我国人事档案管理法制化过程中的权利确证与功能转向

郑尚元，王 昭

（清华大学法学院，北京 100084）

一、问题的提出

“个人信息”作为个人信息权益保护领域的基础性概念，其范畴应从静态和动态两个层面分析。从静态层面分析，《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第4 条对其进行了明确的概念性解释。 根据该条规定，个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。 该条法律规定符合当下世界范围内个人信息保护立法先进国家和地区对于“个人信息”定义的宽泛性解释框架[1]（P58），承认和尊重现代社会“个人信息”的不可穷尽特征，在保护客体范畴为我国尽可能全面地实现个人信息权益保护提供了制度性基础。 基于这一定义，可以归纳出“个人信息”的第一个核心特征在于其“识别力”[2]。 从动态层面分析，“个人信息”的形成以及相应的处理行为由来已久，甚至可以追溯到古代国家的人口登记与征税行为[3]。 然而，直至20 世纪六七十年代，“个人信息”保护才通过隐私权保护或信息自决权保护走入立法视野，由此引发基于权利保护视角的对“个人信息”第二个核心特征的归纳。 现在学界所形成的共识是，个人信息权利保护的思想框架起源于阿兰·威斯丁对于个人信息控制的主张[4]，而制度框架则起源于“公平信息实践”原则[5]。 二者皆肯定个人信息保护规制重点在于持续性不平等的信息能力主体间的信息处理行为，包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等。 所以，受法律保护的个人信息不仅需有“识别力”，还必须是处于持续性不平等信息处理关系中的个人信息。

基于上述“个人信息”的两个核心特征，本文认为，人事档案系属应受法律保护的个人信息范畴。从静态层面来看，人事档案中所记载的信息具有针对个别自然人的“识别力”，满足“个人信息”的第一个核心特征。 根据相关法律规定，人事档案中的材料全面地记录了一个人，尤其是在国企、国家机关和事业单位工作的人的生活工作历程，是对个人经历、思想品德、业务实绩、个性特点、学识水平、特长爱好、工作状况的全面反映，可以说人事档案是依特定目的而收集的个人信息的集合[6]。 从动态层面来看，我国现阶段的人事档案管理者，无论是政府部门还是具有档案管理权的企业，相较于档案主体而言都具有较强的信息处理能力，而其依法收集、存储、更新、使用、转移人事档案的行为，亦属于个人信息处理行为。 由此人事档案管理者和档案主体形成持续性不平等的信息处理关系，满足第二个核心特征。

在我国，由于人事档案依然背负着沉重的历史包袱并延续着计划体制下的制度惯性，在个人信息保护日益受到重视的今天，人事档案的个人信息性质依然未受到重视，基于档案主体个人信息保护所应延展出的具体权利体系的构建更是无从谈起。我国现阶段实行的是封闭性、内向型的人事档案管理制度，人事档案成为实施单位管控、形成人才壁垒的重要手段，严重阻碍了人力资源的合理流动。这一问题的根本症结在于人事档案管理制度过度强调档案管理者的权责，完全忽视了档案主体所应享有的合法权利。 个人信息权益保护是解决该问题的最佳路径，因为该路径的核心即为信息主体权利体系的构建和完善。 既然人事档案系属重要的个人信息， 档案主体就应当享有相应的知情权、使用权、转移权等权利。 对这些权利的承认和保护将打破人事档案单位管控的僵化局面，使人事档案可以依劳动力流动的需要发挥其真正价值。 基于此，本文试图以个人信息权益保护为研究进路，探讨我国现阶段人事档案管理制度存在的问题和应对之策，逐步推动人事档案制度朝向个人信息保护实现理性回归。

