民族地区差别化经济政策实施的时代背景、现实条件与法治保障

白 木 仁

我国从20世纪40年代末开始实施民族经济政策，(1)杨寿川：《我国民族经济政策与实践》，《思想战线》2000年第4期，第62-65页。时至今日取得了举世瞩目的伟大成就。通过70多年的发展，我国社会经济已进入转型升级时期，民族经济政策的实施同样进入重大调整时期。一般认为，民族经济政策是国家为发展、扶持、帮助少数民族和民族地区发展经济而实施的政策,是为指导和影响少数民族和民族地区经济活动所规定并付诸实施的准则和措施。(2)张丽君、韩笑妍、王菲：《中国民族经济政策回顾及其评价》，《民族研究》2010年第4期，第42-53页。在外延上，民族经济政策包括财政优惠政策、税收优惠政策、产业发展政策、扶贫开发政策、对外贸易政策等。(3)温军：《中国少数民族经济政策的演变与启示》，《贵州民族研究》2001年第2期，第14-20页。《民族区域自治法》明确规定国家制定优惠政策和民族自治地方采取特殊政策、灵活措施的权利，以促进民族地区发展。当然，随着社会经济的发展变化，民族经济政策的内涵与外延在不断丰富。由此可见，民族经济政策是国家帮助民族地区发展而实施的或者授予民族地区采取特殊政策和灵活措施的权利而实施的一系列经济发展政策。2021年，中央民族工作会议明确提出，根据不同地区、不同民族实际，针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。(4)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。民族地区差别化经济政策的实施，对保证民族经济政策的精准性和推动民族地区与其他地区一道实现共同富裕具有重要的现实意义，能够全面推进铸牢中华民族共同体意识。回答为什么要坚持和完善民族地区差别化经济政策(5)本文探讨的“民族地区差别化经济政策”是2021年中央民族工作会议提出的“差别化区域支持政策”的主要方面，中央民族工作会议召开前大部分理论和实践中多采用“经济优惠政策”的概念，中央民族工作会议上明确提出“差别化区域支持政策”。为了贯彻落实中央民族工作会议精神，且本文题目包含“民族地区”的区域内涵及重点论述“民族地区经济支持政策”的实际和行文方便，采用了“民族地区差别化经济政策”的表述。的问题，需要从其时代背景、现实条件、法理基础和法治保障措施等方面来深入分析。

一、民族地区差别化经济政策实施的时代背景

民族地区差别化经济政策的实施，顺应我国新时代社会经济发展的时代背景，具有鲜明的时代性，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和中央民族工作会议精神的重要举措，在我国实现共同富裕的关键时期作出的重要部署。

(一)新时代社会经济发展的内在要求

2017年，党的十九大报告庄严宣告“中国特色社会主义进入新时代”，明确“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。(6)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第14-15页。2021年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。(7)《全国脱贫攻坚总结表彰大会隆重举行习近平向全国脱贫攻坚楷模荣誉称号获得者等颁奖并发表重要讲话》，《民族论坛》2021年第1期，第2页。这意味着包括民族地区在内的全国各地消除了绝对贫困，标志着包括民族地区在内的全国各地社会经济发展取得了伟大成就。但是，我国东西部各地区之间发展仍然不平衡，尤其是民族地区与东部沿海地区的发展差距较大。党中央和国务院历来高度重视民族地区经济工作，以经济建设为中心推进民族地区与其他地区共同繁荣发展。特别是2001年以来实施西部大开发的差别化区域支持政策，有效推动了民族地区的快速发展。2021年，在中央民族工作会议上针对民族地区社会经济发展的时代现状，提出完善差别化区域支持政策，全面促进民族地区又好又快发展。因此，民族地区差别化经济政策的实施是新时代全国各地缩小差距、平衡发展、共同富裕的内在要求。

