科研事业单位全面预算管理的问题与对策

彭迎

（中国兵器工业信息中心，北京 100089）

全面预算管理，就是以预算为手段，统筹单位内外部的各种资源，包括财务的以及非财务的，进行科学、合理的配置，以完成既定的经营目标，同时实现计划、协调、控制、评价等诸多功能，是企业内部控制最为重要的应用之一，其核心地位和作用逐渐突显。近年来，为了保证科研活动的顺利开展，科研事业单位在科学研究方面的投入不断增长，开始大力推行全面预算管理，以防范科研资金在使用过程中出现的风险，确保对科研经费做到有效管理和运用。

一、科研事业单位全面预算管理的重要性

（一）提升内部管理水平

全面预算管理的理念强调，在预算的编制和实施过程中，要体现三个层次的全面，即全方位、全过程以及全员参与：科研事业单位的科研、科研管理、财务管理等各项活动，人、财、物各个方面，都要纳入预算管理；科研、科研管理、财务管理活动的事前、事中和事后都要纳入预算管理；单位的全部员工都应当参与预算的编制和实施，全面预算管理的责任主体不只是单位内部各职能部门和业务部门，也不仅仅是单位的主要领导和职能部门、业务部门的部门负责人，还包括在基层岗位工作的普通员工。因此，从本质上来看，全面预算管理是一种有效的工具，科研事业单位可以利用其开展内部管理控制，在这个过程中，单位内部各部门加强了沟通和协同，减少了矛盾和冲突，提高了效率，提升了单位内部管理水平。

（二）促进业财融合

全面预算管理的融合性原则要求单位全面预算管理要以业务为先导、以财务为协同。科研事业单位遵循融合性原则要求，就是要以科研业务活动为先导、以财务管理活动为协同，即在财务管理活动的各个领域、科研管理活动的各个环节、科研活动的各个阶段，都嵌入预算管理的理念，这样能够将科研活动开展与财务管理活动建立连接：业务部门和财务部门共同参与预算编制等管理工作，业务信息和财务信息实现共享，有效推进业财融合。

（三）加强科研经费监管

伴随着国家科技创新战略的实施，科研事业单位争取到的科研经费规模不断扩大，而且经费的来源渠道也多种多样，经费管理的难度逐年增加。同时，经费拨付部门对经费使用情况开展的审计监督、检查的力度逐渐加大，特别是对科研项目中期检查和结题验收审计的频率更高、范围更广。科研事业单位推行全面预算管理，全面覆盖科研活动的各个阶段，能够实现对科研项目的全过程管控，特别是从预算编制、执行到考核的环节，使科研资金的使用做到规范化、透明化，进而显著提升科研经费的管理水平。

（四）完善监督与考核

通过全面预算形成的预算方案，即是科研事业单位年度的经营目标，经过预算编制的过程，年度经营目标被明确为各责任部门的具体目标。同时，年度经营目标和各责任部门的具体目标也就成了监督和考核的标准：对照预算，可以监控单位的年度经营目标的实现程度和经营状况；通过将实际执行的结果与预算对比，可以发现经营管理过程中存在的问题和风险，做出及时调整或修正；通过比较实际结果与预算标准，可以考核相关部门或人员的绩效。

二、科研事业单位全面预算管理的特点

（一）预算理念全员参与

当前，对于预算管理，存在一些错误的认识，最为普遍的看法是将预算管理工作直接对应到财务部门。全面预算管理理念倡导全员参与，除了财务部门以外，其他职能部门和业务部门也应积极参与到全面预算管理工作当中，也就是说，单位所有的员工都要有预算管理的意识。全面预算管理的“全员”参与，要求单位内部各部门、各岗位，上至单位的主要领导，下至基层的普通员工，都必须参与全面预算管理工作。

（二）业务范围全面覆盖

全面预算管理的关注点不仅仅是日常的经营活动，也包括投融资活动，即把一个单位的各种经济活动统统纳入其中。全面预算管理的第二层含义体现为“全方位”，在科研事业单位中，所有的经济活动，囊括科研、投资、财务管理等各项活动，以及人、财、物各项资源，采购、科研各个环节，都应该纳入全面预算管理。

