绿色发展与雾霾协同治理困境及完善

潘凤湘，邓彩凤

（湖南理工学院法学院，湖南 岳阳 414006）

0 引言

雾霾具有分布区域广、影响大、污染重、治理难等特征，是我国最突出的大气污染问题之一，严重危害公众的生命健康，破坏自然环境。因此，在绿色经济不断发展的情况下，需要协调绿色发展与雾霾治理之间的关系，破解两者协同治理困境，完善协同治理机制，提高绿色发展与雾霾协同治理效应，推进绿色可持续发展战略的具体实施，不断加强生态文明建设，构建新时代美丽中国、健康中国。

1 我国产业发展与雾霾治理现状

随着我国迈入新时代发展阶段，党的十九大报告对我国经济发展有了更新、更高的要求。为响应国家政策的新要求，我国产业结构不断地调整、优化，壮大并发展环保、节能、低碳、绿色产业。根据2022年国家统计局发布的《2021年国民经济和社会发展统计公报》[1]显示，近5年来，我国国内生产总值保持不断增长，虽然2020年受新冠肺炎疫情影响，增长速度有所下降，但2021年呈现新的突破。2020年第三产业增加值占我国国内生产总值的54.5%，受疫情影响，2021年第三产业增加值在我国国内生产总值的占比虽有小幅度下降，但其依然是我国经济发展的主要拉动力。而第二产业增加值在我国国内生产总值的占比之高同样令人瞩目，2021年我国第二产业增加值占国内生产总值的39.4%，这表明我国经济发展对第二产业依赖的程度仍然较高。根据国家标准化管理委员会于2019年批准实施的《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）国家标准第1 号修改单及其修订，第二产业主要包括采矿业、制造业、电力、热力、燃气及水生产和供应业、建筑业。一般来说，第二产业中存在着大量高污染、高耗能、高排放的行业，因此第二产业占比与污染物排放量呈正相关[2]。

2016年，“十三五”规划纲要确定生态环境领域多项约束性指标，不断践行蓝天保卫战，采取一系列积极措施，如推动重工业污染产业产能过剩退出，严控污染严重区域煤炭消费总量，推动清洁能源的使用，大力扶持高技术、低能耗的绿色产业等。2020年是“十三五”规划的收官之年，我国雾霾治理取得良好成效，空气质量得到显著改善，如《2020 中国生态环境状况公报》[3]，全国337 个地级及以上城市中，202 个城市环境空气质量达标，占全部城市数的59.9%，累计发生严重污染345 天，重度污染1152天，其相较于2019年，大气环境质量有所改善。这表明，我国为应对雾霾而采取的一系列调整产业结构及产业升级转型的节能减排、净化污染等措施，对大气污染整治及大气质量提升，产生了积极效果。

雾霾的产生与高污染、高排放的第二产业有着直接联系。在“十四五”规划期间，蓝天保卫战持续进行，治理雾霾力度加大加强，三大产业结构在不断调整、优化、升级，能源结构也不断调整，开拓使用无污染能源等以持续有效解决雾霾问题。在京津冀地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域继续进行大气污染综合治理，加强酸雨控制，规范秸秆焚烧，在大力推动经济增长的同时扎实推进蓝天保卫战。然而，雾霾治理是一个长期且复杂的工程，如果短期的治理效果得不到持续巩固，雾霾随时可能卷土重来。因此，为了更加持续、有效地治理雾霾，提升更多城市的整体空气质量，进一步推动总体经济健康、可持续发展，必须坚持产业绿色发展与雾霾协同治理，使之走向规范化、制度化。

2 绿色发展与雾霾协同治理理论与困境

新时代背景下，绿色发展是我国实现生态文明建设的必然要求。要想做到经济社会与环境保护高质量发展，应秉承绿色发展理念。绿色发展的要求是推动全社会人与自然和谐共存、共荣、共发展新格局形成，平衡并实现好发展与保护之间的内在统一关系。绿色发展的核心是人类的发展必须尊重、顺应、保护自然，顺应自然规律，走可持续、协调、循环、低碳发展之路。绿色发展要求从与雾霾形成有直接关系的产业结构及类型着手，推动产业结构调整及转型升级，大力发展绿色产业、清洁能源，从而最大限度减少各产业在生产、经营过程中造成的污染，在源头上降低因产业排出的废弃物，经物理或者化学反应后转化成为雾霾的可能性。