(二)贯彻落实中央民族工作会议精神的现实需要

2021年，党中央召开中央民族工作会议，对新时代民族工作作出重要部署。会上明确强调铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦。(8)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。经济建设是我国一切工作的中心，新时代民族经济工作必须着眼于铸牢中华民族共同体意识，以民族地区经济发展为抓手，不断保障和改善民生，提升民族地区各族人民的幸福感，促进各民族交往交流交融，增强“五个认同”，推动中华民族共同体建设。针对民族地区发展不平衡不充分的现状，中央民族工作会议明确提出“要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力”。(9)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。因此，民族地区差别化经济政策实施的根本宗旨是通过经济支持的方式激发民族地区发展的内生动力，实现共同富裕。经济发展是解决一切问题的关键，通过民族地区差别化经济政策的实施，促进民族地区经济繁荣发展，以经济建设为中心推进铸牢中华民族共同体意识，最终实现共同富裕的伟大目标。

二、民族地区差别化经济政策实施的现实条件

统一的多民族国家，是我国一项基本国情，也是我国发展的一大有利因素。民族地区分布十分广阔，我国现已建立5个自治区和30个自治州、120个自治县(旗)，民族自治地方土地面积占全国的63.9%。(10)国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局经济综合统计司编：《中国民族统计年鉴2020》，北京：中国统计出版社,2021年，第142、156页。民族地区的生产生活风俗习惯等文化资源十分丰富，地理位置、经济产业发展基础和历史传统各异等因素，共同构成了民族地区差别化经济政策实施的现实条件。

(一)民族区域自治制度是民族地区差别化经济政策实施的政治条件

我国历史上，自秦朝《属邦律》以来就有“因俗而治”的法制传统。(11)李鸣：《中国民族法制史论》，北京：中央民族大学出版社,2008年，第21页。“因俗而治”又称“顺俗而治”，是指中国古代各王朝的统治者对有着异俗、殊俗的民族，采取的依据其旧有的风俗习惯进行统治和管理的各种措施。(12)苏钦：《论古代民族法制中的“因俗而治”》，《法学杂志》1997年第3期，第10-11页。魏晋南北朝的胡汉分治、唐朝的羁縻制度与“化外人条款”、宋代的番夷之法、元明时代的土官土司制度，(13)李鸣：《中国民族法制史纲》，北京：民族出版社,2016年，第33、65、71、88、195页。直到清朝的《理藩院则例》达到最为成熟。(14)张晋藩：《清朝法制史》，北京：中华书局,1998年，第533页。《中华民国临时约法》宣示民族平等的思想，法律上照顾民族习惯。(15)周欣宇：《历代中央政府对藏区赔命价习惯法的态度考释》，《西南政法大学学报》2014年第4期，第17-28页。民族地区的因地制宜治理的历史发展规律，是我国建立和发展民族区域自治制度的历史基础。

1954年以来，党领导人民制定《宪法》《民族区域自治法》，确立了民族区域自治制度。作为我国一项基本政治制度，民族区域自治制度显示了党和政府保障各族人民的政治参与和经济文化利益的战略理性，极大地改善了少数民族的政治地位和生产生活条件；新时代要不断激活民族区域自治制度的活力，充分发挥其最大的优越性。(16)彭谦、程志浩：《民族区域自治制度实现形式与时俱进的有益探索——兼评〈省直管自治县体制研究〉》，《民族论坛》2019年第1期，第109-111页。党中央始终坚持和完善民族区域自治制度，特别是党的十九大再次重申坚持和完善民族区域自治制度，这表明了党对坚持和完善民族区域自治制度的坚定意志。2021年，中央民族工作会议确定坚持和完善民族区域自治制度的具体工作思路，明确提出完善差别化区域支持政策，(17)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。支持民族地区全面深化改革开放，改善民生，实现共同发展、共同富裕。因此，中国共产党领导是民族地区繁荣发展的根本保证，以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持和完善民族区域自治制度是民族地区差别化经济政策实施的政治保障和条件。