（三）管理流程全程跟踪

预算编制、预算执行、预算考核，是谈到预算管理时，被提及频率最高的三项预算管理基本活动。除此之外，全面预算管理还涵盖预算审批、控制、调整、监督等一系列活动。科研事业单位根据预算目标汇总编制预算方案，经审批成为年度预算方案，至此，并不意味着预算管理活动结束，全面预算管理还要求对预算的执行过程进行密切的监控，并通过预算考核等手段促进预算目标的完成，最终实现单位的发展战略。全面预算管理的“全过程”，体现在各项经济活动的事前、事中和事后都应纳入全面预算管理。

三、科研事业单位全面预算管理存在的问题

（一）全面预算管理意识薄弱

第一，单位主要领导对全面预算管理存在认知偏见，未予以全面预算管理充分的重视，没有将全面预算管理提升到战略的高度，没有在单位内部达成对于全面预算管理的共识。第二，部分领导、员工对全面预算管理的认识比较片面或者存在误区，认为只是财务部门的工作，其他部门的参与度、配合度均不高，预算编制人员和执行人员之间相互的了解、沟通较少，致使预算编制不科学、不合理、脱离科研活动实际，进而影响执行进度以及预算目标的完成情况。

（二）全面预算管理机制不够健全

1.组织架构不完善

科研事业单位一直比较看重科研，对全面预算管理的关注程度比较低。有的科研事业单位没有设立专门的预算管理机构，有的尽管成立了预算管理委员会，但预算管理的职能仍主要由财务部门承担。组织架构的不完善成为影响科研事业单位全面预算管理实施效果的重要因素之一。

2.制度建设不规范

全面预算管理流程分为预算编制、预算执行和预算考核三个阶段，一些科研事业单位并没有建立与单位实际情况相适应的预算管理制度，指导并规范这三个阶段的具体工作。大多数科研事业单位全面预算管理主要由财务部门负责、业务部门参与程度较低，科研项目的经费预算基本上由科研人员独立编制、与财务人员沟通较少，导致预算编制不合理；预算编制方法选择不恰当，与单位的客观条件不相符，编制的预算缺乏科学性；预算执行不到位，审批把控不严，导致预算执行偏差较大；未建立健全与全面预算相联系的考核机制，导致员工参与全面预算管理的积极性不高等。这些问题的存在使得全面预算管理的功能难以实现。

（三）全面预算信息化程度低

当前，许多科研事业单位都在下大力气推进信息化建设，财务部门有会计核算系统、网上报账系统，科研管理部门有科研项目管理系统，还有诸如人力资源、采购等业务系统。但这些系统主要是为了满足各部门自身的业务需要，并且相互独立地在各部门内部运行，无法实现信息互通和共享，全面预算系统也未与这些系统进行有效对接，就难以获取更多的数据和信息，全面预算系统成为“信息孤岛”。

（四）内部审计力度不足

在科研事业单位，科研项目的预算管理监督难度较大、问题易发多发，主要原因是：科研经费规模庞大且项目研制周期较长，有的科研项目甚至横跨几个会计年度，而直到项目开展中期或临近结题验收才开始检查、审计，不合理、不相关的支出已经发生，导致经常在中期检查或结题验收前出现大量、集中调账的现象；相对于纵向科研项目，科研事业单位对横向科研项目的管理比较松懈，在经费管理方面，项目负责人的权限较大，经费使用的规范性有待进一步研究。有的科研事业单位，内部审计常常限定于一般的财务收支审计、经济责任审计，对科研项目的审计介入严重不足，内部审计难以有效发挥其监督职能。

