综合模式的应急管理法体系构建研究

孙 鹏 薛 妮

应急管理法可以从狭义和广义的角度理解，狭义的应急管理法是指冠以《应急管理法》名称的一部法律；广义的应急管理法则涵盖了应急管理领域的各类法规，包括法律、行政法规、地方性法规和规章等各层级的法，以及应急管理规范性文件和标准、预案等。当前，我国构建“全灾种、大应急”的综合应急管理体系，既面临着起顶层设计作用的《应急管理法》的“缺位”，也面临着现有各类专项应急管理法规不够协调的“短板”。因此，应通过对应急管理法制现状的分析，研究综合应急体制下的法制建设，尽快制定《应急管理法》，构建完善的应急管理法规体系，以法治化推进应急管理体系和能力现代化建设，提升社会应对各类灾害风险的整体能力。

一、我国应急管理法规现状分析

长期以来，我国按照单一灾种应对的模式实施应急管理工作，应急管理立法也是按照管辖权限采取专项立法。2007年，我国出台的《突发事件应对法》具有里程碑意义，在协调模式下，该法在我国应急法规体系中起着指导协调作用。自2018年应急管理改革以来，在综合应急模式下，综合应急管理的法律支持还不够完善。

(一)应急法制滞后于体制机制改革

2018年，我国政府机构改革深入推进，根据新时代应急管理新形势和新要求，在整合11个部门13项职能,公安消防部队、森林消防部队转制的基础上，组建了应急管理部和国家综合性消防救援队伍。(1)《国务院机构改革方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm。应急理念从应对单一灾种向综合减灾转变，“一案三制”中的预案、体制、机制建设得到明显加强，“全灾种、大应急”的综合应急模式逐步形成。应急管理改革始终是以各种方案、意见等政策文件为基础推进实施，政策文件的效力弱于法律法规，应急改革的成果尚未以立法形式予以固化。我国在坚持法治基本原则的前提下，一般采取先改革、后立法的路径推进改革实践，应急管理立法保障应当及时跟进综合应急体系构建步伐。

(二)应急管理基本法定位不明确

2004年，我国修改《宪法》并制定了有关紧急状态的条款，随之开始制定《紧急状态法》，希望以其作为应急管理的基本法。但由于社会各界对法律名称和立法目的存在争论，该法就以《突发事件应对和紧急状态处置法》的名称进行研究推进，最后的立法成果是颁布了《突发事件应对法》。应急管理应当以紧急状态法为基础，还是以突发事件应对法为根本遵循，学界仍有讨论，且仍有学者呼吁制定《紧急状态法》，“对于特别严重的‘公共紧急状态’，仅仅依靠《突发事件应对法》所建立的应急法律制度是远远不够的，必须……制定以保障公民权利为核心的《紧急状态法》”。(2)莫纪宏：《统一应急法制，应对突发灾害事故》，《检察日报》2008年2月1日，第3版。而在应急管理实践中，《突发事件应对法》由于其自身的缺陷也没有完全担当起应急管理领域基本法的重任。

(三)《突发事件应对法》的基本法作用不够突出

2007年制定出台的《突发事件应对法》，长期扮演着应急管理基本法的角色，但其诞生的背景为协调应急模式，滞后于当前综合应急改革的理念和成果；《突发事件应对法》本身与其他应急管理法规之间缺少衔接机制，也未能成为大量专项应急管理法规的立法依据；该法与应急预案也未能有效融合。因此，从出台的背景、确立的体制机制和发挥的作用来看，该法并未很好地担当起应急管理法的“龙头”职责。我国《突发事件应对法》作为应急领域“纲领性”法律，未能形成统领作用，其在应对新时代新风险方面显现出不少滞后性的问题，如组织体系不够健全，无法整合各类应急资源；社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不足；对应急预案的编制和演练要求不够明确；应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施；事后恢复与重建缺乏系统的制度安排。(3)马怀德：《修改〈突发事件应对法〉的几点建议》，《理论视野》2009年第4期，第42-43页。