二、我国人事档案作为个人信息的历史形成

（一）人事档案是个人历史信息和现实信息的浓缩性记录

我国人事档案是对个人历史信息和现实信息的浓缩性记录，因制度功能的复合性，人事档案的具体功能远不止于信息记录功能和信用凭证功能，更强调政治评价功能和组织控制功能。 这一功能认知的偏差导致我国人事档案制度改革举步维艰。 主要问题有以下两点：（1）信息记录功能的弱化。 信息记录是人事档案最基本、最主要的功能，通过以信息记录为基础的档案材料，我们才能够了解某个人的真实情况，这就需要确保人事档案的真实性、严肃性、准确性、唯一性和客观性。 我国人事档案包含大量的鉴定、考核、考察材料，即组织人事部门通过各种途径对个人的基本情况、学习、工作、才能、政绩、优缺点等方面进行调查了解所形成的评价性材料。 这些评价性材料非常容易出现主观化、片面化以及流于形式化等问题，而这些问题都与人事档案的信息记录功能相违背，毫无疑问会歪曲个人的基本事实，从而导致他人对个人基本信息的误读。（2）难以促进人力资源的合理流动，妨碍人的自由全面发展。 人事档案所记录的个人信息从本质来讲属于个人的人力资源信息，也就是说人事档案是为了促进人力资源合理流动而建立的，而只有人力资源实现合理流动，个人才能实现自身的自由全面发展。 由于我国人事档案实行封闭性、内向型的管理模式，人事档案在很大程度上成为控制人、制约人的手段，而非促进人才合理流动的助力，或者直接陷入“无用”“应当取消”“流动绊脚石”的泥潭之中难以自拔。 其实，在人事档案实现社会化管理的国家，劳动者或公务人员在转换工作单位时完全不会被人事档案的转移问题掣肘，为了使离职人员易于再次获得工作机会以谋生计，工作单位依员工之请求负有发放离职证明书的义务，且不得记载对员工不利之事项[7]。 虽然离职证明书和人事档案由于功能不同并不能互相替代，但由于我国现今并没有离职证明书的制度实践，因此更应该推动人事档案管理的合理化和法制化，以扭转其对人力资源流动和就业增进政策的阻滞效果。

（二）人事档案是公法管理体制下单位管控的路径依赖

考察我国人事档案制度的历史变迁可以发现，现今我国人事档案制度以“公法调整为主、且以管控为法律规制重心”的格局尚未打破。 我国人事档案制度始于延安时期的审干运动，当时通过党内文件的方式形成了干部人事档案的雏形[8]，并确立了对干部进行政治考察的传统，政治身份确认和政治表现评价成为日后我国人事档案的重要组成部分。新中国成立后，我国人事档案管理工作围绕“干部”主体取得了巨大的进展，而工人档案和学生档案亦参照干部档案管理规定先后建立[9]。 现阶段，《干部人事档案工作条例》（2018 年中共中央办公厅印发）、《企业职工档案管理工作规定》（1992 年劳动部、国家档案局发布）、《流动人员人事档案服务规定》（2021 年人社部发布）共同构成了我国人事档案管理制度的基本框架。 上述三项规章虽由国家机关发布，具有行政法规范的性质，但仍存在效力层级低、党内政策文件气息浓厚等问题，我国人事档案管理制度离真正的法制化仍然任重道远。