四、完善科研事业单位全面预算管理的对策

（一）强化全面预算管理意识

全面预算管理的“全面”体现在三个维度，“全员”参与是其中之一。首先，科研事业单位的主要领导要对全面预算管理有足够的重视、建立正确的认识，转变观念、率先垂范，为全面预算管理的实施创设必要的条件。其次，各职能部门、业务部门负责人要发挥中间作用，上传下达，在部门内部进行宣贯，呼吁本部门职工积极学习全面预算管理的基础知识，充分调动他们的积极性，使其自觉地参与全面预算管理工作。最后，每一位在基层岗位工作的普通员工，要深刻意识到自己也是全面预算管理的实施主体，要主动参与到全面预算管理工作当中。此外，财务人员和预算管理人员，更要对自身提出严格的要求，夯实自身的专业知识和业务技能，提高职业素养，注重全面预算管理理论知识的学习和全面预算管理信息化手段的实际运用，更高效地发挥全面预算管理职能。

（二）建立与完善全面预算管理制度体系

1.建立全面预算管理组织体系

一般而言，全面预算管理组织体系由三个机构共同构成：全面预算管理决策机构，全面预算管理工作机构，以及全面预算管理执行机构。其中，全面预算管理决策机构是单位全面预算管理的最高权力机构；全面预算管理方面的重大事项往往由决策机构做出决定；全面预算管理工作机构负责全面预算从编制、审核直至考评等环节的日常工作；全面预算管理执行机构通常是组织开展编制预算、执行预算等具体工作的内部职能部门、业务部门。通过建立健全组织体系，切实加强领导，明确各机构、部门的责任，使预算管理的作用得以有效发挥。

2.完善内部管理制度

因全面预算管理覆盖单位所有的业务活动，其实施必须做到有规可依、有章可循，健全有效的预算管理、会计核算、内部控制、内部审计、绩效考核和激励制度等内部管理制度，是全面预算管理得以实施的制度保障。科研事业单位要结合国家有关政策要求、自身的发展战略以及经营活动的实际情况，开展本单位的预算管理制度建设工作：制定全面预算管理实施办法，将全面预算管理的基本内容、原则、组织架构、预算编制、预算执行、预算考核等纲领性要求确立下来，再以具体的制度明确细化；建立预算执行责任制度，层层分解的预算目标应一一对应到具体的责任部门和最终责任人，在对有关部门和人员开展检查和考核评价时，要以指标的完成进度为依据；建立严格的预算执行考核制度，将预算执行情况纳入考核范围，并认真地贯彻实施，定期或不定期地对各责任部门和员工进行考核，切实做到有奖有惩、奖惩分明。

（三）加快全面预算管理信息化建设

全面预算管理是一个综合的管理系统，可以使全体员工加入预算管理工作当中，并能够覆盖单位的全部业务活动、全程跟踪单位的所有管理流程，要实现全面预算管理的各项功能，必须要有强大的信息系统做支撑。对于科研事业单位而言，科研经费管理是最为重要的一项工作，也是全面预算管理最能发挥其作用的领域。一般来讲，财务部门、科研管理部门和业务部门是科研事业单位科研经费管理的三个主要责任方。一方面，在财务部门、科研管理部门和业务部门内部，要充分利用信息技术、信息化工具，例如网上报账系统、科研项目管理系统等，提高本部门工作效率和质量。另一方面，将全面预算系统与网上报账系统、会计核算系统、科研项目管理系统、人力资源等业务系统进行有效对接，打破财务部门、科研管理部门以及业务部门之间的信息传递障碍，实现信息共享、高效传递，为全面预算管理的开展提供便利。

（四）加大内部审计监督力度

全面预算管理包括预算编制、审批、执行、监督、考核等一连串步骤，容易出现监管漏洞，特别是在预算编制、执行和考核环节。因此，组织相关人员对预算编制、执行以及考核的全过程进行密切监督，特别是预算执行情况，可以减少预算编制不科学、预算执行不力、预算考核不严等风险出现，避免预算管理流于形式。目前，科研事业单位申请到的科研项目逐年增加，科研经费的使用要求也愈发严格，科研经费管理成为全面预算管理的重要方面，通过加强内部审计监督，对科研项目立项、实施、进度、结题验收等方面重点进行过程控制，可以较早发现科研经费使用过程中的不规范行为，尤其是要接受中期检查、结题验收审计的科研项目，从而避免在项目结题验收前出现大量调账的情形。