基本养老保险政府财政责任：历史逻辑、制度解析和优化路径*

刘晓峰，杜 健

(1.合肥工业大学 外国语学院，安徽 合肥 230601；2.合肥工业大学 党政办公室，安徽 合肥 230009)

长期以来，我国城镇职工基本养老保险总体运行平稳。政府财政一直对城镇职工基本养老保险基金进行补贴，补贴规模呈不断扩大趋势。自2014年以来，制度内缴费筹资规模已低于同期基金支出需求，加之人口老龄化加速、制度赡养率快速上升，以及国家实施“社保”双降政策挤出效应的叠加影响，实现制度内基金收支平衡几无可能。财政补贴负担日益沉重、风险渐次显露。

一、政府财政补贴的现状分析

2021年，城镇职工基本养老保险基金总收入60 455亿元，总支出56 481亿元①，按同口径的上一年统计数据，基金总支出增长10.09%，支出幅度大幅攀升，剔除财政补贴后城镇职工基本养老保险基金连年入不敷出。通常而言，化解城镇职工基本养老保险基金收支缺口主要依靠增收和节支。在增收方面，由于财政收入增速趋缓、城镇职工基本养老保险制度扩面潜力越来越小、“社保”双降以及阶段性减免社保费用等因素，城镇职工基本养老保险基金征缴收入增长有限。在节支方面，受到人口老龄化加速、制度赡养率快速上升以及养老金连年上调的刚性需求等因素影响，节支工作亦是雪上加霜。当期制度内基金收不抵支、收支缺口渐次增大将成为城镇职工基本养老保险基金必须面对的新的客观形势。财政补贴是城镇职工基本养老保险基金的重要来源之一，从1998年养老保险实行制度统一开始，政府财政补贴由 1998年的24亿元增加至2017年的8 004亿元②， 20年的时间增加了约333倍，城镇职工基本养老保险基金收支平衡已严重依赖财政补贴的支撑，这无疑陡增财政负担、诱发财政风险。

二、政府财政补贴困境的历史逻辑

(一)制度转轨成本的历史欠账

20世纪90年代，受经济体制改革外在驱动，为增强国有企业活力和经营能力，国家对城镇职工基本养老保险制度进行历史性变革，即从国家大包大揽为国企退休职工提供免费养老模式过渡到国家、企业、个人共同负担养老的统账结合模式。城镇职工基本养老保险制度变革产生了巨额转轨成本。据专家估算，中国养老保险制度转轨成本约为3.7万亿[1]。制度变革前，职工没有缴纳养老金，他们的退休养老待遇全部由国家承担，这时的养老保险制度是一种没有任何积累的养老金现收现付制度。制度变革后，个人账户资金用于当期个人积累，没有划入统筹账户发挥基金互助互济功能，社会统筹基金又难以兑现制度转轨前“老人” (新制度实施时已退休者)、“中人”(新制度实施前参加工作但在实施后退休者)养老金待遇。在经历了基本养老保险供求不平衡所造成的潜在问题后，理论界和实践者提出了主要依靠国家财政来承担更大改革成本的思路，负有偿还转轨成本的历史职责。然而，“城镇职工基本养老保险转变过程中产生的巨额成本尚未形成合理的偿还机制”[2]，容易造成转轨成本难以消化。此外，国家、企业、个人共担转轨成本，逐渐演变为政府单独承担，财政背负了无限兜底责任。

(二)统筹层次较低导致的责任转嫁

自2021年12月江西、河北、浙江、安徽、云南陆续开始进入全国统筹行列，但是大部分省份仍停留在省级统筹层面。省级统筹顾名思义是省级政府承担城镇职工基本养老保险财政事权和支出的主体责任，当然，中央政府仍然会沿循“惯例”对城镇职工基本养老保险基金进行补贴，具体通过专项转移支付方式进行。但中央和地方政府财政补贴权责界限不清、运行不规范。在省域范围内，省、市、县各级政府承担何种财政补贴职责、承担多少份额、如何承担补贴责任等缺乏明确规则引导。不同省域范围内，由于历史因素、现实省情等，各省养老负担差异较大，财政补贴责任运行“更具个性特色”，中央政府对不同地区当期基金缺口的财政补贴亦缺乏明确规则指引，呈现出财政补贴分担比例随意化的表象。财政补贴运行非规范化造成中央和地方政府基于有限理性相互转嫁支出责任。此外，中央和地方政府财政补贴调整机制不稳定，变化幅度较大，财政补贴的方向与幅度与社会经济发展状况、财政收入增长态势并不一致，不利于城镇职工基本养老保险基金持续稳健运行。