(四)综合应急模式的法律构建不到位

一方面，综合应急的法律概念不明确。新时代对应急管理活动提出了“防抗救”一体化理念，整合了“全灾种、大应急”和事前、事中、事后全过程要求，但多数应急法规仍立足于“救”，“防”的先导性和“抗”的保障性有所淡化，根本原因在于法律上缺乏统一的综合应急管理概念界定。另一方面，常态应急准备不充分会导致非常态应急不科学。突发事件发生前的常态化应急，从法规制度来看，应急预案管理、处置流程、征用补偿、事故调查、灾害救助等方面的法规制度不完善，基础设施、避难场所、教育场馆等方面的地方标准不健全，应急管理规范化、制度化、标准化、法治化水平不高。突发事件发生后的非常态应急，依然存在应急队伍能力不足、应急资源储备不充分、应急预案实效性不强、事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题。(4)闪淳昌：《强化应急准备做好应急救援——评〈生产安全事故应急条例〉的颁布实施》，《劳动保护》2019年第5期，第10页。应急管理是以应急法规为准则的，其不科学的问题反映出应急法规的缺失，必然会造成应急行动缺乏科学的机制，容易造成应急处置过程中处置不规范和违章指挥、盲目施救等状况，甚至造成人员伤亡和财产损失。

(五)应急管理法规体系不够协调

在行业领域，我国应急管理法规涵盖了气象灾害、地质灾害、防震减灾、森林防火等自然领域，也包括安全生产、消防安全、公共卫生、环境应急等社会生产生活领域。虽然我国有关应急管理的法律法规规章有200余部，涉及多部门，涵盖多灾种，此外还有数百部应急管理规范性文件和大量的标准规范，以及各级各类应急预案，但从整体看，应急管理法规与应急改革的综合性还不相适应，相互之间不协调，甚至处于各自为战状态。多数应急管理法规是在综合应急体制改革之前制定的，仍属于单一灾种应对的传统模式，尚未形成综合应急的模式，根据机构改革要求，相关应急法规急需修改完善。有的应急管理法规条款分散于各部门行业的一般性法规中，专业性和操作性不强。有的应急管理制度仅为规范性文件，法律效力低，执行力不高。现有的应急法规多集中于传统自然灾害、事故灾难等领域，还有不少新产业、新业态领域产生了新的风险，缺少相应的应急管理法规。应急管理法规体系中，既存在现行法规文件不协调的问题，也存在法规标准建设滞后的问题。

二、制定《应急管理法》的必要性

如果没有统一权威的综合性应急管理基本法规，就不能适应灾害防治体系和防治能力现代化要求，不能适应齐抓共管、协同配合的应急体制建设，也不能适应处置复合灾种的需要。从应急管理方式看，世界各国应急法制建设的发展趋势不断走向规范化、制度化，有利于保证应急管理行动的正当性和高效性，同时应急管理法在应急管理行动中发挥着基础统领作用。

(一)统领各类应急法规

应急管理立法应当尽可能具体，确保具有较强的操作性，但我国的立法整体仍是比较抽象的，原则规定居多、具体规定较少，可操作性较弱，这就需要国务院、国家部委和地方立法机关制定行政法规、规章、地方性法规甚至规范性文件，进一步细化落实。这种立法模式下，各类应急法规文件需要有一个基本的规则来遵守，把具体的应急实践要求融合到统一的应急规则体系之中，形成整体协调统一的应急规则。这样才能为各级、各部门应急管理工作提供健全的法律依据，明确各级各部门在应急管理工作中的法定责任，规范各类应急活动的工作流程，实现应急管理的法治化、专业化、程序化，进而提高整个社会风险防范水平和应急能力。

(二)统领各类应急行动

根据危机管理过程论，应急管理活动可以分为两个阶段：危机前对策——预防减灾(mitigation)和事前准备(preparedness)；危机后对策——快速应对(response)和恢复平常(recovery)。(5)莫于川：《国外应急法制的七个特点》，《中国应急管理》2007年第3期，第56页。我国《突发事件应对法》将突发事件分为四类，分别为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，并按照应急处置的阶段性要求，分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。这说明，虽然灾害事故具有不同的属性，但应对处置仍然具有一般性规则可循。但有的应急管理工作缺乏法律意识，制定的预案不能遵循应急法规要求，采取的行动不能体现应急法规的机制，因而更需要强化应急管理基本法的指导性。

