中小河流治理项目监督检查要点及典型问题分析

宋云涛，李 阳

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100032)

中小河流治理项目是指为提高中小河流重点河段的防洪减灾能力，保障区域防洪安全和粮食安全，兼顾河流生态环境而开展的以堤防加固和新建、河道清淤疏浚、护岸护坡等为主要内容的综合性治理项目[1]。中小河流治理项目是健全完善防洪减灾体系的重要环节，高质量的完成意义重大[2]。当前我国主要的大江大河防洪减灾体系日趋完善，抵御风险挑战能力得到极大增强。但对中小型河流的治理却相对滞后，中小河流由于其面广量多，资金投入少，防洪等基础设施配套不齐全等特征，导致难以全面系统治理。近年来，水利部、财政部高度重视中小河流治理，相继出台了一系列管理规定和指导意见，对该类项目的规范管理起到了良好的指导作用[3]。我国是世界上河流最多的国家之一。据统计，流域面积在100km2以上的河流有5万多条，其中流域面积在200～3000km2之间、有防洪任务的中小河流有近9000条[4]。截至2021年底，全国中小河流治理累计完成治理河长超过10万km，重点中小河流重要河段的防洪能力得到明显提升，中小河流治理取得了阶段性成果。2022年，中小河流治理被列入水利工程建设工作要点中，要求统筹推进中小河流治理，规范建设管理，按期完成年度建设任务，并启动了全国中小河流治理总体方案编制工作。

1 监督检查必要性

强化水利行业监督，加快构建常态化、规范化、制度化、信息化的监督体系，是推动新阶段水利高质量发展的重要支撑和保障[5]。随着近年来中小河流治理项目的增多，治理过程中的一些资金管理、进度管理、合同管理、质量安全管理等方面问题也日渐凸显出来。为了保证中小河流治理项目的顺利实施，水利部大力加强中小河流治理项目的各级监管力度，同时多次组织对全国中小河流治理项目的监督检查，通过专项监督检查，规范了行业管理，促进了项目顺利实施。

2 监督检查方式

按照监督检查“查认改罚”的工作环节，一般采取“四不两直”的暗访检查方式开展工作，主要工作流程为：查前准备、现场检查、问题认定、信息报送、问题整改、责任追究等。“四不两直”是指“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场”。“四不两直”方式已逐渐成为水利工程建设监督检查的主要方式，在水利工程建设管理中发挥了重要作用[6]。采用“四不两直”的暗访检查，大大减少了基层“层层准备”“层层陪同”“层层过问”，减轻了基层负担，同时能够了解到工程现场真实情况，及时发现问题，解决问题。根据工作计划安排，确定项目、检查对象、检查内容和执行时间。查找并了解中小河流治理项目相关管理规定和指导意见，并查找近年来下发的专项检查通知，了解检查重点。中小河流治理工程一般由县级水行政主管部门负责，检查组直接前往县级水行政主管部门，找到相关负责人，了解中小河流治理工程的工程概况、标段划分、项目法人、勘察设计单位、监理单位、施工单位等情况，熟悉工程类型和工程进度等。通过查阅资料、查看现场、座谈交流等方式开展工作，最后就检查结果与有关单位交换意见。监督检查发现的问题根据《水利资金监督检查办法(试行)》(水监督〔2019〕130号)、《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法(试行)》(水监督〔2019〕139号)、《水利工程合同监督检查办法(试行)》(水监督〔2019〕139号)等文件确定相应的责任追究标准。

2.1 内业检查

要求提供相关内业资料。具体提供资料，项目法人方面：项目法人成立及批准文件、工程初步设计文件及批复文件、资金下达文件、参建单位的招投标文件、与参建单位签订的合同文件、质量监督手续、质量终身承诺书、工程价款结算资料等。设计单位：设计单位资质文件、设计施工图纸、设计变更文件等。监理单位：监理规划、监理大纲、监理细则、监理旁站记录、监理通知、监理日志、监理月报、监理人员考勤、监理抽检等资料。施工单位：项目划分及备案文件、施工进度计划、项目部人员考勤、工序及单元验收评定、重要隐蔽单元工程验收、施工日志、施工月报、机械设备进场报验资料、原材料进场台账及报验资料，工艺性试验、混凝土砂浆配合比、实体检测等资料。