(三)做实个人账户试点后的现实困境

2000年，国务院提出逐步做实个人账户。2001年，辽宁省做实个人账户改革试点方案获批，按照方案设计，做实个人账户从5%的规模起步，中央财政按照3.75%、地方财政按照1.25%标准进行补助，此后每年动态增长1%，最终达到8%的水平。2006年，上海等八省市启动做实个人账户第二批试点，但试点进展并不顺利。党的十八届三中全会将“做实”调整为“完善”，这是党中央对个人账户改革政策进行的适度调整。做实个人账户制度设计初衷是通过渐进式财政补贴解决个人账户空账问题，逐步偿还历史欠账，激励个人多缴多得、长缴长得。但做实个人账户制度设计先天不足，做实意味着个人账户资金流动性受限，无法实现养老金保值增值。改革实践也证明，由于部分省份频频挪用个人账户资金，用于弥补当期养老金支付缺口，导致个人账户空账运行，减损个人参保信心，做实个人账户的激励设想并未实现，也未能发挥其完善统账结合模式的保障效能。

(四)“第一支柱”独大的畸形格局

长期以来，我国实施单一的政府强制性基本养老保险制度，后经改革探索，初步形成了由基本养老保险、企业年金、个人商业养老保险组成的“三支柱”养老保险体系，但“三支柱”养老保险发展很不平衡，第一支柱一家独大，2021年末，城镇职工基本养老保险参保人数48 075万人，比上年末增加2 454万人③。第二、第三支柱养老保险发展很不充分，截至2021年末，参加企业年金职工人数为2 875万人①，仅占参加基本养老保险制度的5.98%，职业年金针对机关事业单位，对象特定，扩面受限。第三支柱商业性养老保险近乎停滞。2018年，国家开展个人税收递延型商业养老保险试点，试点一年期满，但“仅有21%的受访者认为个税递延型养老保险对其具有吸引力”④。可见，第一支柱几乎承担了全部养老责任。如上所述，城镇职工基本养老保险增收工作举步维艰、支出则是与日俱增，当期基金收支缺口势必逐渐加大，对财政补贴的依赖性会越来越大，平添了政府财政负担和兜底风险。

三、政府财政补贴责任的制度解析

(一)财政补贴制度设计不够健全

长期以来，“我国养老保险制度法治化程度较低，具有应急性、临时性、技术性等特点”[3]，改革初期，片面强调养老保险改革作为国有企业改革的配套措施，制度设计之初缺乏对偿还转轨成本的充分认识，未建立科学合理的转轨成本偿还机制。制度执行过程中，当期应支付的转轨成本很高，通过提高缴费率、借支个人账户基金维系收支平衡，造成企业和个人借机逃避缴纳保险金，以及个人账户空账运行，增加养老金收支缺口和财政补贴负担。作为一部综合性法律制度，《社会保险法》亦对城镇职工基本养老保险制度中政府财政责任缺乏明确界定，该法仅笼统地规定政府须承担财政补贴，但并未建立偿还转轨成本的政府投入机制，也未明确城镇职工基本养老保险制度与政府财政责任界限，即未明确政府责任限额。《社会保险法实施条例》《社会保险费征缴暂行条例》亦未就政府财政责任做出配套性规定，后续国务院出台了一系列调整城镇职工基本养老保险制度的规范性文件，囿于“政策治理”属性，也未在政府财政责任上做出实质性的探索和规定。制度设计和规范上的缺失在制度实践运行过程中得到印证：反映在转轨成本方面，原本期望通过加大企业统筹费率来消化转轨成本的方案已被实践证明并不可行，由于尚未建立转轨成本偿还机制，东北老工业基地养老保险基金收支缺口逐年加大，保障按期兑现养老金待遇已亟待破解；反映在当期财政补贴方面，尚未有法律或政策明确政府财政责任，尚未有官方数据公布城镇职工基本养老保险基金中中央和地方政府财政供款规模，造成中央和地方政府在财政补贴限额、比例方面权责边界不清，危及城镇职工基本养老保险制度中政府财政责任的稳定性。

(二)事权和责任不匹配造成地方政府“画地为牢”

长期以来，中央和地方政府应对城镇职工基本养老保险担负何种财政事权与支出责任未能得到清晰厘定。2018年7月，国家正式实施养老金中央调剂制度，对中央和地方政府财政事权和支出责任作出初步框架性划分，在实现养老金全国统筹前，地方政府(省级)承担基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口主体责任。中央政府按照标准、比例计算各省上解资金，实行以收定支，当年上解资金按照人均定额拨付各省，合理均衡省级养老保险待遇。现行中央财政补助政策保持不变，中央仍将继续拨付财政资金以弥补养老金收支缺口。可见，中央调剂制度虽然明确地方政府(省级)承担城镇职工基本养老保险统收统支的主体责任，但亦未回避中央政府应对城镇职工基本养老保险承担财政责任，局限在于未能划清中央和地方政府财政事权和支出责任边界。造成中央和地方政府在承担财政补贴责任方面相互推诿、相互转嫁，在化解历史债务时存在中央政府向地方政府转嫁责任的问题，在现实责任分担时存在地方政府向中央政府转嫁责任的问题，不同区域政府之间基于“不愿吃亏”或“搭便车”的心理动机逃避财政补贴责任，产生逆向选择和道德风险，最终导致中央政府有所为、有所不为的有限责任逐渐演变为无限兜底责任。