(二)经济发展不平衡是民族地区差别化经济政策实施的经济条件

我国民族地区多处于偏远边疆地区，对我国发展稳定具有重要意义。民族地区经济政策与区位条件相协调，制定民族地区经济优惠政策的实施细则非常必要。(18)李俊杰等：《民族经济政策与民族地区发展》，北京：民族出版社,2013年，第4页。我国民族地区多处于偏远边疆地区的现状既是经济发展的制约条件，也是外贸、地区特色产业等经济发展的有利条件。如何发挥民族地区的资源、区位等优势，激发民族地区发展的内生动力，是民族地区差别化经济政策实施的落脚点。经济发展水平上，民族地区与其他地区，特别是与东部地区的差距很大，经济发展不平衡。一般情况下，一个地区的人均GDP是其经济发展水平最常用的衡量方式。(19)何兴强等：《FDI技术溢出与中国吸收能力门槛研究》，《世界经济》2014年第10期，第52-76页。2019年末，民族地区人均GDP为4.57万元，全国人均GDP为7.09万元，中部地区人均GDP为5.87万元，东部地区人均GDP为9.43万元。(20)国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中国民族统计年鉴2020》，北京：中国统计出版社,2021年，第156页。由此可见，民族地区人均GDP远低于全国人均GDP和中东部地区人均GDP，民族地区与东部地区的经济发展差距已翻倍。此外，在经济总量上，民族地区与中东部地区的差距很大，民族地区与中东部地区的资源拥有与生产总值成反比。以土地资源为例，2019年末，民族地区的土地面积约占全国的63.9%，但其GDP为8.4万亿元，仅占全国GDP的8.48%；中部地区的土地面积约占全国的10.7%，其GDP为21.9万亿元，占全国GDP的22.1%；东部地区的土地面积仅占全国的9.5%，其GDP为51.1万亿元，占全国GDP的51.6%。(21)国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中国民族统计年鉴2020》，北京：中国统计出版社，2021年，第156页。可以看出，民族地区与中东部地区的经济发展差距特别明显，需要完善差别化区域支持政策，激发民族地区发展活力，促进民族地区与其他地区平衡发展。

(三)丰富多彩的文化资源是民族地区差别化经济政策实施的文化条件

丰富多彩的文化资源是民族地区特色文旅产业等特色经济发展的内在动力。民族地区的显著特征之一是兼具民族因素与区域因素，是民族地区与其他地区之间文化资源差异的根本因素，也是我国实行民族区域自治制度的主要因素之一。文化是社会经济发展的内在动力，经济建设的精神支柱。民族地区具有的独特文化资源，需要国家完善与实施差别化区域支持政策，结合文化资源发展民族地区经济，不断缩小民族地区与其他地区的发展差距，推动民族地区与其他地区，特别是与东部地区的平衡发展，形成东西部互补互动的国内大循环的现代化经济体系。

民族地区风俗习惯等文化作为民族社会心理的表现形式，具有较强的民族性、地方性等特点。(22)林耀华：《民族学通论》，北京：中央民族大学出版社,1997年，第446-449页。民族地区的少数民族聚居程度较高，具有显著的民族因素，也是民族地区丰富文化资源的源泉。为了比较民族地区与其他地区的差异，选取五个省级民族自治地方与五个非民族地区的省市进行比较。(23)选取的五个省市中除了广东，其他省市不包括民族自治地方，并考虑其分布的代表性，最大限度地体现其代表性。2020年第七次全国人口普查结果显示，五个自治区的少数民族人口比例分别为内蒙古21.3%、宁夏36%、新疆57.7%、广西37.5%、西藏87.8%。(24)参见内蒙古、宁夏、新疆、广西、西藏五个自治区第七次全国人口普查公报(第1号)，2021年。其他非民族地区的五个省市的少数民族人口比例分别为北京4.8%、上海1.6%、山东0.89%、江苏0.73%、广东3.77%。(25)参见北京、上海、山东、江苏、广东五个省市第七次全国人口普查公报(第1号)，2021年。在漫长的历史发展进程中，我国各族人民创造了丰富多彩的优秀传统文化，包括生产生活风俗习惯、婚嫁文化、服饰饮食文化、节日文化等，比如蒙古族的那达慕文化、傣族等民族的泼水节等。以财产继承风俗习惯文化现象为例，各民族的习俗各异。根据藏族习惯，财产按父系继承，无论子女几人，只有其中一人继承家业，其余进寺院当喇嘛或出赘他家，习惯上很少分家。(26)高其才：《中国少数民族习惯法研究》，北京：清华大学出版社,2003年，第88页。而蒙古族是实行财产分割制，子女成年后分得财产另立门户，一般由幼子守家业，父母的遗产也一般由幼子继承，或者照顾长子和幼子，女子一般不继承或少继承。(27)那仁朝克图：《古代蒙古族社会规范考述》，《内蒙古师范大学学报》(哲社版)2010年第1期，第50-54页；柴荣：《论古代蒙古习惯法对元朝法律的影响》，《内蒙古大学学报》(人社版)2000年第6期，第55-58页。土族的财产继承，依照习惯法长子优先，长子可分得上房，其余房屋按次序分给其余兄弟们。柯尔克孜族的遗产由儿子继承，妻子和女儿一般没有继承权，大部分遗产由幼子继承。(28)高其才：《中国少数民族习惯法研究》，北京：清华大学出版社,2003年，第92页。据此，我国民族地区具备极为丰富的文化资源，从资源禀赋和融合效果来看应更加重视文化资源的引领性，深入挖掘民族地区的文化资源进而带动旅游业等经济的发展。(29)王经绫：《民族地区文化和旅游融合发展影响要素的系统建构》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020年第8期，第24-30页。民族地区具有独特的婚嫁文化、节日文化、服饰饮食文化、名胜古迹等文化资源，构成了民族地区发展特色文旅产业等特色经济发展的基础条件。