2.2 外业检查

中小河流治理项目现场工作内容主要有堤防加固和新建、河道清淤疏浚、护岸护坡、穿堤建筑物建设、拓宽整治及生态修复等[7]。现场检查是监督检查的重点，对正在施工部位及已经完工的代表性项目都需要查看。将核查资料发现的问题线索与现场情况进行比对，现场核查项目实施管理情况、质量与安全情况、项目形象进度是否与上报一致等。对照设计图纸，查看现场施工是否按照设计施工，结构尺寸、型式、位置、工程量等是否与设计一致；实体是否存在质量缺陷，必要时进行实体检测；查看进场原材料是否符合设计要求，原材料外观、质量是否有明显缺陷，有疑义时取样送检；现场是否存在安全隐患等。

3 监督检查要点及典型问题

主要对中小河流治理项目实施阶段的资金管理、进度管理、合同管理、质量安全管理等方面提出了一些监督检查的重点及发现的典型问题。

3.1 资金管理方面

资金管理方面，主要查看各级资金是否不到位，进度款支付是否及时。资金是否到位及价款支付是否及时直接影响到工程的进度、质量、安全，应引起各方高度重视。中小河流治理项目使用的是中央水利发展资金，初步设计的审批文件中一般明确了项目资金的来源及各级资金比例构成。资金的下达是财政部门联合水利部门下达安排资金的文件，通过询问及查看资金下达文件，确定各级资金是否到位。进度款支付是否及时，目前大多中小河流治理项目的资金支付都是通过县级财政集中支付。首先需要查看参建单位签订的合同，了解支付条件；查看日志、月报并现场查看，了解工程进度情况；查看款项申报及审批资料，了解应支付金额；查看支付凭证，了解实际资金到位情况。最终确定付款比例，支付是否及时。

典型问题：

(1)地方资金不到位

某中小河流治理工程，市级资金未到位。该工程概算投资3600万元(中央2520万，省级720万元，市级360万元)，中央资金于2020年11月下达，省级资金分别于2021年4月下达。该项目于2021年9月开工，计划完工日期为2022年7月，截至2022年7月，市级资金未到位。

(2)进度款支付滞后

某中小河流治理工程，工程进度款支付滞后。该工程实行国库集中支付，概算投资2750万元。2021年3月开工，11月完工。2022年7月检查时，施工单位工程款审定应支付1015万元，实际仅支付455万元；设计单位审定应支付73万元，实际仅支付20万元，工程款支付滞后。不符合《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)第十一条的规定。

3.2 合同管理方面

合同管理方面的问题，主要查看参建单位主要管理人员是否符合投标承诺，是否满足驻地时间要求，人员变更是否符合合同约定，是否履行变更手续。主要查看招投标文件里承诺的进场主要管理人员是否已与现场人员一致，查看现场考勤是否满足合同文件里对主要管理人员的驻工地时间要求，查看人员变更是否复核合同约定的资质水平并履行变更手续。

典型问题：主要管理人员长期不在现场，人员变更未履行人员变更手续。

(1)某中小河流治理工程，施工单位主要人员变更未经监理单位及发包方审批同意。不符合施工合同专用条款的规定。

(2)某中小河流治理工程，分为两个施工标段，一个监理标段。总监理工程师及专业监理工程师长期不在现场，现场仅1名监理员，不能满足现场施工监理需要。水利工程施工监理规范》(SL 288—2014)第3.1.3条的规定。

3.3 进度管理方面

施工进度是否滞后，是否能够按合同工期完工等。项目主要管理人员是否到位，关系整个项目进度、质量、安全控制是否能够顺利进行，因此要求主要管理人员应按照招标要求及投标承诺到位。施工进度，关系到项目是否能够按期投入使用，发挥效益。施工进度滞后，不能按照合同工期顺利完工，会影响河流的度汛安全，存在安全隐患，不容忽视。主要查看相关日志、月报、进度计划，对照施工现场确定施工进度是否滞后。

典型问题：某中小河流治理工程，施工进度严重滞后。该工程初步设计批复的建设总工期为6个月，工程于2021年10月开工，合同计划应于2022年3月底完工。截至2022年7月，仅完成合同工程量的60%，施工进度严重滞后，存在度汛安全隐患。