(三)统领各类应急力量

风险灾害事故具有严重性、持续性，不是某一个部门或机构能够完全单独承担的，需要各级各部门和机构联勤联动，构建应急联动机制来应对风险灾害，建立多元化、立体化、网络化的应急管理体系。我国的应急力量体系包括国家综合性消防救援队伍、行业应急救援队伍、社会应急力量、志愿者队伍等，但我国综合应急在政府层面“统”的力度不够、职能部门“合”的力度不够、上下之间“联”的力度不够。(6)赵文生：《新时代大应急视域下综合应急救援能力建设研究》，《灾害学》2021年第2期，第44页。如果没有具有统领性的《应急管理法》，各类应急力量将仍处在各自为战的状态，缺少统一的指挥协调机制，各类应急力量之间经常在应急处置中各行其是，不能及时有效地统筹工作，导致效率不高。特别是，受城镇化进程推进、经济全球化的影响，一些灾害事故往往具有跨地区、跨行业甚至跨国的特性，比如森林火灾，需要组织各种应急力量参与处置。即使灾害事故仅限于局部范围，也需要多部门共同参与，比如自然灾害应对，需要气象、环保等部门提供相关资料信息。因此，需要通过制定《应急管理法》来统一管理应急行动，规范社会力量参与程序，构建社会联勤联动的工作机制。

(四)统领各类应急资源

公众参与应急救援行动已成为世界性潮流，在专业化的应急主导趋势下，社会化应急机制更加明显，这更需要在法制化轨道内运行，确保社会力量的参与和效率的提升。应急行动中，需要充分调度和动员各类应急资源，如人、财、物，这不仅需要做好应急物资储备，更需要法律来进行有效保障和行为约束。如果没有高效的应急管理法整合各类应急资源、合理调配应急力量，往往会导致应急行动缺乏科学性、系统性。在灾害事故应对上，事前需要预警预防部门提供防范信息，事中需要专业应急机构高效处置，事后恢复阶段更需要救灾部门提供物资保障。法制化保障下的应急行动，才能形成科学合理的体系化运行模式，起到事半功倍的效果。

三、《应急管理法》的立法构想

应急体制机制必须与本国的国情、应急任务相适应，应急法制应当与应急体制机制相适应，而应急法制建设就是为了更好地固化应急管理模式。制定《应急管理法》应当紧扣我国综合应急管理改革实践，从法律上固化综合应急体制机制。

(一)立法定位：综合应急管理的基本法

确立《应急管理法》的地位，一方面，要在同等法律层级上明确其与《紧急状态法》的角色定位；另一方面，应当明确其与大量专项应急法规文件的关系。

1.分别制定《应急管理法》与《紧急状态法》

各国普遍将紧急状态与应急管理分别立法，多数国家都制定单独的紧急状态法。例如，美国在1976年出台了《国家紧急状态法》，规定了紧急状态下各种权力运行与管理机制。而大量的一般性灾害事故，需要常规的应急管理行动，这就形成了各国在应对各类突发事件时，根据其严重程度一般采取升级应对模式，对一般的突发事件采取应急管理手段，严重的将进入紧急状态应对。“紧急状态是对突发事件导致的公共危机发展到更深程度时选择确立的一种法律拟制状态，紧急状态的宣告与实施只是应对突发事件的后续阶段、一种手段，只不过其应对的事态更危重、采用的手段更特殊而已。”(7)莫于川：《〈突发事件应对法〉与我国应急法制建设》，《光明日报》2011年7月7日，第15版。也就是当发生突发公共事件，危及全国或者一定区域范围内的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国家安全和制度时，用以控制和消除严重社会危害的特别应急法律措施。我国根据综合应急发展的实际需要，可以采取紧急状态和应急救援“双核”战略，分别制定《紧急状态法》和《应急管理法》，前者作为应对特别严重的事件，后者作为一般性、最常用的突发事件的应对举措。适应应急管理体制改革需要，制定《应急管理法》在社会风险防范治理中显然更加紧迫。