上述规章在性质上应当属于公法范畴，因为其调整的是具有国家公权力性质的单位和档案管理部门与档案主体之间的关系，二者并非法律上的平等主体，且其规制重点在于国家公权力机关对于人事档案的管控行为。 这一格局的形成与当时的社会背景密不可分，并深刻地受到了计划经济体制下单位制度的影响，是当时单位社会中国家实现人力资源配置和社会有效治理的当然选择。在高度集权的计划经济体制下，无论是国家机关还是企业、事业单位，都是国家政权的延伸或者本身就是国家政权的一部分，直接承担着汇聚资源和提供公共产品的功能[10]。 因此，员工和单位之间的关系即属于行政关系的延伸，单位对员工的人事管理实质上就是一种行政管理，而人事档案作为单位人事管理的工具，自然具有行政管理的属性。 这一时期单位员工在经济、社会甚至精神层面的需求，皆可以在单位内部得到解决， 单位成为中国社会的管理终端，“企业办社会”“单位办社会”成为普遍现象。 这种情况下，员工对单位具有高度的人身依附性，在单位中能够获得稳定的、永久性的身份等级和地位，同时要接受单位对他们的控制，而人事档案即是一种最佳的控制手段。 基于此种时代背景和社会现实形成的人事档案管理制度，即使在后来计划经济体制解体带来单位身份的松动之后，依然没能立刻完成自身功能的转向和合理化的制度构建，而是陷入与社会主义市场经济和劳动力自由流动不相符的制度困境中故步自封、无法自拔。 最主要的表现就是对单位管控的路径依赖，人事档案管理没有走上社会化道路，依然由具有人事档案保管权的最后工作单位保管，这一现象在国家机关、事业单位和国企中尤为严重。 而这样的单位管控极易滋生各种问题，在现实生活中也产生了很多纠纷，如扣档、失档、篡改档案等。 现今社会，人事档案要么在完全市场化的私营企业中变为无用的鸡肋，被闲置甚至被遗忘，成为“死档”“弃档”，无法发挥其个人信息记录功能；要么在依然极度重视其信用凭证功能的工作单位中成为制约员工自由转换工作的绊脚石，被与时代精神不符的制度功能压得不堪重负，与个人通过劳动力自由流动实现自我价值和个人福利最大化的合理合法需求形成尖锐矛盾。 因此，必须打破计划经济体制时代单位管控下的惯性思维，以个人信息权益保护为进路的人事档案制度改革势在必行。

三、人事档案管理制度存在的问题与现实困境

（一）人事档案管理制度尚未引入档案主体信息自决权

目前，个人信息保护立法在世界范围内广泛确立，信息自决权是该法的核心权利和立基之石，宪法、个人信息保护法以及其他法律正是通过对信息自决权的确认和演绎，为信息主体构筑起了一道确保其个人信息免受公权力和商业主体掠夺和侵害的防护墙。 信息自决权最早形成于德国1983 年“人口普查法案”判决，德国宪法法院在该判决中通过基本法一般人格权至个人自决权再到信息自决权的逻辑演绎，确立了信息自决权在宪法中的地位[11]。 在此之前的政府行政管理中，信息主体仅被当做工具来对待，成为无人格属性的电子数据和卷宗，人被降格为国家统治的手段和信息客体[1]（P19）。 但在该判决中，德国宪法法院将《基本法》上的一般人格权作为信息自决权的权源基础，认为信息主体对其个人信息的自决具有确保人的主体地位以及人格发展自由的重要意义[12]。 因此，信息自决权保护个人免受无限制地收集、存储、使用和传输个人信息数据的危害，保证个人拥有自主决定个人信息资料是否被披露或被使用的权利[13]。 目前世界范围内，信息自决权被广泛承认为一项基本人权，并成为构筑个人信息保护法的基石。 我国虽未明确承认信息自决权是一项宪法上的基本权利，但《个人信息保护法》第44 条明确规定个人信息保护的主要目的在于保护个人对其个人信息的自主决定，并在自主决定的基础上形成个人对其个人信息所享有的完整权利体系[14]。