(三)统账结合制度实践运行偏离设计初衷

统账结合是社会统筹与个人账户相结合，创设统账结合模式是希望充分发挥二者优势，按照制度设计，企业缴费进入统筹账户形成统筹基金，支付基础养老金并实现养老基金调剂互助，个人缴费进入个人账户，鼓励职工多缴多得、长缴长得。统账结合制度既有社会保险互助互济、分散风险的优点，又有激励个人参保、强化个人自我保障意识的优点，有利于增强制度的稳定性和保障力。然而，统账结合制度设计发生了异化，按照制度设计初衷，统筹账户和个人账户应分账管理，即在基金筹集阶段，企业和个人缴费分别进入统筹账户和个人账户，然而，实践运行中却逐渐演变为混账管理，即在基金管理和使用阶段，基金混合流进一个基金池子。由于我国存在规模庞大的转轨成本，以及当期城镇职工基本养老保险基金收不抵支，地方政府不得不频繁挪用个人账户基金支付当期养老金支出，导致个人账户长期空账运行，参保人对个人账户缺乏信心，个人账户的激励假想并没有实现。此外，企业缴费最终流入统筹账户大池子，与企业员工养老金权益没有内在关联，导致企业和员工达成某种协议，即个人和企业合谋不缴、少缴、漏缴社会保险费，造成基金名义缴费率提高，而基金征缴收入增量不多、增幅下降，基金筹资出现许多不确定风险，客观上增加了政府财政补贴养老保险的规模。

(四)养老保险制度体系走向结构失衡

一直以来，我国养老保障体系各支柱发展并不同步，存在严重的结构性失衡，在国家政策导向下，基本养老保险无论在基金收支规模、制度覆盖面等方面，都遥遥领先第二支柱、第三支柱养老保险。近年来，推进第二、第三支柱养老保险健康发展，减轻第一支柱养老保险负担逐渐成为各界共识，但囿于缺乏法律法规强制规定、财政税收配套政策引导规范等因素，以及第一支柱养老保险高缴费率的挤压，第二、第三支柱养老保险体系建设严重滞后，“第一支柱一枝独大，第二支柱是短板，第三支柱还只是一棵幼苗”[4]，第二、第三支柱远未起到第一支柱有益补充的作用，三支柱有机协调发展也只是美好期许，导致在我国养老保障体系中第一支柱一家独大，职工退休后多数将养老希望寄托在第一支柱上，第一支柱制度定位从“保基本”异化为实践层面“保全面”，加大了第一支柱养老金支付压力，超出了制度承载力，也增加了政府财政补贴负担和兜底风险。

四、政府财政补贴责任的优化路径

(一)财政责任法定化

“社会养老保险基金筹资关系到制度物质基础的稳定性，更需要通过强制性的法律制度来进行规范和约束”[5]，依法建立转轨成本偿还机制，依法明确财政补贴规则，确保城镇职工基本养老保险制度运行稳定。

转轨成本业已成为城镇职工基本养老保险制度稳健运行的潜在风险因素，依法建立政府财政长期投入机制，化解制度转轨成本乃当务之急。首先，应加强历史数据统计分析和实地调研，科学测算出“老人”“中人”数量，依据养老金待遇调整、人均平均寿命等综合因素进行科学论证，估算出城镇职工基本养老保险制度转轨成本总额。其次，在厘清城镇职工基本养老保险制度和政府财政责任边界基础上，依法确定政府财政补贴限额，进一步明确中央和地方政府偿还份额、比例等。再次，实施财政预算责任制度，建立专门财政补贴账户，根据财政收支情况制定财政资金偿还计划，计划周期内逐步消化转制成本，增强城镇职工基本养老保险制度的可持续性。

《社会保险法》仅笼统规定县级以上政府给予必要经费支持，现阶段，政府财政补贴也未在养老保险制度缴费和给付环节得到体现，但长期以来，政府一直对城镇职工基本养老保险基金承担财政补贴责任，近年来，财政责任逐渐从“有所为有所不为”演变为财政兜底责任。为保障政府财政补贴责任的长期稳定性，应彻底改变财政“兜底”模式，“德国政府财政补贴占法定养老保险收入25%左右，日本规定政府承担国民年金一半”[6]，我国“应将政府财政责任固化为养老保险基金支出的20%”[7]。同时，规范财政补贴资金使用管理，依法测算、分配区域补贴数额，通过一般性转移支付方式下达至各省级财政部门。