2.《应急管理法》统领专项应急法规

从各国的实践看，虽然在灾害风险处置的各方面都会制定相应的应急管理法规标准，但在应急管理法律体系金字塔的顶端，都会有一部应急管理的基本法，作为各类应急管理专项法规的遵循和依据，虽然名称不同，但承担应急管理基本法的作用一致。例如，美国在1992年出台了《联邦应急救援法案》，这是美国应急权威性的基本法律，规定了美国各种灾害事故应急处置的基本要求、工作模式和组织实施等内容。日本在1961年11月制定了《灾害对策基本法》(1995年修改)，该法为日本防灾、灾害应急管理的“总法”，是日本防灾法律法规的“宪法”，是日本防灾与应急管理系统全局纲领性法律，其他防灾与应急管理法律法规均在这部“宪法”基础上展开。(8)顾令爽、杨小林、刘涛、金英淑：《日本防灾对策及应急管理体系对中国的启示》，《改革与开放》2017年第15期，第59页。俄罗斯于1994年通过了《联邦共同体应急管理法案》，这部法起到了应急管理基本法的作用，明确了俄应急管理的组织力量、指挥体系、社会治理等内容。国家治理现代化之路是一个顶层设计与泥泞前行相结合的过程。(9)薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》2014年第4期，第1页。我国应急管理机构和力量边改革、边建设、边应急，应急管理体制机制在改革实践中转型升级，急需通过立法固化改革成果，实现应急管理体系和能力的现代化。我国虽然制定了大量应对处置各类突发事件的应急法规，但基本依据不统一、工作模式不统一，一定程度上与综合应急管理的模式不协调。当前，围绕改革要牢固强化应急管理体系的“四梁八柱”，尽快制定《应急管理法》，这样才能真正树立综合应急的基本理念，形成综合统筹、上下联动的应急管理体系。

(二)指导思想：确立综合应急理念

推进应急管理立法，应当明确立法的指导思想，毕竟作为基本法的《应急管理法》不同于专项应急法规，不是为了解决某一方面的问题，因此，不能局限于应急管理的微观技术层面，要从宏观格局上处理好综合应急与专项应急、常态应急与非常态应急的关系。

1.统筹综合应急与专项应急

适应中国国情特点，我国正在走向全灾种、全过程、多主体协同参与的应急管理体系。(10)张晓君、王伟桥：《走向“大应急”？机构改革以来应急管理制度的变革与形塑——基于综合应急管理的视角》，《湖北社会科学》2021年第4期，第25-26页。在应急法制建设上，可以采取“一事项一立法”的专项应急立法模式，也可以制定综合性应急管理法。过度强调部门应对和专业分工的灾害应急立法理念，与救灾实践中的统一领导、综合协调原则并不匹配。(11)林鸿潮、张璇：《推进综合减灾立法提高灾害应急能力》，《紫光阁》2018年第3期，第88页。因此，综合应急和专项应急这两个方面都不可偏废，综合应急管理法解决的是管“统”的问题，按照应急体制改革的要求，尽快实现应急管理在综合模式下的运行；而制定专项应急管理法规解决的是管“分”的问题，按照灾种和灾害链应对，明确具体实施方案，提高应急的针对性。通过统分结合、上下联动，搭建完整的应急管理法制体系。2019年8月，北京市发布了《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》，提出坚持“统一指挥、分级响应，专业处置、部门联动，军地协同、社会参与”的原则，(12)闪淳昌：《“全灾种、大应急”背景下看〈北京市突发事件应急指挥与处置管理办法〉的出台》，《城市与减灾》2020年第1期，第21页。体现了综合应急管理的工作机制。2019年2月，国务院出台了《安全生产事故应急条例》，在综合应急的模式下也注重应急管理的专业化。

2.统筹常态应急与非常态应急

应急工作的着力点是为了更好地统筹发展与安全，坚持人民至上、生命至上的要求，落实总体国家安全观，把应急管理和防灾减灾救灾置于维护国家安全、社会稳定、人民安居乐业的高度，始终保持“防抗救”一体化的理念，防范化解重大安全风险。长期以来，在应急程序上，我们更关注非常态应急响应，也就是把应急处置行动作为应急工作的重点，做好抢救人员生命、消除灾害危险，而在大量常态化应急准备上发力不够。应急力量建设、强化预防预警能力、丰富应急演练、提升社会安全意识等方面对做好应急管理具有先导作用，因此，既要把预警预防能力纳入应急“常态化”的任务，还要把“非常态”的灾害处置、灾害救助、灾后恢复纳入应急体系，实现“防抗救”一体化的综合应急管理体系。

(三)法律概念：综合应急管理模式的界定

应急领域综合化的目的是密切应急管理主体间联系、凝聚应急资源、促进应急力量协同，以提高应急管理效率。(13)陆继锋：《西方国家应急管理综合化改革的经验与启示》，《陕西行政学院学报》2016年第2期，第5-6页。综合应急尚未形成统一的概念，既不是说所有的应急行动由一个部门(队伍)承担，也不是说对一个(类)灾害事故由所有的部门(队伍)共同参与，而是一种应急管理的综合性理念和机制，至少应涵盖以下内容。