既然信息自决权是个人信息权益保护的前提和基础，那么在我国人事档案法律制度向个人信息保护理性回归的过程中，就需首先承认和确立人事档案主体对其档案信息拥有自决的权利。 引入档案主体信息自决权既具有必要性和可能性，也存在一定的困难和障碍。 从必要性方面来看：第一，人事档案作为最重要的个人信息，引入档案主体信息自决权是扩大我国个人信息保护范围的当然之举。 由于人事档案身上的历史包袱和时代烙印，它很容易成为个人信息保护的漏网之鱼，甚至被认为并不属于需要保护的个人信息。 根据上文个人信息两个核心特征的判定标准，可以确定人事档案属于需要保护的个人信息；第二，在我国人事档案“重管理、轻使用”的制度现实下，公民与其人事档案完全隔绝，几乎不享有任何权利，这一情况与社会现实需要完全脱节，造成了许多矛盾和困境，只有正视档案主体的信息自决权，才能从根本上解决这些问题；第三，随着人事档案数字化和信息化的推进，档案管理者对人事档案中个人信息的处理将更加便利，正如信息网络技术催生了个人信息保护立法一样，人事档案管理制度也应在数字化浪潮中尽快确认信息权利。 从可能性方面来看，引入档案主体信息自决权已经具备了一定的现实基础和法律基础。 首先，传统人事档案管理制度是我国计划经济体制下的特色产物，然而随着体制的转轨，企业逐步回归其原始的经济功能，成为独立的市场主体，单位社会的基础荡然无存。 劳动力的自由流动使员工对单位的人身依附性大大减弱，传统人事档案制度已经失去了曾经的生存土壤，变革势在必行；其次，《个人信息保护法》的颁布意味着我国公民已经享有信息自决权，其对于信息主体和信息处理者的具体权利义务内容、个人信息处理规则以及相应法律责任都有了明确的规定，这就为人事档案制度引入档案主体信息自决权提供了法律制度和法律技术上的支持。 然而，我国人事档案制度引入档案主体信息自决权依然存在一定的困难和障碍。 首先，引入档案主体信息自决权意味着对传统人事档案制度以“公法调整为主、且以管控为法律规制重心”的格局进行根本性、彻底性变革，但基于制度惯性的存在，此种变革并非一朝一夕能够完成；第二，基于单位管控的路径依赖，人事档案，尤其是干部群体的人事档案现阶段依然处于单位的严格控制之中。 如果引入档案主体信息自决权，势必要对人事档案的法律性质、权属问题作出改变，如何协调单位和档案主体在管理、使用和处分人事档案过程中的利益冲突，是引入档案主体信息自决权时必须思考的问题；第三，我国现行人事档案制度远未实现法制化，专门法律和行政法规缺失，只有效力层级不高的部门规章。 在这样的制度现状下，即使引入档案主体信息自决权，相应的权利义务体系也难以真正建立和落实。 所以，人事档案主体信息权利的实现必须与人事档案管理法制化同步推进。

（二）人事档案主体所应享有的完整权利体系尚未形成

信息自决权作为一项由一般人格权发展而来的宪法性权利，只有在个人信息保护法、行政法、民法等相应法律部门中完成具体权利条款的构建，才能形成对个人信息的完整有效保护。 个人信息保护法以及其他法律规范一般按照知情权——决定权——其他具体权利的逻辑链条完成对信息自决权的制度演绎。 知情权和决定权是信息自决权实现的前提，由二者所发展出的知情——同意规则已经成为个人信息处理者收集、处理个人信息的前置条件以及合法性依据[15]。 虽然该原则在实践中存在一定的僵化问题，但“处理个人信息须经信息主体充分理解与同意，以实现处理的正当性”的观点，已成为各国个人信息保护法的基本共识[16]。 决定权意味着信息主体有权限制或拒绝他人对其个人信息进行处理，可谓是信息自决权的直接表达，但信息主体能否理性行使决定权取决于法律对其知情权的保障程度。 知情权是实现个人信息权益保护的一个极为重要的权利，不仅是行使决定权的前置基础，而且还可以通过广泛解释发展出一系列其他具体权利。 参考欧盟相关指令对知情权的广义理解，信息主体的知情权（right to access to data）是指信息主体获得接触信息途径的权利。 因此，不仅需要赋予信息主体查阅、复制、甚至转移其个人信息的权利，还需赋予信息主体对那些不符合指令，特别是不完整、不准确的信息，享有修改权、擦除权和封锁权，这些都是信息主体通过“接触”信息所派生出的权利[1]（P59）。 我国《个人信息保护法》第四章专门用了7 个条文对个人在个人信息处理活动中享有的各种针对信息处理者的权利作了详细的规定，包括知情权、决定权、查阅复制权、可携带权、更正补充权、删除权、解释说明权以及死者近亲属针对死者个人信息可以享有的权利等。 《个人信息保护法》对个人信息权利的全面规定为信息主体的信息自决权提供了较为完整的保护体系，同时也为人事档案管理法律制度引入档案主体信息自决权提供了权利分析框架。

