神互嵌进行展开。

本文结合民族地区社区治理实际，引入 “嵌入性” 理论提出民族地区社区治理空间互嵌、制度互嵌、经济互嵌、文化互嵌、认知互嵌以及精神互嵌的嵌入性框架。（见图1）

图1 民族地区社区治理 “嵌入性” 框架

具体而言，空间互嵌是指各民族居住空间的相互嵌入，其形成过程主要分为两种，一种是经过漫长时间自发形成的结构；一种是有国家政府自上而下的干预形成的，如易地扶贫搬迁、村改居、乡村振兴等。这是实现民族互嵌的基本条件，属于浅表层的互嵌；制度互嵌是指民族政策制度、民族非正式规范等对不同民族居民产生的影响，经济互嵌是指不同民族居民经济往来，具体指不同民族居民自愿通过合作的方式共同经营创收，谋生。文化互嵌是指通过不同民族居民对不同民族文化的相互交流、相互借鉴、相互影响进而实现对各民族文化的认同与共享。认知互嵌是指不同民族居民长期形成的对于各民族群体的认知，如民族知识认知、民族政策认知、民族理论认知等。这是实现 “民族互嵌” 的重要环节，属于过渡层互嵌。精神互嵌体现在于各民族间自由平等地交往交流、相互包容，这是各民族对国家认同、民族认同、地方认同、铸牢中华民族共同体意识等最高级的显化结果，属于深层的互嵌。

三、 “嵌入性理论” 下西昌市X社区治理实践

西昌市X社区成立于2013年7月，地处西昌市南新城区，辖区总面积0.9平方公里，住户有7 389户，常住人口1.8万余人，其中少数民族人口占总人口的20%。辖区内有民族风情园、民族体育广场等大型民族文体活动场所供各民族居民交往交流、生产生活。X社区为提升民族事务治理能力，积极探索创新社区治理模式，推动社区内各民族居民团结进步、守望相助、共同发展。在2020年，被评选为凉山彝族自治州民族团结进步创建活动示范点以及四川省民族团结进步示范社区，其民族团结进步创建经验在凉山州得到大力推广。

（一）空间互嵌：党建引领+网格化管理

X社区按照 “全覆盖原则” 将辖区划分为27个网格，同时根据住宅区、拆迁安置区、商业区、驻区单位4种小区类型，将网格具体划分为基础网格、重点网格、临时网格3种类型。在每个网格中配备一名网格员，网格员主要职责是在所负责区域范围内有效开展民生服务、矛盾调解等管理工作，精准治理社区存在的问题，预防各种潜在的风险隐患。其中，最主要的是网格员要扮演好信息收集员的角色，通过与社区居民相处中收集信息，将收集到的社区各类信息通过 “社区e通” 及时准确地反馈到社区网格管理中心站。社区网格管理中心站第一时间进行分析研判，采取措施，跟踪回访。例如，拆迁安置区作为重点网格，不同民族居民脱离原有生活环境来到陌生地域生活，为了追寻自身安全感会主动选择与同族居民聚居，排斥其他民族居民，导致各民族居民居住隔离。因此，X社区会依托网格将各民族居民均衡地分布，保证各民族居民在社区实现空间互嵌。此外，X社区充分重视党员的示范引领作用，在网格设置网格党小组，同时在每个楼栋设置党员联络站，初步构建 “社区党支部+网格党小组+楼栋党员联络点” 3级党建传动机制，推动党组织与网格组织进行深度融合，形成社区治理的强大合力。

（二）制度互嵌：民族制度+社区民族公约

X社区一方面参照西昌市少数民族流动人口管理制度，按照 “来时登记、离开注销” 原则，通过社区网格互联网信息管理平台加强对外来少数民族人口的管理，实现 “民有所呼、我有所应” 畅通诉求渠道，做到情况早知道、早报告，服务早跟上，人员全覆盖的工作格局，有效解决了社区少数民族人口管理难问题。同时，以《西昌市少数民族地区政务公开工作规范》为指导，在社区内全力搭建双语政务公开工作平台，如对网格员和社区居民进行双语培训、成立少数民族综合办公室、民族纠纷调解室，对少数民族居民事务进行专项处理，有效提升了少数民族居民的政务公开参与度。另一方面，X社区通过网格员和居民委员会收集各民族居民制定民族公约的意见，同时公开对外征稿，经社区党支部和综治中心汇总整理后形成社区专向民族共治公约。《社区专向民族共治公约》中既给予了社区内各民族居民平等自由交往的权利，也规定了各民族居民的义务，使社区各民族居民生活行为有了规范约束。