1.全灾种

我国《突发事件应对法》将突发事件分为四类，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，且不说分类是否科学，仅从覆盖面来说其也未能涵盖所有的灾害事故，特别是新生事物风险灾害日益增多。因此，应当打破灾害种类界限，淡化灾害分类，仅区分为自然灾害、人为灾害和复合灾害，把各类灾害的应急管理工作纳入法治化轨道。根据具体灾害的特点，归集到相应的管辖部门，实施综合性应急管理处置机制。

2.全过程

灾害事故往往具有灾害链特性，比如生产安全事故，往往会伴随火灾、爆炸、化学泄漏、中毒事件等，全过程理念就是要把“防抗救”一体化纳入防灾减灾救灾机制。全过程要求从城乡规划就应当考虑应急管理，城乡规划要体现风险防范意识，落实抗震、防洪、防空、环保以及防火、治安等要求。城乡建设中，公共安全设施应当和城乡发展同步，特别是应急公共基础设施、应急教育场馆、避难场所、储备设施等，应当高标准建设。面对灾害事故，应急处置阶段应当以抢救人员生命为主，同时，要统筹考虑参与救灾的各种力量补偿问题和灾后恢复重建问题。

3.全主体

我国已经建立了应急管理机构和“国家队(国家综合性消防救援队伍)+地方队(专职消防队)+行业队(各类专业应急救援队伍)+志愿队(社会应急队伍)”的应急救援力量体系，《应急管理法》应当从应急组织上确立各类应急机构的法定地位和职责。而在应急行动调派中，应当借鉴发达国家和地区的做法，采取消防救援、医学急救一体化的应急救援模式。同时，应急行动都是多主体参与的综合机制，涉及政社企多主体关系，应当实施综合接警、调度、指挥、处置，打破行业壁垒，实施社会全主体参与的综合应急模式。

(四)重点内容：综合应急管理体系构建

应急管理两阶段(危机前、危机后)、三阶段(应急准备、应急响应和应急恢复)和四阶段(预防、预警、处置、恢复)的不同划分，并不影响应急行动按照阶段式、链条式展开。应急机制应当与应急体制相适应，我国按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的原则实施应急。(14)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。可以按照事前防范、事中处置、事后救助的一体化综合应急理念设定应急管理机制。

1.事前

建立完善风险评估机制，对安全风险进行全面辨识评估，建立重大危险源数据库，健全隐患排查治理体系。提升预警预报能力，综合运用卫星、遥感、信息技术等现代技术手段，加大灾害监测网点建设力度，提高多灾种和灾害链综合监测，实现灾害趋势分析预测科学、灾害风险与损失评估精确。整合气象、水文、地质、山洪、森林、海洋等各种灾害监测系统，统筹各级各类防灾减灾综合信息平台，在各级应急救援指挥中心建立监测预警数据库，实现资源共享、信息互通、科学预测、精准预报。建立综合应急信息发布机制，实施与灾害特征相适应的预警信息发布制度，明确发布流程和责任权限，提高工作效率，利用网络、通讯媒体等多种手段加大预警信息发布和防灾救灾引导，提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和广泛性，及时将灾害预警信息发送给社会公众，指导社会公众做好灾害防范。

2.事中

从预案制定做起，强化应急预案管理和应急演练机制，结合地区地理位置和面临的灾害事故特点，编制各级应急总体预案和各类专项预案，完善政府预案，衔接部门预案、社区预案和企业预案。以预案实施为指导，完善应急响应、调度指挥、应急联动机制，制定区域应急等级调度相关规定和力量编成，根据灾情响应等级，实施分级响应、逐级联动，由低到高启动相关应急预案。科学高效的指挥体系是应急救援成功的保障，要建立科学高效、左右互通、上下联通的融合指挥体系。(15)王中丙：《聚焦四大问题 勇于改革创新 全力推进应急管理体系和能力现代化》，《中国应急管理报》2020年10月9日，第3版。与应急响应机制相适应，县级以上人民政府应当建立综合性应急指挥中心，负责指导各部门、下级政府应急救援工作，承担区域应对重特大灾害事故指挥部工作。打通信息壁垒，将现有的道路交通监控系统、气象预警信息系统、公共卫生紧急救援指挥中心、环境监测和核应急指挥中心、海上搜救中心、电力应急指挥中心、“三防”指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、消防救援指挥中心等平台对接共享，统一调度、统一指挥、统一协调。在乡镇一级建立应急前沿指挥所，着力构建分级响应、分类处置、全要素调度、全方位联动的应急联动机制。