现阶段，我国人事档案主体所应享有的完整权利体系尚未形成，主要存在的问题有：

第一，人事档案主体对其个人信息的收集不享有决定权。 决定权赋予信息主体限制或拒绝他人处理其个人信息的权利，一般通过知情——同意规则予以实现，但我国《个人信息保护法》第13 条第二至七项也规定了六种无需信息主体同意即可处理个人信息的情形。 我国人事档案是按公法性部门规章要求形成的个人历史记录材料，其应当包含什么内容，应当如何收集、利用、保管和转递等皆有明确规定，因此，档案主体必须按照规定提供自己的个人信息，并不存在拒绝提供的权利。 人事档案有别于一般的个人信息，作为唯一且全面的公民个人信用信息的真实记录，它不仅是各单位招用、选拔、培养人才的直接凭证，还是整个社会信用体系的重要组成部分。 因此，人事档案管理者在收集个人信息时依照规章规定无需取得个人同意的做法与个人信息保护并不冲突，符合《个人信息保护法》第13 条第三项所规定的“为履行法定职责或者法定义务所必须”的情形。 但是，人事档案材料的收集并非无任何档案主体信息自决权适用的余地，正是因为档案材料的内容和分类由法律法规事先确定，排除了个人的同意，因此更需要在立法过程中让作为信息主体的公民参与进来，以确定人事档案材料的内容范围，这也是信息主体能够实现其决定权的方式[17]。

第二，人事档案主体在其个人信息处理过程中享有的知情权并不充分。 在现实生活中，人事档案的神秘性已经成为所有人的共识，虽然形成人事档案的各种材料绝大部分都由本人提供，或者需由本人签字确认，但一旦这些材料被装入档案袋中，就几乎与档案主体完全隔绝。 档案管理机关对档案的后续处理不会告知档案主体，更无须取得档案主体的同意， 档案主体无权自由地了解其档案中的内容，知情权几乎完全无法实现。 从具体规定上来看，《企业职工档案管理条例》第17 条第4 款、《流动人员人事档案管理服务规定》第21 条皆明确规定任何人不得查阅本人的人事档案。 2018 年新颁布的《干部人事档案工作条例》中虽然没有这样的表述，但其“利用和审核”一章却规定了非常严格的查阅条件和程序，且一般依单位需要时才可查阅，而非依档案主体的需要。 查阅复制权是知情权的具体体现，有利于贯彻落实公开透明原则[18]，上述规章对档案主体查阅复制权的限制即意味着知情权的难以实现，而且无查阅复制权，档案主体完全不了解其档案被处理的情况，其更正补充权、删除权、解释说明权也就无从谈起，而这些权利都是保护个人信息权益的重要手段性权利和方式性权利，对保障人性尊严、人格自由发展意义重大[19]。

第三，人事档案主体对其档案的控制使用权严重不足。 现今我国人事档案尚未实现数字化，基本还是以纸质档案的形式由工作单位或人事档案管理服务机构保管，这种保管的控制意义远远大于其应有的服务意义，而档案主体对其人事档案的控制使用权则被排挤得所剩无几，几乎不能使用其人事档案。 例如，档案主体在求职阶段并不能自由决定转移人事档案，以供意向单位参考其中的材料，只有在工作单位确定并出具调档函后才能将其人事档案从原工作单位调出，这与人事档案促进劳动力合理流动的功能相悖。 我国《个人信息保护法》的一大亮点就是新增了数据携带权，信息主体可以请求将其个人信息转移至其指定的个人信息处理者，个人信息处理者应当提供转移途径。 数据携带权的设定打破了个人信息处理者对个人信息的垄断，促进了个人信息的合理流通和使用，大大增强了信息主体对其个人信息的控制①。 未来我国人事档案管理制度应打破单位垄断现状，注重信息主体对其档案信息的控制使用权，确保其合理转移与使用。