3.4 质量安全管理方面

质量管理方面主要是设计文件是否存在错漏现象、设计变更是否合规，现场是否按设计施工、已完工项目是否存在甩项目现象，原材料及中间产品是否进场检测、报验，质量评定工作是否合规，实体质量是否存在缺陷、现场是否存在安全隐患等。设计方面具体查看设计图纸是否存在错、漏现象，设计变更是否合理，手续是否齐全；按设计施工方面主要是施工现场重点部位走到、看到，并对应设计图纸，查看施工项目的部位、型式、尺寸、工程量等是否与设计一致，是否存在漏项；原材料方面具体查看原材料进场台账、进场检测报告、进场报验单，对应现场施工使用的原材料的种类、批号，确定是否进行进场检测；中间产品方面要查看设计图纸中混凝土、砂浆的种类，施工配料单，检测报告，确定是否出具了设计配合比，施工配合比调整是否合规，施工过程中是否取样进行抗压、抗渗、抗冻等设计指标的性能检测；质量评定方面要查看项目划分文件、日志、月报，对应施工现场的施工进度确定是否存在已完工工序、单元工程未按程序验收就进行了下道工序施工，重点关注重要隐蔽单元工程是否进行了联合验收、签证；实体质量方面主要通过现场查看河道疏浚、土方开挖与回填、砌石挡墙、格宾石笼护岸、跨河桥梁等实施项目的现场施工质量，是否存在缺陷；安全方面，安全重于泰山，任何时候都不能麻痹大意，掉以轻心，要查看现场是否存在影响人身安全、度汛安全、工程安全的隐患，发现隐患及时排除。

典型问题：

(1)设计深度不足、设计文件存在错误，设计变更不合理。

某中小河流治理项目，设计单位未对照《工程建设标准强制性条文(水利工程部分)(2020年版)》对强制性条文执行情况进行自查。不符合《建设工程质量管理条例》第十九条和《水利工程建设标准强制性条文管理办法(试行)》(水国科〔2012〕546号)第十六条的规定。

某中小河流治理项目，施工阶段将堤防形式、护坡型式、治理河段范围均进行了变更，并将格宾笼技术参数进行变更，取消渡塑层，且上述设计变更均无变更工程量、投资变化等内容。不符合《水利工程设计变更管理暂行办法》(水规计[2020]283号)第十四条、十五条的规定。

(2)未按设计图纸施工

某中小河流治理工程，部分项目未按设计图纸施工，也未履行设计变更程序。如:人行桥原设计长24m、三跨结构，实际施工长11m、一跨结构；交通桥设计要求设22根直径1m排水管，实际施工为13根直径1m排水管，现场查看，影响河道过流，存在行洪风险。如图1所示。

图1 设计图与实际施工

(3)原材料及中间产品试验检测及报验不规范

某中小河流治理工程，现场使用的砂浆、混凝土无设计配合比报告，未对现场使用的C15混凝土取样检测抗压强度。现场使用的水泥、砂石骨料、土工布、格宾网等原材料未进场检测、报验。不符合SL 677—2014《水工混凝土施工规范》第6.0.1条、11.5.3条的规定。

(4)质量评定工作不合规

某中小河流治理工程，未进行已完工的基础开挖及处理等重要隐蔽单元工程的联合验收、签证。已施工完成的挡墙混凝土浇筑均无开仓报审表，无相关垫层、模板、混凝土浇筑等工序验收资料。不符合不符合SL 677—2014《水工混凝土施工规范》第7.4.5条及SL 176—2007《水利水电工程施工质量检验与评定规程》第5.3.2条的规定。

(5)工程实体质量缺陷

某中小河流治理工程，已施工的挡墙浆砌块石层设计要求采用块石，实际采用的是毛石，未采用坐浆法施工，石块之间无砂浆；已施工的挡墙埋石混凝土层间结合面未处理，现场发现夹杂有泥沙、砾石、树根等杂物，墙体不能形成一个整体；排水管未按图施工，未采用梅花型布置，仅设置了1排，水平间距远超过设计给定的2.0m，已安装的排水管背水侧被混凝土堵塞，末端未做反滤包。如图2所示。

4 问题原因分析

(1)地方配套资金不到位，县级滞留、截留上级建设资金，进度支付滞后问题较为普遍。一是由于近几年新冠肺炎疫情持续影响，部分地区经济基础较弱，县级财政普遍困难，税收下滑、民生支出增长，县级财政压力较大。县级财政拆东墙补西墙。二是地方政府对水利建设重要性和重视程度不够，安全风险意识不足，存在麻痹思想和侥幸心理。