《环境保护法》《大气污染防治法》为我国雾霾防治提供了基本保障与方向，前者规定区域联防联控以及环境保护优先、预防、综合治理、协调等原则，并严格细化环境法律责任；后者是专门针对大气污染防治的单行法，也涉及与温室气体协同控制，明确大气污染防治标准、监督管理、重点区域大气污染联防联控等。地方层面，如2014年通过、2018年修订的《北京市大气污染防治条例》；2015年通过、2017年修订的《天津市大气污染防治条例》；2017年通过的《湖南省大气污染防治条例》；2014年修订通过、2018年修正的《上海市大气污染防治条例》等对地方治理雾霾具有很大的推动作用。由于毗邻城市之间雾霾分布并非是单一的，而是呈现复杂的网格状，且污染物具有很强的空间流动性，导致城市之间产生交叉污染典型的重点雾霾防治区北京、天津及河北三地之间地理位置邻近，一旦发生雾霾天气，大气污染物基于其流动性特点在极大的空间里迅速扩散，那么京津冀地区及其周边地区的城市都会受到雾霾污染的严重影响。因此，京津冀地区及其周边地区的城市若仅依据大气污染防治条例治理雾霾，这种“单兵作战”式雾霾治理势力单薄，难以解决现今空间联动性强的雾霾污染问题。为了更加有效地应对区域性雾霾污染，加强区域协同治理是合力解决跨区域大气污染、打赢蓝天保卫战、推动绿色经济发展的重要措施。

2.1 绿色发展与雾霾协同治理理论

协同学是研究系统内外因素共同作用下各子系统之间的相互影响以及演化规律的学科，认为整个世界就是一个协同系统[4]。协同治理是协同学与治理理论的结合，是指复杂系统内部的各个子系统通过建立紧密联系，使系统内部各部分从无序的状态转化为互动的、协调运作的有序状态[5]。其中，“协同”强调各类主体（政府、企业、社会组织、个人等）共同参与、互相协作、互相监督，共同合作促使公共事务（如环境保护）治理过程从无序达到有序状态；“治理”的核心本质是多元主体通过系统内外部相互协调与合作达成共识，而不是仅仅依靠强制力或行政主导对公共事务进行治理。在协同治理中，协调各类主体利益，采取联合行动，包括正式与非正式的制度安排，从单一治理走向综合治理、善治，从末端治理走向源头治理、预防治理，从无序治理走向系统治理、共同体治理，不仅发挥了外部机构与组织的作用，还发挥了内部主体的自主、自治作用，实现内外部自我治理的协调，以实现“共建、共治、共享”治理格局。

协同治理主张“协同效应”，与多中心治理具有一定相通性：①治理主体方面，协同治理侧重于各类主体（政府、企业、社会组织、个人等）之间的动态协作、合作关系，多中心治理则强调各类主体的多中心化，并非只包括国家，还包括市场、社会组织和公民个人等[6]。②多中心治理关注多中心主体之间的协同关系，强调政府、市场、社会公众多个中心主体共同参与公共事务治理的地位是平等的，否定单一的、仅政府主导的公共事务治理模式，肯定多元主体间自主组织和自主管理的有效作用[7]，这也是协同治理所要求的。③协同治理与多中心治理的治理手段与机制具有多元性与综合性，治理手段包括经济、法律、科技等，治理机制主要涉及行政、市场及社会调整机制。

总之，协同治理理论以协同学为基础，成为公共政策研究领域的一种重要的分析框架和方法工具[8]。其不断运用到环境治理领域并走向法治化，如《环境保护法》规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。《大气污染防治法》规定：国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出建立区域协作机制：建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施。这些政策对全国大气污染防治具有普遍指导意义。将协同治理理论嵌入环境治理之中，多主体通过跨区域协调合作形成共同作战的伙伴关系，合力解决环境问题以实现绿色发展。