三、民族地区差别化经济政策实施的法理基础

一项政策(或制度)的法理基础，是为了阐明一项政策(或制度)所承载的文明秩序的根本原理。(30)喻中：《论中国特色社会主义制度的法理基础》，《法学论坛》2021年第1期，第35-44页。民族地区差别化经济政策实施的法理基础，就是旨在阐明该项政策得以实施的正当性的理论基础。民族地区差别化经济政策实施的法理基础包括宪法依据、马克思主义民族平等理论、铸牢中华民族共同体意识理论、新时代中国特色社会主义平衡发展理论等理论基础。

(一)宪法依据：国家帮助和支持民族地区经济发展

法的精神存在于法与各种事物可能发生的关系之中，政策、法律与风俗习惯等条件相适应。(31)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，许明龙译，北京：商务印书馆,2012年，第15页。民族地区实施经济政策需与民族地区的经济文化特点和需要相适应。对此，我国《宪法》第4条确立了国家帮助和支持民族地区经济文化发展的基本准则。我国《宪法》第115条规定了民族自治地方根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。我国《宪法》作为国家根本大法，为其他法律和政策的制定指明了方向。我国《民族区域自治法》第55条明确规定了国家帮助和支持民族地区发展、国家制定优惠政策的具体法律规则。(32)陈云生：《民族区域自治法原理与精实》，北京：中国法制出版社,2006年，第273-275页。党的十八大以来，我国实施全面依法治国基本方略，作出习近平法治思想的重大理论创新，依宪执政是全面依法治国和习近平法治思想的重要内容。宪法是国家根本大法，一切政策和制度不得与宪法相违背。为了实现共同富裕的伟大目标，我国《宪法》根据各民族的特点和需要，确立了民族地区差别化经济政策实施的根本法律依据和理论依据。