（三）经济互嵌：少数民族就业帮扶+成立少数民族就业基地

为维护社区稳定和谐，解决少数民族就业难问题，X社区专门设有少数民族就业帮扶中心来提高少数民族居民的就业能力，帮助少数民族居民就业，更好助力脱贫攻坚。如，心理驿站对少数民族居民进行就业心理疏导、定期开展少数民族就业联席会以及开展 “汉族+少数民族” 一带一帮扶活动等搭建社区内各民族居民就业平台。同时，X社区积极整合社区内外资源，与社会组织、企业等合作，为社区各民族居民提供更多的就业岗位。如联合乐山市嘉州技工学校对社区少数民族居民进行培训与指导，利用辖区内民族体育广场积极承办开展成都非物质遗产活动，帮助社区少数民族居民经济创收，以及依托民族风情园景区资源，鼓励社区各民族居民在景区内营业，以旅游业带动社区居民就业等。社区各民族居民在依托社区资源进行就业培训与指导，借助社会资源实现工作自由的同时，通过就业平台实现了平等互动交流，信息资源共享，从而产生经营合作意愿，进一步加深了彼此间的经济互嵌。

（四）文化互嵌：举办民族文体活动+整合民族文化资源

为帮助各民族居民了解民族文化，X社区采取了一系列措施：第一，利用社区板报专栏、小区走廊等室外活动场所，打造民族文化风采走廊、少数民族文化活动板集中展示各民族风情特色、文化习俗以及宗教信仰，营造良好的民族团结氛围；第二，借助凉山州特有的彝族年、民族团结进步节、火把节、州庆、藏历年等少数民族节日，举办各类民族文体活动，如彝族达体舞比赛、彝文书法竞赛、社区广场舞大赛、社区文艺风采大赛以及 “手拉手” “心连心” “一家亲” 民族联谊活动等，来搭建起各民族交流平台，增进各民族居民的情谊；第三，X社区利用辖区内民族风情园、民族体育广场等民族资源宣传民族文化，促进居民对各民族文化的了解。如2019年，X社区借第七届中国成都国际非物质遗产节的东风，在民族体育广场举办了实践活动，该实践活动包括介绍民族方队展示、非遗文化宣传、民俗巡演等，满足了群众日益增长的文化需求，彰显了民族文化的独特美丽，很好地促进了民族文化互嵌。

（五）认知互嵌：民族团结进步创建工作+民族团结进步宣传月

首先，X社区利用社区LED滚动播放民族团结视频、利用宣传栏、板报、活动长廊展示民族团结模范事迹，利用发放宣传手册、张贴标语等方式大力宣传民族理论、民族政策。使民族相关知识贴近居民，让民族团结气息充斥整个社区，让民族相关知识时刻映入居民眼帘。其次，社区工作人员和网格员采取走访群众、召开座谈会等形式，将民族工作与社区治理工作结合起来，认真排查辖区内民族团结、民族宗教界存在的各类不稳定因素及矛盾纠纷并调处化解，为群众排忧解难。同时，通过党建月会、系统工作会以及少数民族联系会等继续深入学习民族政策、民族理论、民族知识，大力宣传我国民族区域自治制度的优越性和党的民族政策，使社区各民族居民逐渐吸收接纳相关的民族知识。最后，对社区资源合理利用，进一步推动社区各民族居民从被动接受民族知识向主动汲取转变，如利用 “儿童书屋” “民族书屋” 组织社区内的学生集中阅读民族知识书籍，举办 “民族知识竞赛” “樊登读书会—共读一本好书” 来调动社区居民参与积极性，使民族知识主动进小区、进楼栋、进家庭、进每一个中华儿女的心。

（六）精神互嵌：居民自治小组+居民志愿参与

要打造 “共居、共建、共享” 的社区共同体，情感治理是民族互嵌式社区必不可少的重要环节，而居民自发参与社区治理的过程正是社区各民族居民情感互嵌交融的过程，也是社区民族情感互嵌的内生动力源。为此，X社区为激发居民参与社区治理做了以下举措：第一，借助 “先锋报到、共治有我” 小程序，统计社区党员数量，党建引领社区党员参与社区治理；第二，发动群众参与，成立专职和兼职网格员队伍、民族调解队伍以及雪亮工程技术监控4支群众社会治理队伍；第三，以西昌市新时代文明实践志愿服务活动为载体，在社区成立志愿服务大队，在网格点成立志愿服务小队，在小区成立志愿服务宣传站 “党旗下的小红帽” “七嘴八舌和事佬” ——矛盾纠纷调解志愿服务中心，建立起 “社区—网格—小区” 3级志愿服务管理体系。此外，大力推行居民微心愿 “点单” —志愿服务站 “下单” —志愿者 “接单” 的志愿服务菜单模式，同时为志愿者设定星级积分制度，让志愿者凭借积分在社区、小区的道德银行和爱心超市置换物品，将爱心变现，激发居民参与热情。