2.2 绿色发展与雾霾协同治理困境

2.2.1 困境一：绿色发展与雾霾协同治理立法不健全，导致治理依据不足

在立法上，绿色发展与雾霾协同治理立法不健全。绿色发展是政策层面提出来的发展理念、发展要求与目标，虽然大气污染防治立法中有关于雾霾的规范，但跨区域性专项法并不健全。《环境保护法》中已确定的协调发展、综合治理、保护优先等原则以及区域联合防治协调机制等以及《大气污染防治法》重点区域大气污染联防联控机制等，为区域性雾霾治理提供总体性框架与法律依据。

《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》等为地方治理大气污染提供依据，其中《河北省大气污染防治条例》是河北省首部与北京市、天津市开展深度协同的地方性法规，围绕京津冀生态环境支撑区功能定位，首次在大气污染防治立法中设立“重点区域联合防治”专章，开创协同立法先河[9]。但绿色发展中跨区域雾霾协同治理立法仍不完善，各类主体之间权利（力）如何分配、责任如何具体分担，如何克服“搭便车”现象或各自为政问题，如何协同各类主体利益等，都需要在绿色发展与雾霾协同治理立法中加以解决。

2.2.2 困境二：绿色发展与雾霾协同治理制度不具体，导致治理空间不足

制度不仅是管理的工具，更是治理的基础与依据。《环境保护法》《大气污染防治法》进行了宏观性的区域联防联控规定，内容并未明确化，加之区域协同治理机制不具体，导致相关的协同治理空间不足。《大气污染防治法》虽历经几次修改，增加了区域协同治理相关条款，如“大气污染物和温室气体实施协同控制”“国家建立重点区域大气污染联防联控机制”，但规定内容较为笼统，定性不清，可操作性不强。加之，协同治理运作机制与其他涉及大气污染防治法律规范的衔接不足，严重制约地方治理雾霾效率与效益的提高。地方大气污染防治条例多依据本省或本市的具体污染情况而制定的，对于跨区域出现的需要共同治理雾霾的问题却缺乏完整规范加以规制、解决。这种各自为政的地方治理方式存在很大的局限性，要想打破地域限制，在相关地区采取协同治理，不仅需要协同性立法、协同联合执法，更需要发挥各类主体的治理作用。

2.2.3 困境三：绿色发展与雾霾协同治理定性未明确，导致治理动力不足

绿色发展与雾霾协同治理虽包含多中心治理、环境合作治理、环境多元共治等，但其定性未明确，尤其是学理地位、法律属性、法律效力不明确，导致其从地方到全国全面的推行演进缓慢，其运行的制度逻辑也未确定，在一定程度上阻碍了其法治化进程。我国产业经济发展与雾霾协同治理的主要推动力来源于地方政府，雾霾治理制度主要由地方率先实施，专门性政策甚至立法也是由地方推动出台。由于缺乏统一的协同治理制度规范，各地治理大气污染的措施与效益参差不齐。在环境治理体系化与现代化的背景下，雾霾治理过度依赖行政主体而弱化社会主体，这导致协同治理难以形成长效机制。应在政策、市场、资金、技术等方面增强各类主体的治理动力，明确绿色发展与雾霾协同治理的性质、内涵、外延等，发展新府际合作，增强公私合作治理动力以降低治理风险。

2.2.4 困境四：绿色发展与雾霾协同治理运作机制不具体，导致治理困局

绿色发展与雾霾协同治理运作机制涉及行政主体、市场主体、社会公众等，不同主体治理内容、手段、流程都具有一定差异性。如何达到协同治理目标、未达到协同治理目标的责任如何划分等问题，协同治理运作机制对此未进行具体、明确化规定，因此导致一些困局。