(二)平等原则：马克思主义民族平等理论

当今世界民族问题的最核心是发展问题，发展问题的最核心在于实现平等，而消除不平等要依靠特殊政策，实现优惠性政策。(33)耿新：《差别化政策的理论与实践研究》，北京：中国社会科学出版社,2019年，第37页。马克思主义民族平等理论的核心贡献就是提出了现代社会主义性质的民族国家内部各族群事实上的平等。(34)孙丽君：《法律变通问题研究》，北京：法律出版社,2015年，第82页。我国创造性地发展了马克思主义民族平等理论，在《宪法》第4条明确规定“中华人民共和国各民族一律平等”，在《宪法》序言明确了我国民族关系是平等团结互助和谐的民族关系。马克思主义民族平等理论是我国民族工作的理论前提和基本原则。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族工作，大力促进各民族平等团结，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，铸牢中华民族共同体意识。我国丰富和发展了马克思主义民族平等理论，为解决民族问题实行民族区域自治制度，赋予民族自治地方政治、经济、文化方面的自治权，充分体现了中国特色社会主义制度优势，实现了各民族事实上的平等。党中央部署以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持各民族平等原则，坚持和完善民族区域自治制度，体现民族因素和区域因素相结合。2021年，中央民族工作会议强调“必须坚持各民族一律平等”“支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕”。(35)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。中国特色社会主义民族理论继承和发展马克思主义民族平等理论，创造性地与我国民族工作实践相结合，推动中华民族共同体建设。社会经济发展的根本目的是以人民为中心促进人的全面发展，促进各族人民的全面发展。民族地区差别化经济政策的实施是为了实现民族地区与其他地区之间以及各民族之间事实上的平等，实现全国各地区平衡发展和共同富裕。

(三)多元一体：铸牢中华民族共同体意识理论

中华民族多元一体格局理论揭示了中华民族共同体形成与发展的历史规律，中华民族多元一体格局标志着全国各地区、各民族形成一体，共同繁荣发展。费孝通先生提出的中华民族多元一体理论已得到中央领导人的多次肯定。(36)马戎：《中国民族区域自治制度的历史演变轨迹》，《中央社会主义学院学报》2019年第3期，第92-109页。习近平总书记在中央第四次民族工作会议上对“中华民族多元一体”理论做了进一步阐述：“我们讲中华民族多元一体格局，一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一。”(37)马戎：《中国民族区域自治制度的历史演变轨迹》，《中央社会主义学院学报》2019年第3期，第92-109页。我国民族地区与其他地区形成了政治、经济、文化等全方位的多元一体，民族地区落后于其他地区不符合中华民族伟大复兴的大局。本着中华民族共同体建设以及各族人民共同繁荣发展，党中央创造性地提出了铸牢中华民族共同体意识的理论，为民族地区社会经济发展指明了方向。民族地区经济发展水平、保障和改善民生的程度，与民族地区各族群众对“五个认同”的增强和有效推进铸牢中华民族共同体意识密切相关。民族地区与其他地区应本着相互帮助、相互交流、共同繁荣的原则，共同实现中华民族伟大复兴。经济共同体是中华民族共同体的重要方面，民族地区经济发展必定大大推动中华民族伟大复兴和中华民族共同体建设。因此，中华民族多元一体格局理论、铸牢中华民族共同体意识理论是民族地区差别化经济政策实施的重要前提和法理基础，民族地区差别化经济政策的完善与实施能够有力促进各民族交往交流交融，全面推进铸牢中华民族共同体意识。

(四)公平理念：新时代中国特色社会主义平衡发展理论

我国东西各地区不平衡发展的现状仍未彻底改变，民族地区与其他地区之间的发展差距较大。党的十九大确定了实施区域协调发展战略，明确指出加大力度支持民族地区、边疆地区等地区加快发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。(38)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社,2017年，第26页。2021年，中央民族工作会议强调，要推动各民族共同走向社会主义现代化，要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。(39)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。党的十九大以及2021年中央民族工作会议明确了新时代中国特色社会主义平衡发展理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新发展理念新发展格局中国内大循环的核心要义。平衡发展的目的是各民族和各地区共同繁荣发展，最终实现共同富裕。民族地区与其他地区之间的资源分配、政策分配存在不平衡现象。对此，2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上强调，“要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”。(40)《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期，第4-7页。为了实现资源分配等的公平正义，本着全国一盘棋的理念，完善民族地区经济政策，有利推动民族地区经济高质量发展，通过民族地区特色产业发展带动民族地区各族群众的发展，从而实现全国各地平衡发展。

四、民族地区差别化经济政策实施的法治保障

法治作为现代化的治理手段，能够有力保证民族地区差别化经济政策的稳定性、有效性和精准性。特别是党的十八大以来，强调民族事务治理法治化的重要命题，提升民族地区社会治理体系和能力现代化。因此，民族地区差别化经济政策的有效实施，离不开法治保障措施的探索与完善。