四、民族地区社区嵌入治理模式初探

凉山彝族自治州西昌市X社区治理的成功实践源于对国家 “民族互嵌” 方针的有力回应、对自身区域民族特色的精准把握以及对区域民族工作高度重视的基础上实现的。基于此，笔者从习近平总书记提出的 “民族互嵌” 理念出发，引入 “嵌入性” 理论，结合现实情况搭建本文分析框架，并以此分析凉山彝族自治州西昌市X社区治理实践，以期总结出优化民族地区社区治理模式，为国内其他地区的社区治理探索提供有益参考。（见图2）

图2 民族地区社区治理模式

（一）浅表层互嵌：以 “空间互嵌” 夯实民族地区社区治理基础

网格化管理是近几年新起的社区治理工具，克服了以往社区治理碎片化的弊端，让社区事务得到精准高效整合与治理。当今实践证明党建工作时刻起着战斗堡垒作用，基层党组织的组织力、党员的号召力在社会发展过程中起着关键作用。因此，将党建工作与网格化管理结合起来，有利于推动党组织与网格组织进行深度融合，形成社区治理的强大合力。针对民族地区的特殊性，社区各民族居民需求差异化明显加大了治理的难度，通过党建引领+网格化管理能够更精准满足居民需求，提高治理效率与质量，西昌市X社区治理实践也证实了这一点。X社区以党建引领基层治理为切入点，设立3级党建联动组织，并按照区域民族比例划分网格类型，实行一专一辅网格员制度，将党建引领与网格化管理相结合，以 “化整为零、横向拓展” 的原则推行网格化党建工作、网格化民族工作。

（二）过渡层互嵌：以 “制度、经济、文化、认知互嵌” 提升民族地区社区治理能力

从西昌市X社区治理的具体实践中可以看出，民族互嵌是一个层层递进的动态发展过程。刚开始在政府、社区等外部力量的推动下逐步形成民族空间互嵌的浅表层民族嵌入格局。随着空间互嵌的初步形成，社区从制度互嵌、经济互嵌、文化互嵌以及认知互嵌四个方面齐发力，推动各民族居民互嵌的深度，这是一种依靠自上而下力量推动形成的过渡层民族嵌入格局，因此，民族地区社区治理时可以参考西昌市X社区的治理实践。在制度互嵌层面，以当地民族制度为引领，贯彻落实方针政策，如搭建双语服务平台、少数民族就业帮扶、建立少数民族人口流动追踪机制等，同时，制定社区民族自治公约，从非正式制度的角度规范社区各民族行为；在经济互嵌层面，充分利用社区内外资源，打造社区经济利益共同体，如建立社区就业指导中心、开展 “汉族+少数民族” 一帮一扶活动、联合企业成立合作社或搭建产业基地等；从文化互嵌层面，举办各类文体活动，营造社区民族氛围，如彝文书法比赛、民族图书屋、民族文化风采展示长廊等；从认知互嵌层面，成立民族团结进步创建工作活动小组，制定相关宣传方案，如利用社区LED滚动播放民族团结影片、举办知识竞赛、民族读书会等。

（三）深层互嵌：以 “精神互嵌” 形成民族地区社区治理原动力

在民族互嵌的过程中，情感互嵌是民族互嵌最终的目的，也是构建互嵌社会的价值所归，一个社区民族关系质量的好坏关键在于社区各民族居民的民族情感是否互嵌［20］。当前，我国社区治理大多都存在过多依靠 “自上而下” 的行政力量推动，忽视了居民治理主体 “自下而上” 的参与。这在民族地区特别凸显，忽视居民参与社区治理的重要性，尤其是少数民族居民的参与。而社区作为居民生活的场域，居民参与社区治理必然是民主自治的具体体现，只有让居民真正参与到社区治理，才能使一个社区能够得到长久、持续、健康的发展。以西昌市X社区为例，可以成立群众社会治理队伍、开展 “先锋报到、共治有我” 活动、推行居民微心愿 “点单” —志愿服务站 “下单” —志愿者 “接单” 的志愿服务 “菜单” 模式等促进各民族居民参与社区治理，促进不同民族居民关系真正实现 “嵌入” 到 “融入” 。

五、结语

每个民族群体都会经历与其他民族群体杂居、聚居到融居的过程，最终也必然会导致各民族相互嵌入的社会结构和社区环境的出现。而社区作为各民族居民生产生活的最小单位，不仅是基层治理的基本单元，还是国家发展新时代民族关系的微观视域。民族互嵌式社区治理亦是成为了国家民族事务治理的新落脚点与发力点。

在个案分析的基础上，本研究总结出民族地区社区治理应当从浅表层互嵌夯实社区治理基础，重视社区网格化管理，充分发挥党建引领作用；从过渡层互嵌提升社区治理能力，建立制度、经济、文化、认知互嵌的耦合机制；从深层互嵌激发社区治理内在动力，积极探索居民参与机制和社区情感治理模式。但由于每个地区民族构成、文化背景、政治环境、国家扶持力度等方面纯在差异。故其他地区在借鉴该模式时应持辩证眼光，借鉴共性，发展特性。