减污降碳协同增效背景下的产业园区环境管理对策探析

周 铭，丁 飞

（上海市环境科学研究院，上海 200233）

0 引言

目前，我国生态环境保护形势依然严峻，结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未得到根本缓解，同时面临着实现“碳达峰”和“碳中和”两大战略任务，生态环境多目标治理要求也进一步突现，因此协同推进减污降碳已成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。另外，生态环境部发布的《减污降碳协同增效行动方案》等文件更是针对产业园区提出了更加明确的绿色低碳循环发展要求，这表明园区绿色发展是实现“双碳”目标的内在要求，也是减污降碳协同增效的重要战场。

1 我国产业园区减污降碳整体发展形势

改革开放40 多年以来，我国产业园区正发生着从行政主导到行政与市场协同作用的演变，从低成本扩张向产业链与技术创新导向的转变，并从单纯注重经济增长向关注区域生态环境质量和能源资源消耗本底过渡。目前，我国各类产业园区已超过1.5万个，虽然做出了重大经济贡献，但是其CO2排放量占据我国碳排放量的31%，由此可见，减污降碳协同增效是产业园区发展到一定历史阶段必然要走的绿色低碳转型之路。

2016年以来，我国GDP 与综合能耗趋势演变大致呈正相关，然而近几年综合能耗增长幅度逐步变缓，例如，全国万元产值综合能耗呈逐步下降的趋势，说明我国在经济快速发展的同时，节能降耗工作虽已取得良好成效，但是，随着节能潜力的不断挖掘，持续降耗难度逐渐增加，甚至可能进入瓶颈期。

随着第三产业比重的提升，虽然工业在整体产业结构的比重有所下降，但其能耗水平仍然保持高位运行。根据统计年鉴数据分析，2017—2020年，第二产业占GDP 比重分别为40.4%、39.7%、38.6%和37.8%，工业能耗占总能耗的比重分别为60.4%、63.8%、66.2%和62.9%，而能源消耗是碳排放量的决定因素。因此，工业企业节能降碳对气候变化仍起着举足轻重的作用，是落实温室气体减排的重点领域。由此可见，作为工业企业聚集地的产业园区，随着我国经济持续发展，将面临巨大的能源消耗压力，同时也是产业园区产业结构转型的动力与契机。

在当前形势下，产业园区是产业聚集的载体[1]，是经济高质量发展的展示台，是实现新旧动能转换的实践区，也是能源消耗及污染排放集中场所。因此减污降碳协同增效背景下，园区以“生态”为主线的环境要素是核心竞争力的重要组成部分，对产业园区提出了生态环境持续向好的可持续发展新命题。

2 减污降碳协同增效背景下产业园区环境管理存在的问题

2.1 产业园区生态环境主体责任不明确

产业园区是介于企业和生态环境主管部门之间的管理层级与单元，发挥着承上启下的管理作用。长期以来，产业园区生态环境管理职责法律依据缺位，生态环境管理要求不明确，责任不清晰，导致对自身的环境管理现状不清，环境管理作用不突出，主要体现在以下4 个方面：①产业园区环境保护主体责任落实不到位，未建立有针对性的环境管理制度，且区域的划分缺乏系统性与科学性。②项目准入管理不严，部分规章制度执行不彻底或流于形式。③环境执法监管存在缺失，没有专业监管队伍。④少数园区的污染排放对周边居民产生影响，甚至发生环境污染事故等。上述问题都是由于生态环境主体责任不明确所导致的系统性问题，牵涉到环保、节能、经济、统计等相关领域，在立法缺位的前提下，势必会影响减污降碳协同增效。因此，需要通过有针对性的立法来明确产业园区在生态环境领域的职责与作用。

2.2 产业园区“三线一单”内涵有待完善

“三线一单”指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。2017年12月，中华人民共和国生态环境部发布了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，逐步依托“三线一单”体系建立区域环评、规划环评、项目环评管控体系。

在实践过程中，“三线一单”的资源利用上线更多考虑的是自然资源，而能源利用与开发的总量和强度需要结合当前减污降碳协同增效的形势予以完善及补充。

2.3 产业园区缺少减污降碳协同增效统一核算规则

关于碳排放核算，目前只存在适用于不同场景的核算规则。依据《2006年IPCC 国家温室气体清单指南》的要求，温室气体排放量核算主要通过确定活动水平和排放因子，来确定具体对象的温室气体排放量[2]，其中，排放单元包括能源、工业生产过程和产品使用、农业和林业及其他土地利用、废弃物管理。由于缺乏针对产业园区设定的碳排放核算方法，尤其是核算排放因子如何提供、获取与选择，对园区的碳排放水平有较大影响，因此有必要建立一套适用于产业园区碳排放核算场景的规则，以统一碳排放量的核算口径。

3 减污降碳协同增效背景下的管理对策研究

3.1 行政主管部门减污降碳协同增效管理对策

3.1.1 协同行政主管部门减污降碳管理职能

针对行政管理层面，由于减污降碳分属不同的主管部门，比如中华人民共和国生态环境部的主要职能是负责监督管理国家减排目标的落实和环境污染防治的监督管理，而中华人民共和国国家发展和改革委员会和中华人民共和国工业和信息化部主要负责固定资产投资项目节能审查工作，因此通过园区生态环境管理立法，有助于明确园区在生态环境管理中的定位与职能，在宏观上首先做到生态环境管理职责与减污降碳职责相互协同。

此外，在落实园区管控单元的减污降碳协同工作中，不可避免地会产生一些交叉管理领域，需要行政管理部门予以协同实现同向发力。另外，在生态环境领域，不同环境管理制度需要协同，如排污许可证与碳排放核算的协同，清洁生产污染减排核算与减污降碳的协同，规划环评的碳排放预测与实际碳排放核算的协同，以及行政主管部门建设项目分类名录与园区以碳为标准的环境准入协同。