3.事后

灾害事故应急处置完毕，危险威胁消除，并不意味着应急行动结束。从全过程的角度看，灾后恢复和对受灾人群的应急救助相对于应急过程更加重要。应急救援指的是在突发事件发生之后，帮助有关人员、财产或者环境脱离突发事件的威胁，尽可能避免或者减少人身和财产损失或者对环境的破坏的措施。应急救助指的是国家对遭遇突发事件损害的公民，免费提供物质资料、社会服务和发展机会的行为。(16)林鸿潮：《应急救助和应急救援有什么区别？》，《中国应急管理报》2020年8月22日，第7版。现行各类应急法规并未高度关注救助行为，这也是我国应急立法的薄弱内容。制定《应急管理法》要解决灾害救助问题和征用物资补偿问题，通过灾害救助维持受灾人群的基本生活水准和质量，提供衣食住行等生活用品，保障基本的生产资料和工具，有的还需要提供医疗救治、心理干预，涉及法律纠纷的还需要法律援助等社会服务。应急行动的征用补偿机制应当明确具体补偿主体、补偿标准和补偿程序等内容，更好地支持社会力量参与政府统一的应急行动。

4.涉外

面对重大事故灾难，我国已经接受国际应急支援，也积极参与国际人道主义应急救援行动，包括捐款捐物、派出应急救援队伍、参与灾后重建等。中国必须深化应急管理国际合作，与国际组织和有关国家一道，携手应对巨灾的挑战。(17)王宏伟：《全面加强应急管理能力建设：改革开放40年经验的启示》，《中国安全生产》2019年第1期，第34页。在国际应急救援行动中，如何对接国际应急救援合作机制，救援人员、车辆装备涉及出入境、救援行动、保险、法律责任等一系列问题，也是《应急管理法》要解决的重要事项，甚至需要通过国际条约、区域机制、双边协议和专门立法形式予以明确。

四、构建综合的应急管理法体系

大量的应急管理法规标准不是杂乱无章的，应当以《应急管理法》为龙头统领，按照各自的职责任务，形成完善科学的应急管理法体系，为更好地提升社会综合应急能力提供坚强法治保障。

(一)基础：应急管理法

除了统一的《应急管理法》以外，许多国家针对各种具体的风险灾害制定了各类单行法，或者根据应急处置程序、资源配置等制定相应的应急预案和标准规范。从单一灾种应对向综合应急转变是应急事业发展的潮流，相应地，专项应急立法也向综合应急立法靠拢，但各类灾害事故具有不同的特点，其应对也有专业的模式，针对单一灾种的专项应急法始终不可或缺，不能仅靠一部综合性的《应急管理法》就可包打天下。但是，无论具体灾害事故怎样层出不穷、变化多端，应急管理的预防、预警、响应总有共同和共通的基本理念方法，这也是各国虽然制定数十部甚至数百部专项应急法规，但都遵循应急管理基本法的原则、规则、机制的考虑。集中统一的应急管理模式，防止了各类应急力量和资源的各行其是，提高了综合应急的工作效率。

(二)主体：应急机构组织法

应急管理日益呈现社会多元主体积极参与的趋势，形成了政府、社会、企业、公民合力共治的应急社会化格局，但各类主体依法参与的法制基础还不够完善。应当及时制定应急管理队伍建设管理法规，明确应急管理、应急救援、院前急救等专业队伍和社会力量的职能定位、管理运行、参与机制。在国家法定应急管理职责方面，制定应急管理组织法、消防救援组织和人员法，强化国家法定应急机构和力量的法定职责、组织体系、履职范围、人员保障等内容，完善依法履职保障。在社会应急组织及民间力量方面，应当通过立法明确社会力量参与应急行动的参与方式、组织指挥、征用补偿、抚恤优待等事项，将社会化的应急衔接公益服务、慈善活动和志愿行动，让各类社会力量参与应急行动依法有序。