（1）协同治理权的合法性困境。我国区域协同治理权的合法性主要来源于中央与地方立法机关的立法权，除此之外，其他因跨区域协同治理而设立的专门机构，并没有被赋予处理具体跨区域协同治理事项立法权。区域协同治理的有效性与区域治理的专门组织机构的制度安排、治理事项权限大小等密切相关[10]。

（2）协同各类主体结构困局。党的十九大报告重点提出：构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。但目前我国协同治理却陷入多方主体参与意愿不足、主体间存在信任壁垒、主体间协调沟通途径单一、主体间信息获取不对等、主体间治理合作能力参差不齐等现实困局。

（3）协同治理成效不可持续性困局。京津冀大气污染协同防治在很多重大活动期间取得过很大治理成效，如北京奥运会、APEC 会议举办期间，空气质量得到有效保障。但近年来，京津冀地区大气重污染天气依然时有发生，尽管三地已经形成大气污染联防联治机制，但未能形成并持续保持长效协同治理格局与效应。

（4）协同治理责任追究机制困局。跨区域环境污染协同治理如何对各类主体进行责任追究，如何监督各个主体是否履行其各自职责，这涉及其权利义务的明确与职责分工，同时缺乏专门的第三方治理协调机构或组织考核与监察机制，仅靠政府自上而下进行内部政绩考核与责任追究或对外部进行监管，难以确保协同治理之中的合作、协商，无法有效保障各类主体的独立性、自主性。

总之，绿色发展与雾霾协同治理遵循法治而不是人治，这是其权源的合法性诊断；改变原来管理型、单一政府主导型治理模式，走向共治，这是其主体结构诊断；追求治理的长效而不是短效，这是其可持续性诊断；突破政府管理，充分运用市场机制，激励社会自治，在责任追究方面，从自考走向自考与他考相结合，这是其责任机制诊断。

3 绿色发展与雾霾协同治理完善路径

我国《环境保护法》《大气污染防治法》以及地方大气污染防治条例等为大气污染防治提供基本的法律依据。蓝天保卫战是一场持久战，但其协同治理机制不健全，严重制约着产业绿色发展与雾霾治理，不利于发挥政府、企业和社会公众的共同作用。因此，就环境风险防范与治理而言，建立健全跨区域政府、市场、公众及第三方治理协调机构或组织实质参与的综合性协同治理机制，以极大地推动绿色经济发展，提高整体雾霾治理能力，不断走向规范化、制度化、具体化的协同治理并使之成效持续、稳定。

3.1 完善绿色发展与雾霾协同治理立法

完善绿色发展与雾霾协同治理立法规范，健全具体性、可操作性的大气污染联防联控机制。制定环境协同治理专项法律规范，可以纠正生态环境合作治理意识偏差，规范生态环境合作各类主体权力行使[11]。关于协同治理立法，实践中部分地区已有相关经验，如《东北三省政府立法协作框架协议》《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等，只是该类立法还不够完善，因此，在绿色发展与雾霾协同治理中，其协同治理实践先行，为其完善立法提供经验，更好地在非零和博弈中推进不同区域各类主体合作，其并非严格要求相关各类主体在每一立法事项上都达成一致意见，而是在某些关键问题上达成共识[12]。基于协同治理实践以及现有立法，可进一步完善区域性协同立法。

在协同治理立法中，应协调各类主体之间的利益，充分发挥市场、社会及公民个人的作用，做到真正的、有效的协同治理。相关各类主体同步立项、起草、审议、通过、发布、实施，制定统一规划、标准，进行统一监测、防治，以不断推进其联防联控和联合执法、守法，满足绿色经济发展要求。除此之外，还应当明确各类主体的权利义务，明确各区域政府的权力义务、权限分配、惩罚奖励及责任追究等，实现高度权责匹配；明确其他主体如企业、社会组织及个人大气污染防治权利和义务，完善具体的责任体系；推进府际合作治理，推动区域内省际、市际间的合作，加强府际内外部双向交流、协作、监督及利益协调分配，打破府际合作行政壁垒。同时，可加强第三方治理协调机构或组织在地方政府间的协调作用，目前大气污染防治协调组织对地方政府之间的联系并没有起到实质性的协作作用，这归咎于法律对其权限规定不明确及其自身组织配置不够完善、协调能力不够强等。因此，通过法律确定第三方治理协调机构或组织的权限或者使地方政府让渡部分权力至治理协调组织，完善治理协调组织自身内部管理制度，提高协助地方政府的能力，推动府际合作过程中信息共享、多方交流。总之，通过协同治理立法保障协同治理，促进协同发展；通过统一的区域大气污染联防联控治理任务、目标及标准，促进府际合作治理雾霾聚焦共同问题；协力解决共同的问题，以实现合作共赢。