(2)进度滞后问题主要影响因素有地方资金配套不到位，进度款拨付不及时，造成施工单位积极性降低，无力投入大量人力物力，无力购买设备及原材料，施工进度缓慢。同时地方资金配套不到位造成征地移民工作滞后，影响施工进度；中小河流治理项目虽然规模和投资普遍较小，工期较短，一般在一年以内，但仍需按照基本建设程序进行招投标，前期占用较长时间，如果工作组织不到位，影响后期施工时间。

图2 工程实体质量缺陷

(3)中小河流项目投资额不大，地理位置比较分散，中标的设计、监理、施工单位多为地方小型企业，管理水平不高，为了控制成本，追求利益最大化，企业采用减少管理人员投入或直接劳务转包的方式进行项目建设，部分项目甚至存在挂靠、借资质现象，施工单位违规将工程项目整体分包、项目经理挂名、项目经理挂靠的问题，有的项目经理不熟悉工程建设内容、不熟悉项目其他管理人员的情况。

(4)质量安全问题影响因素有中小河流治理项目规模和投资普遍较小，参建单位对项目重视程度不足，组织安排不到位，未形成有效的管理体系，各项管理措施不落实，各方履职不到位，导致质量安全管理问题多发。基层建设单位水利专业人员较少，经验不足，组建的建管单位(项目法人)管理力量薄弱，致使项目管理水平不高。同时缺少业务知识学习的主动性，对合同、规范等文件学习研究不够，工程建设管理过于随意，致使工程安全、资金安全存在潜在风险。监理单位履职不到位，监理人员业务水平参差不齐，部分监理人员专业知识不足，没有专业背景和经验，不清楚现场施工是否满足要求，导致监理人员对项目现场控制形同虚设，增加了工程安全风险。施工单位履约意识不强，政治站位不高，追求利益最大化，施工时不按设计图纸，擅自更改设计内容，不按合同约定实施，以自我为中心，不顾工程安全。

5 建议

(1)加大上级财政资金配套比例及政策扶持力度，地方政府开源节流，多渠道争取资金来源，同时地方部门提高政治站位，加强资金管理，严肃问责，保证专款专用，避免滞留、截留资金，保证资金及时拨付，保障工程顺利进行。

(2)严格实行工程建设项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制。加强招投标领域监管、规范招投标活动，公平公正择优选择参建单位，同时加强合同管理，严格要求参建单位投标承诺人员到场，严禁挂靠行为。设计单位严格遵循防洪治理工程设计的相关规范、规程，特别是《水利工程建设标准强制性条文》中的有关规定，加强设计文件的质量。监理单位严格按照合同约定开展工作，严格监理程序，履职尽责。施工单位严格按照施工图及施工技术规范标准组织施工。

(3)增强建设单位现场管理职责，加大监督检查力度。各级水行政主管部门应加大监督检查力度，强化处罚成果运用，促进参建单位提高政治站位，扭转建设思想，引导参建单位重视并加强过程控制。促使建设单位强化领导班子队伍建设，明确分工和职责，健全质量安全管理内设机构，进一步完善管理规章制度。提高运用法律法规、规范规程抓落实的能力。督促参建各方责任履行，按照法律法规和规范规程，抓好隐患排查治理、危险源辨识和风险评价，按要求进行管控。

(4)加强人员培训。加强队伍建设、提高技术人员的综合素质，对于技术人员匮乏的情况可采用借调方式，或临时聘请有资历有经验技术人员。可选派工作能力强、经验丰富的优秀专家为各级人员培训授课，指导帮扶，交流经验，提升地方水利工作能力。

中小河流治理项目的实施，是一项民生工程，关乎防洪安全，关乎老百姓生命财产安全，加大监督检查，保证质量安全是各级监管部门的职责。作为监督检查人员，通过现场实践，总结出中小河流治理项目建设实施阶段中的一些监督检查重点，提炼出一些典型问题，并进行了原因分析与思考，提出了意见建议，希望为各级监管部门提供监督检查参考，同时各参建单位应该引起高度重视，对项目的关键节点、重要部位进行关注。不足之处是由于专业及检查任务、检查节点所限，所列监督检查重点并不全面，同时对项目前期、初步设计、招投标、工程验收等阶段并没有涉及，希望有关部门同样予以关注。