(二)责权匹配协同化

养老保险是基本公共服务，事关民生保障和社会稳定，《社会保险法》课予中央和地方政府共同对城镇职工基本养老保险给予必要的经费支持义务。应进一步推进财税体制改革，在财政事权共同负责的基础上，科学合理划分中央和地方政府的财政分担比例，完善横向转移支付制度。

“城镇职工基本养老保险体系缺乏一个明确的分工机制来明确各级政府的责任”[8]。全国统筹前，由省级政府负担城镇职工基本养老保险财政事权和支出的主要责任，配套建立地方财政支出激励约束机制，纠正地方政府在有限理性影响下财政支出不同行为偏好，实现全国统筹后，中央政府统一承担城镇职工基本养老保险财政事权和支出的主要责任。当前重点是科学合理确定中央财政对不同地区城镇职工基本养老保险基金筹集中分担比例，“可根据养老保险支出结构、人口结构等因素，分别对不同地区确定合理的分担比例”[9]。

此外，为化解区域间养老保险待遇差距过大问题，应建立健全横向转移支付制度。“德国通过富裕州向贫困州的横向转移，使得各州获得财力保持在98%～110%”[10]。我国区域间经济发展水平、政府财政能力不平衡，以及人口规模、结构差异较大，养老保险待遇悬殊，应着力完善东部财政宽松省份向东北、西部财政紧缩省份横向转移支付制度，缩小不同地区地方政府财力差异及财政补贴投入规模，增强城镇职工基本养老保险制度互助共济的功能，共同推动实现区域间养老服务均等化。

(三)个人账户规范化

完善个人账户制度，发挥个人账户激励和保障功能是大势所趋。当前，在停止继续做实个人账户后，应分阶段、分步骤进行改革完善。

首先，引入名义账户制。“名义账户制保留个人账户多缴多得的激励功能，同时保留现收现付制的筹资方式，可规避做实个人账户的财务融资压力”[11]。当今世界主要国家多采用名义账户制。从制度实践看，名义账户制总体运行平稳。我国应在维持统账结合基本制度前提下，将个人账户改为名义账户，发挥名义账户记账功能，提高记账利率水平，增强制度激励机制和实际保障功能，同时，打通使用统筹账户基金和名义账户基金，认可事实上的混账使用行为，避免统筹账户基金收不抵支、财政负担过重问题。

其次，分离名义账户。名义账户作为维护目前制度稳定性和连续性的折中方案，最终应将名义账户分离，发展多支柱养老保险制度。“将名义账户从城镇职工基本养老保险制度中分离出来是一条根本之路”[12]。世界银行将名义账户制作为第二支柱养老保险模式进行推荐。未来我国应将名义账户从统账结合制度中分离出来，并将名义账户部分逐步转变为第三支柱模式下的自愿性储蓄养老金，制定相应制度配套实施，避免城镇职工基本养老保险基金收支失衡。

(四)养老体系多元化

构建“三支柱”养老保险体系，应加强顶层设计，厘清各自边界、明确功能定位与目标人群，推进第一支柱增收节支，第二、第三支柱有机协调发展，减轻政府财政补贴压力。

第一支柱尽可能增收节支，是财政责任有所为、有所不为的前提。在增收方面，可出台渐进式延迟退休政策、延长最低缴费年限、做实缴费基数以及扩大制度覆盖面等。在节支方面，建立并完善养老金待遇正常调整机制，依据经济发展状况、平均工资水平、市场物价波动、人均寿命等综合因素，合理确定待遇水平。

为缓解第一支柱养老金支付压力，减轻政府财政负担、降低财政风险，亟需加快发展第二、第三支柱养老保险。借鉴域外经验，完善政府财政补贴激励机制，对第二、第三支柱养老保险制度的参保人进行财政补贴和税收优惠。建立自动加入机制，提升覆盖范围，使用较低初始费率降低退出可能性。完善制度设计，明确第二支柱参保人员准入要求、缴费标准、领取条件等。在现有税收递延型商业养老保险试点的基础上，加大税收优惠力度，扩大税延范围，丰富产品种类，多措并举发展第二、第三支柱养老保险，减轻第一支柱养老保险基金压力，降低财政补贴风险。

注释：

①见《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。网址为http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html。

②见1998—2017年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。网址为http://www.mohrss.gov.cn/csym/hsearch/?searchword。

③见《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》。网址为http://www.gov.cn/shuju/2022-0ontent_5676015.htm。

④见《2019中国居民退休准备指数调研报告》。网址为https://max.book118.com/html/2021/1124/6044133030004100.shtm。