第四，人事档案主体个人信息救济权缺失。 我国《个人信息保护法》第50 条规定，个人信息处理者应当建立便捷的个人行使权利的申请受理和处理机制，在个人信息处理者拒绝个人行使权利的请求时，个人可以依法向人民法院提起诉讼，这就为个人信息权利的保护提供了完善的救济途径。 而在我国人事档案规章中，由于并无个人信息权利条款，自然也不存在信息主体权利受到侵害时的法律救济措施。 规章中确实规定了一些刑事、民事及行政救济手段，但都是围绕破坏人事档案管理秩序而展开的，而非档案主体个人信息权利受到侵害时的法律救济。 如《流动人员人事档案管理服务规定》在“纪律和监督”一章中就规定了开展流动人员人事档案管理服务工作所严禁的十种情形，其中并未涉及侵害档案主体个人信息权利的情形。 基于无救济就无权利的基本法理，未来构建我国人事档案主体个人信息权利体系时也应把相应救济渠道打通。

（三）“身份”与“契约”冲撞下人事档案的功能失范与法律纠纷日益凸显

第一，人事档案在市场化浪潮中的重要性日益降低，“死档”“弃档”等情况泛滥。 现今社会，除国家机关、事业单位以及一些国企在招录人才时需要严格审查并保管员工的人事档案，许多私营企业并不需要员工提供人事档案，因此，许多人逐渐与自己的人事档案脱离，大量人事档案成为“死档”和“弃档”。 这一现象正是单位社会、身份社会向契约社会迈进的现实注解，但需要反思的是，人事档案是否真的毫无用处。 其实，人事档案作为个人唯一全面的历史信息与现实信息的浓缩性记录，是对个人过往经历、工作技能、德才能绩的全面反映，即使对私营企业而言，也是其了解、选拔、培养员工的重要依据。 但矛盾的是，人事档案内容的固化、标签化和陈旧化消解了其信息记录和信用凭证功能，越来越多的人认为人事档案的形式意义大于其实质意义。 人事档案如果想在市场化社会重获生机，必须重新重视其个人信息记录和信用凭证功能，并以此为出发点，重构其记录重点。

第二，人事档案被当做单位管控、人才壁垒的手段，抑制劳动力合理流动的负面功效日益凸显。国家机关、事业单位和国企在人事管理方面仍然延续传统的人事档案制度，强调“人档不分”“档随人走”的封闭式、内向型管理模式，人事档案在计划经济时期的身份气息尚有余存。 在这些单位之间转换工作的人员，依然需要人事档案作为入职的敲门砖，而有些单位为了留住人才，竟然将人事档案当作“人质”，更有甚者，一些单位仅仅为了变相收取档案“托管费”“补偿金”，就以扣押人事档案作为要挟[20]。 从法学角度来看，个人自由转换工作本身是其实现工作权和职业自由权的体现，更是实现个人人格自由发展与人性尊严的重要方式，许多国家将“自由选择与从事职业之权利”列为宪法权利和基本人权[21]。 从经济学角度来看，作为生产第一要素，人力资源的流动能够盘活整个劳动力市场，经济繁荣和社会发展也只有在各个生产要素的流动中才能实现。 如果个人能够凭借自身专业技能和工作实力实现职业跃迁，但却受限于人事档案而无法完成工作转换，不可不谓是个人和整个社会的损失。

第三， 档案造假与档案信息监管功能失范，人事档案成为权力寻租、腐败滋生的温床。 基于任免、升迁和选拔的内在诱惑，干部人事档案成为档案造假、腐败和权力寻租的重灾区。 近年来，干部人事档案造假事件屡见不鲜， 新闻媒体多有报道②，人事档案中的年龄、学历、履职经历、职级、入党材料、证件、签章等信息都可能成为造假的对象，甚至有的档案除了性别，其余信息都是假的③。 虽然针对档案造假行为存在相关处罚措施，但只要不改变现行由工作单位管控人事档案的管理制度，不加快推动人事档案数字化进程，不从源头上减少档案管理过程中人为接触原始纸质档案的可能性，就无法从根源上遏制这些由权利滥用与权力腐败交织而成的档案造假行为。