3.2 激励多元主体共同参与绿色发展与雾霾协同治理

扩展协同各类主体，健全政府、企业、社会组织和公众的公私合作环境治理机制。激励并广泛吸纳多元主体积极共同参与绿色发展与雾霾协同治理，转变传统管理型政府为服务治理型政府，形成共商、共进、共赢的治理体系。

（1）继续发挥政府推动绿色发展与雾霾协同治理的主导作用。服务型政府治理之道在于协同治理，政府应在系统内部保持合作、联动、协调，在系统外部发挥主导作用，充分利用、整合、优化资源配置。各地方政府要强化治理职责意识，不断提高其治理能力、治理水平，严格执行大气污染防治防控制度，落实相应的责任追究制度，加强治理的监管。同时，政府应完善内外部联合执法机制，以内部公主体联合执法为主，外部私主体参与为辅，制定相关激励政策，促进其他私主体积极与政府合作协同治理雾霾。

（2）推动企业成为参与绿色发展与雾霾协同治理的中坚力量。在培育并发展环境治理市场机制中，企业作为重要的中间力量，应加强其自身内外部治理结构，从对立型竞争走向合作型伙伴关系协同治理。一方面，企业应当增强雾霾治理意识，尤其高污染企业应当自觉减少废气、废物等排放；另一方面，企业在政府税收优惠、价格补贴等政策引导下转变生产方式、升级生产技术，推动绿色、清洁、低碳生产，发展绿色可持续产业。

（3）鼓励其他社会组织与个人积极参与绿色发展与雾霾协同治理并成为有力支持。社会公众的生命健康与大气环境质量息息相关，其对良好空气质量的追求是积极参与治理雾霾的根本动力。其他社会组织与个人作为环境治理社会机制中自治主体，应发挥其有力支持作用，协助政府、企业应对环境问题，开展环境治理。在协同治理雾霾中：①增强公众共同治理雾霾的意识、拓宽公众参与渠道、创新激励机制等提高公众治理雾霾的参与度。②公众根据政府或企业公开的相关信息，行使监督权，政府或企业广泛倾听公众诉求并及时回复。③公众可就治理雾霾立法提出建议，对其执法进行监督，对其违法行为进行检举、控告、诉讼，不断增强公众作为各类主体的责任感。

3.3 发展综合性绿色发展与雾霾协同治理模式

构建综合性绿色发展与雾霾协同治理模式，促进雾霾治理协同效应，具体构建路径如下。

（1）明确绿色发展与雾霾协同治理模式的性质，奠定其学理地位、明确其法律属性、赋予其法律效力。绿色发展与雾霾协同治理作为发展与保护的一种协调机制，其学理地位的奠定及法律属性的明确有利于推动从地方到全国对该制度的重视并积极探索与实践。另外，使该模式不断走向制度化，赋予其法律效力，增强其法定性、权威性、强制性，能够促进全国各地贯彻落实绿色发展与雾霾协同治理模式，有利于提高我国整体雾霾治理效应。

（2）在协同治理中增强府际合作和环境公私合作治理。府际合作是指基于现有科层制政府组织结构达成的跨部门、跨区域合作治理模式[13]。府际关系表现为纵向、横向、互不隶属的纵向以及纵向的条块、横向的条块关系等[14]。公私合作是指公主体（如政府）和私主体（如企业、单位、团体或个人）共同合作完成某项任务，能降低治理成本提升治理效能的一种模式[15]。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确：“牢固树立绿色发展理念，以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好地动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障。”这种治理不仅体现多元共治，更体现出新府际合作，是一种公私合作环境治理模式。