(三)横向：一事项一立法

从横向上看，应急管理立法应该能够涵盖各类重要的灾害事故，实现全灾种应对。“一事项一立法”具有针对性强的特性，要进一步强化应急法治集成创新，在《应急管理法》的统领下，按照“上粗下细”的立法技术，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，查缺补漏，解决应急管理的立法空白，强化应急法规的“立改废”。制定应急管理立法规划，细化四类突发事件的应急管理法规，拓宽应急立法视野，关注新产业、新技术、新材料、新业态方面产生的新兴灾害类型，加快生物灾害、粮食危机、生态应急、卫生防疫等方面的应急立法，研究经济危机、社会危机等复合型灾难的法律应对。

(四)纵向：一阶段一立法

从纵向上看，应该根据需要分别制定应急管理程序方面的法规规章、标准规范和应急预案，实现较强的操作性和实践性。“一阶段一立法”能够有效层层递进，建立事前预警预防、事中响应处置、事后恢复重建全流程的应急管理模式，完善应急人、财、物的保障机制。制定灾害事故预警预防管理法规，建设应急信息大数据平台，构建统一的灾害事故应急预警预报发布机制和预防提示机制。制定应急预案管理法规，把预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订纳入法治化轨道。完善应急标准规范，制定应急救援基地、消防队站、应急避难场所、社区体验馆等标准规范。制定灾害事故救助法规，支持发展灾害保险事业，建立巨灾准备金，完善财政支持的地震、台风等巨灾风险保险体系。

(五)立体：综合应急管理法体系

应急管理法应当是一个开放的体系，“合理和整合的国家应急法律体系，必须是综合性法律与专门应急法律的结合与协调”。(18)马怀德：《完善应急法制为构建和谐社会奠定制度基础》，《中国应急管理》2007年第4期，第13页。从立体上看，各类应急管理法规之间应当是相互协调统一的，融会贯通成为有机融合的整体，实际上就是将中央与地方、部门之间、地区之间、社会各类资源之间的机制理顺。例如，俄罗斯就要求“各个联邦实体颁发的几百条法律和法规必须与USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)统一起来”。(19)迟娜娜、邓云峰：《俄罗斯国家应急救援管理政策及相关法律法规(一)》，《中国安全生产科学技术》2004年第5期，第9页。美国立法统一接警电话“911”，不仅实现了应急资源集中统一，也确保了各类应急行动集中统一。应当整合现有应急管理法规文件，使之成为内容完整、逻辑严密、科学协调的体系。对现有应急法律、法规和规章进行必要的修改、补充和废止，消除同一层次或不同层次应急法律法规规范之间的不统一、不协调的现象，以增强应急法制的协调性和实效性。

五、结语

我国应急治理体系和治理能力现代化更加重要，将“着力构建现代化的应急指挥体系、风险防范体系、应急救援力量体系、应急物资保障体系、科技支撑和人才保障体系、应急管理法治体系”。(20)王宏伟：《发挥新型举国体制优势 持续推动应急管理改革》，《中国应急管理报》2021年2月27日，第3版。我国公共安全风险防范要求与应急管理体系融合发展，应急管理的体制、机制实现了综合应急，需着力打造全方位、一体化的综合应急管理模式。法律具有制度化、常态化、规则化、程序化等特点，构建法治化的治理机制是应急改革的重要目标，应急管理体系发展的成果应当固化为法规制度，因此，应抓紧制定《应急管理法》，统筹应急管理各级各类法规、标准，形成综合的应急管理法体系。从综合应急改革后的立法看，2019年2月出台了《安全生产事故应急条例》，该法规明确了立法依据为《安全生产法》和《突发事件应对法》，已经显现出专项应急法规向综合应急归拢的趋势。2021年，全国人大启动了《突发事件应对法》的修改，其思路是“坚持该法的突发事件应对管理领域基础性、综合性法律定位不变，着力处理好与本领域其他专门立法的关系，确保不同法律之间的衔接配合”。(21)《依法防控 依法治理：突发事件应对法拟全面修订》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/f50a8ad8be204a3ea4d919c75a9d6cf4.shtml。该法的名称初步确定为《突发事件应对管理法》，重点突出了应急管理。这部法的出台将真正树立应急管理的基本法，并以此为基准，形成综合统一高效的应急管理法体系，更好地为经济社会发展提供强有力的应急管理保障。