(一)民族地区差别化经济政策实施的地方立法保障

实践中，民族地区经济政策主要通过行政规范性文件的形式实施。由于行政规范性文件的效力位阶较低，执行力度不够，因此为了因地制宜、结合当地特点及保障政策的有效实施，可通过地方立法细化党中央和国务院的民族地区经济政策，为民族地区经济政策有效实施提供立法支撑。与行政规范性文件相比，地方立法具有依国家强制力保障实施的优势；与法律、行政法规相比，地方立法具有因地制宜细化政策的优势。民族地区差别化经济政策实施的立法保障方面可以采取“法律、行政法规—省市自治区地方性法规、自治法规—地级市(自治州)地方性法规—行政规范性文件”四级联动机制，确保政策实施的有效性和合法性。由于各个地方实际情况各异，因此充分发挥地级市(自治州)地方性法规立法职能尤为重要，使政策落实到广大基层，保证政策实施的区域化和精准性。法律是地方知识，而非不受地方局限的通则。(41)[美]克利福德·格尔茨：《地方知识——阐释人类学论文集》，杨德睿译，北京：商务印书馆,2016年，第344页。由于国家法律、行政法规的制定是针对全国全局性考量的，无法包罗万象地针对各地方特殊情况，且法律、行政法规更新需要特定程序，无法及时调整特定地区、特殊问题和特别事项。因此，民族地区可以充分行使地方立法权，通过制定单行条例、地方性法规，保证党中央的民族地区差别化经济政策落到实处。根据《宪法》115条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第75条的规定，制定单行条例可以对法律、行政法规进行补充规定，但地方性法规不能对法律、行政法规进行补充规定。因此，具体立法形式上，可以采用单行条例、地方性法规等多种形式相结合，保证民族地区差别化经济政策实施的灵活性和精准性，保证法制统一和党中央的政令畅通。

(二)民族地区差别化经济政策实施的公众参与机制

在新时代新发展格局下，贯彻新发展理念，针对民族地区的特殊情况和特别事项，为了保证民族地区经济政策实施的区域化和精准性，需要完善政策制定和实施环节的公众参与机制，能够发挥广大基层群众和干部的力量，做到“取之于民，用之于民”，使党和政府的政策更加接地气。对此，党的十九大报告中明确指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。(42)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社,2017年，第39页。国务院《重大行政决策程序暂行条例》(2019)也将公众参与机制作为重要制度予以确立。由于民族地区，特别是农牧区的受教育程度较低、交通信息闭塞等原因，政策实施需要更加注重下沉性。民意是公共政策权威性的基石，民智是增强公共政策科学性的有力补充。(43)何志武、吕永峰：《科学主导型公共政策的公众参与：逻辑、表征与机制》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第4期，第53-59页。因此，民族地区差别化经济政策实施中体现民意、发挥民智是非常关键的。依照国务院《重大行政决策程序暂行条例》(2019)第14条等规定，政府决策时应当广泛听取群众意见。具体措施上，可采取民意调研、意见征求与群众反映三结合三联动的政策实施模式。其中，民意调研强调政府机关的主动性，主要指基层干部下基层主动调查了解政策实施的现状、基层的发展状况以及实际需要等现实情况。意见征求是指政策制定实施时，通过微信等新媒体、基层干部实地走访等方式针对政策制定实施征求广大群众的意见建议。特别是，农牧区需要配备精通国家通用语言文字和少数民族语言文字、熟悉当地风俗习惯的基层干部，确保政策意见征求工作落到实处。群众反映是指为群众提供畅通的意见反馈渠道，将群众的声音传达到党和政府，确保党和政府及时了解民情民意，使党和政府的政策制定实施更接地气、更符合实际需要。群众反映渠道方面，可以是接访电话、电子邮件、邮寄信件等多种方式，方便群众反映意见。比如，草原牧区禁牧休牧期以及生态补贴的确定在充分考虑生态平衡、环境保护的基础上，兼顾广大牧民的生活生计问题，征求当地牧民的意见，结合自然规律，合理确定禁牧休牧期，做到生态环境保护与牧民生活生计之间的良性循环。通过公众参与，确保民族地区差别化经济政策实施的精准性和有效性，促进民族地区可持续发展，实现民族地区社会治理能力现代化。