绿色发展与雾霾协同治理中，应不断发展综合性治理模式，从加强纵向和横向的联系、沟通与协作的传统府际合作向新府际合作转变，即除了继续发挥政府的主导作用，还应发挥社会的调节作用，促进企业自治良性互动，但不能仅局限于政府主导模式。因此，这种新府际合作治理模式体现了公私合作治理，有效摆脱了单一的政府主导模式，从而转变为政府、市场主体、社会公众多元共治模式，进一步提高协同治理效应。总之，绿色发展与雾霾协同治理应从协同各类主体之政府纵向和横向扩充其合作治理联系与基础，从协同各类主体过度依赖行政主导走向行政主体、市场主体、社会公众多元主体共同治理，从协同治理形式过分依赖行政调整机制发展成行政调整、市场调整、社会调整的综合治理机制。

3.4 系统化健全绿色发展与雾霾协同治理运作机制

加强综合生态系统管理，对跨区域重点污染源整治情况实施政府、市场与社会主体联合监督和责任分担，健全大气环境信息共享与通报机制、完善突发大气污染应对机制等，从而健全绿色发展与雾霾协同治理运作机制，丰富其制度内在要求，使其更具灵活性、可操作性，具体如下。

（1）加强“基于生态系统的管理”，这种管理方法考虑了所有生态系统的组分，包括人类和自然环境，其把社会、经济、自然联系起来综合评估其价值需要，再结合其他学科的知识方法以及调整机制来解决生态环境问题，这一管理的定义基于生态边界而非行政边界，是一种综合性管理[16]。雾霾的形成因素是复杂的，把综合生态系统管理理念运用到绿色发展与雾霾协同治理制度中，综合分析雾霾的形成因素、扩散路径，以综合运用多学科的知识方法及调整机制来提高治理雾霾的有效性。

（2）针对跨区域重点污染源整治情况，应当实施政府、市场与社会主体的联合监督和责任分担机制。多方主体联合监督有利于破除地方保护主义，增强监督力度，增加各类主体的治理压力，督促各类主体严格执行雾霾防治防控任务，及时发现污染问题并采取相应补救措施。另外，完善多方主体责任分担机制，建立责任清单、明晰责任范围、厘清责任归属，为政府、市场与社会主体跨区域重点整治污染源指明履责方向。

（3）充分利用现代化互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等科学技术及各种线上线下公示平台拓宽环保信息公开、共享渠道，建立跨区域尤其是跨省、跨市的大气污染信息通报制度，构建大气环境信息共享机制，促进各类主体及时、准确、畅通地接收重要数据信息，进一步规范各类主体联合监督的工作机制。

（4）完善突发大气污染应对机制，建立完备的大气污染监测系统，强化突发大气污染的预警提示和即时提醒；健全各区域大气监管部门纵向与横向的联防联控，提高各监管部门的协作配合能力，加强对突发大气污染事件的研判预警；完善资源调配及应急救援等协作程序，为应对突发大气污染事件提供有效保障。

4 结语

绿色发展需要制度基础，需要法治引领和保障，因此，在经济发展中协同治理雾霾，应当贯彻“既要绿水青山，也要金山银山”的生态文明理念。实现绿色发展与雾霾的协同共治是协同治理立法的最终目的。立足目前绿色发展与雾霾协同治理现状，纵深推动其协同治理法治化，为蓝天保护提供法治保障和制度基础。秉承地球法理，以地球为中心重新思考法律和环境治理[17]，系统理解人们作为地球共同体的一员，应像对待人类生命一样对待大气环境，不断改善大气环境，建设理想的、人与自然和谐共存的生态文明，不断推动人类中心主义嬗变，推动协同管理走向协同治理以实现协同善治。