3.1.2 逐步建立产业园区减污降碳增效考评体系

落实产业园区减污降碳协同增效工作，首先需要建立一套完善的核算规则，从减污、降碳、增效3个方面实现量化考核。目前，与减污、降碳相比，增效指标尚未明确以及统一，需要在实践中逐步建立符合园区管控单元的减污降碳增效考评体系。而且，协同增效的要求表明，只考虑减污或降碳不能实现协同增效的目标。

从量化角度考量，考评指标的数据来源应依托“一网统管”和城市大数据中心建设，进一步打通行政主管部门间相关数据库系统，推动不同领域之间的数据交换与共享，有助于建立统一公平的考核标准，实现产业园区经济发展和生态环境质量双通道提升，从而达到协同增效目标。

3.1.3 加强分类指导与产业园区帮扶工作

由于产业园区生态环境管理能力水平存在差距，行政主管部门通过详细调研，将基于园区的生态环境现状进行有针对性的分类，有助于后期的分层施策。尤其是对于生态环境问题比较突出的产业园区，需要配套对应的帮扶机制，使其有机会纠正自身存在的问题。

3.2 产业园区减污降碳协同增效管理对策

虽然针对产业园区的减污降碳协同增效的统一规则尚未出台，但是随着区域规划环评以及配套环境管理要求逐步渗透进园区层面[3]，作为园区的管理者应提前做好应对措施。

3.2.1 完善产业园区层面减污降碳协同管理机制

虽然产业园区基本设置了与生态环境管理相关的部门或岗位，但从减污降碳协同角度来看，其职能往往更偏重减污要求，而降碳相关职能比如基建、城管、能源、统计、采购、后勤等，仍然分散在不同管理部门，从属于不同分管领导。基于上述情况，园区的最高管理者应建立一套减污降碳的协同机制，将相关的管理行为纳入减污降碳协同的大框架中，甚至要逐步融入现有规章制度，从而提升园区层面减污降碳协同增效作用。

3.2.2 对接减污降碳数据平台

为实现减污降碳协同增效目标的统一考核，产业园区的数据平台应对接所在省区市行政主管部门的大数据平台，实现数据统计口径、数据准确性与一致性的统一，既有利于实现不同产业园区间通过数据比对分析园区间存在的差距和问题，也有利于实现园区边界的减污降碳增效数据的纵向可比性，进而对园区的当前现状做出准确的分析研判，对未来发展做出合理预测，对突发状况做出及时调整。

此外，园区应构建“双碳”数字化运营体系，依托信息化技术构建可视化的重点企业生产活动“双碳”智慧化运营系统，从而实现园区碳排放实时监测、评估与反馈。

3.2.3 科学规划并严格执行准入标准

产业园区应结合区域“三线一单”提出管控及环境能区划要求，除了污染物排放总量，碳排放要求应作为环境准入的重要管控标准之一，禁止“双高”新增项目入园。根据园区现有产业现状及历史数据，按照不同行业的平均碳排放强度水平，结合减排趋势分类进一步确定符合园区产业导向的碳排放准入标准，并定期予以调整。

3.2.4 建立减污降碳协同行动方案

在充分了解园区产业特征的前提下，全面摸清园区减污降碳历史和现状、分析排放趋势，统筹考虑经济社会发展需要以及地方“双碳”战略要求，结合不同行业领域的业务活动水平、能源消耗、技术革新以及政策影响等主要驱动因素，科学合理地确定园区“减污降碳”目标、时间表和路线图，进而明确重点领域的行动措施，形成工业园区“减污降碳”行动方案，全面指导园区绿色、循环与低碳发展。

3.2.5 积极创建生态工业园区

我国各级行政主管部门高度重视园区的绿色低碳发展，早在2009年原中华人民共和国环境保护部在《关于在国家生态工业示范园区中加强发展低碳经济的通知》中提出自2010年起将发展低碳经济作为重点纳入生态工业示范园区建设内容。当前形势下，创建生态工业园区已成为园区生态化与低碳化建设的重要内容，其设定的指标体系涵盖了园区建设的经济发展、产业共生、资源节约、环境保护4 大领域和32 项指标，较为全面地体现了园区减污降碳协同增效的理念。

截至2019年年底，全国共有95 家园区开展国家生态工业示范园区建设。其中已正式命名授牌的园区有65 家，批准创建的有30 家[4]。而且，众多国家级开发区及高新技术开发投身到各级生态工业园区创建之中，通过调整产业结构、创新体制机制、培育生态文化等一系列举措，积极构建以资源能源高效利用、废物循环利用、污染物减量排放为主要特征的工业共生体系，有力地推进了工业领域的生态文明建设，成为区域绿色、低碳、循环发展的典范[5-7]。目前，生态工业园区已经成为园区减污降碳的排头兵与先行者，其创建可以通过设定目标指标及重点措施来驱动引领未来的可持续发展，具有相当大的现实意义[8-10]。

4 结语

在减污降碳协同增效的大背景下，对行政主管部门以及园区管理者均提出全新挑战。对于行政主管部门而言，需要在减污降碳协同增效的策略下，首先协同行政主管部门之间的管理职能以及配套管理制度的协同，其次加强园区在生态环境管理的立法工作，出台统一的园区碳排放核算规则以及考评体系，促进政府管理职能与责任的协同。对于园区管理者而言，在未来不仅扮演着园区招商引资和运营管理的基本角色，同时是园区产业减污降碳协同增效的引领者和培育者，也将成为用数据为经济发展提供新动能的推动者。