(三)民族地区差别化经济政策实施的精准执行机制

精准执行，其核心是根据民族地区实际情况因地制宜地贯彻执行党和国家的经济政策。我国《宪法》第115条明确规定民族自治地方根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。为民族地区结合当地实际情况精准贯彻执行民族经济政策提供宪法依据。《民族区域自治法》第4条也规定，民族自治地方自治机关根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。民族地区差别化经济政策的精准执行是落实中央民族工作会议提出的完善差别化区域支持政策的重要手段，是党和政府的经济政策在民族地区有效执行的重要途径。民族地区差别化经济政策的精准执行的目的是使党和政府的经济政策更加符合民族地区实际情况，发挥政策杠杆作用，促进民族地区繁荣发展。因此，民族地区差别化经济政策的精准执行采用因地制宜的方式，确保民族地区经济政策的精准性，发挥中央和地方两个积极性，有效推动民族地区与其他地区协调发展和共同富裕。

(四)民族地区差别化经济政策实施的监督检查机制

民族地区差别化经济政策实施的监督是保证政策有效实施的重要保障。政府政策实施的主要方式是行政规范性文件的制定实施。行政规范性文件的合法性审查是民族地区差别化经济政策实施监督的关键所在。民族地区差别化经济政策实施的监督包括内部监督和外部监督。监督机制中，司法机关监督、权力机关监督和社会公众监督等方式属于外部监督，而自我监督和层级监督属于内部监督。其中，我国行政规范性文件监督较为有效的方式为行政内部监督和司法监督。(44)金竹：《法治政府建设背景下行政规范性文件的内部监督》，《北京社会科学》2020年第12期，第114-121页。在民族地区差别化经济政策实施中，首先发挥政府内部监督把关作用，从源头上确保政策实施的合法有效性。在审查方式上，国务院《重大行政决策程序暂行条例》(2019)第28条明确规定“在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见”。通过建立法律顾问制度，从源头上保证政策实施的合法有效性。其次，可以通过司法监督方式，即法院对行政规范性文件的合法性进行审查。目前，我国法院在审理行政诉讼案件时对诉争行政行为所依据的行政规范性文件一并进行审查，尚未建立对行政规范性文件合法性审查的独立行政诉讼制度。为了确保行政规范性文件的合法性及党和政府政策的贯彻落实，可以探索建立针对行政规范性文件合法性审查的独立之诉制度。行政规范性文件的合法性审查监督，有利于党中央政策的统一贯彻执行，能够使党中央的差别化区域支持政策落到实处，确保民族地区差别化经济政策实施的精准性和有效性。

五、结语

民族地区差别化经济政策的目的是确保党和政府政策实施的有效性，提升民族地区自身发展能力，最终实现共同富裕。民族地区差别化经济政策的实施，顺应新时代发展要求，具有鲜明的时代性，具有坚实的现实条件和法理基础。民族地区差别化经济政策实施中，中国特色社会主义进入新时代和中央民族工作会议召开是时代背景，民族区域自治制度是政治条件，民族地区与其他地区不平衡发展的现状是经济条件，丰富多彩的文化资源是文化条件。宪法依据、马克思主义民族平等理论、铸牢中华民族共同体意识理论、中国特色社会主义平衡发展理论是民族地区差别化经济政策实施的法理基础。我国实施民族地区差别化经济政策的着力点是激发民族地区自身发展能力，大力发展民族地区特色产业，带动民族地区各族群众的共同繁荣发展，缩小地区间的发展差距，改善民生，增强“五个认同”，铸牢中华民族共同体意识。为了上述目标的实现，采取地方立法、公众参与机制、精准执行机制、监督检查机制等法治保障对策，确保民族地区差别化经济政策实施的精准性、有效性和合法性。通过民族地区差别化经济政策的实施，发展经济、改善民生，促进铸牢中华民族共同体意识，有效推进中华民族共同体建设，最终实现共同富裕和中华民族伟大复兴。