人事档案不仅存在功能失范，由其引起的法律纠纷也越来越多，主要集中在“扣档”和“失档”问题上。 “失档”意味着劳动者的全部人事信息归零，劳动者此后将很难在人事管理比较规范的国家机关、事业单位和国企中就职，而且没有人事档案，劳动者会在办理社会保险、退休手续时遇到困难[22]。 “扣档”则是上文所介绍的严重抑制劳动力自由流动的行为。 毫无疑问，无论是“扣档”还是“失档”，都是对劳动者劳动权益的侵害，劳动者理应能够通过法律途径对自己的合法权益予以救济。 但在很长一段时间的司法实践中，人事档案纠纷的法律救济程序极不通畅，无论是“扣档”还是“失档”纠纷，都存在案件性质不清的问题[7]。 档案纠纷是属于劳动纠纷、侵权纠纷还是保管合同纠纷，是应由劳动仲裁前置还是应由法院直接受理？由于实体法和程序法的缺失，实践中各地的劳动仲裁部门和法院的做法不尽相同，有的按劳动纠纷受理，有的按民事案件受理，有的则不予受理或驳回[22]。根据《劳动合同法》第50 条以及最高人民法院关于 《审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释[2020]26 号）第一条第（四）项的规定，本文认为，“扣档”和“失档”纠纷都应当纳入到劳动仲裁前置程序中来，劳动者对仲裁裁决不服的， 可以依法提起民事诉讼。 然而，即使劳动者得到了程序性保障，但由于扣档、失档涉及劳动者就业、社会保险等方面的损失，相关赔偿规则和标准很难量化，劳动者的损失难以得到合理补偿。 尤其在失档情况中，即使可以重置档案，也会存在材料难以补全，以及非原始材料的效力认定等问题。 实际上，扣档、失档纠纷并非不可从根源上解决，如果人事档案可以实现数字化、社会化管理，且在法制化进程中逐步建立档案主体对其档案的信息自决权，人事档案就不会那么容易丢失，工作单位也就无法再以档案作为要挟，扣档、失档问题自然迎刃而解。

四、人事档案管理与使用的法制化、数字化、社会化

（一）人事档案作为个人信息的数字化存储

随着计算机技术的应用与发展，档案管理模式的数字化改革早已不是一个新鲜的提法，早在21 世纪之初，《全国档案事业发展“十五”计划》就明确提出要加快档案信息化建设和数字化进程，且2018 年新颁布的《干部人事档案工作条例》也在第26 条明确指出建设信息化人事档案的重要性。 人事档案作为档案的一种，自然受到信息化浪潮的影响，但其信息化管理却未走上高速发展道路，时至今日仍未完成彻底的数字化变革，现实中仍是以纸质档案为主，数字档案为辅，实行双套保存制度[23]。 本文认为，人事档案数字化进程之所以难以快速彻底地完成，主要原因在于，纸质型人事档案由大量原始材料构成，而在传统人事档案所构建的信用凭证体系中，只有这些原始的一手材料才具有相应的证明效力。 而且，纸质人事档案作为单位管控的路径依赖这一事实在很多单位中尚未发生根本性改变，纸质人事档案依然承载着单位管控的制度功能。 因此，数字人事档案自然难以彻底取代纸质人事档案，人事档案的数字化改革动力不够充足。

但本文认为，从个人信息保护视角看人事档案制度未来的发展，数字化改革势在必行。 第一，从人事档案功能转向层面来看，数字化人事档案更有利于档案内容的真实性、动态性、有用性、安全性和信用性建设，能够推动人事档案成为社会信用体系和人力资源体系的重要组成部分，一改之前人事档案在私营企业的可有可无状态。 纸质人事档案由于静态化的固有缺陷，存在重历史轻现实，不能动态反映个人信用信息，难以进行信息处理，在存储、流通中存在磨损、毁坏、丢失、作假风险等诸多缺陷。 而数字化人事档案基于优秀的信息更新和整合能力可以更好地实现人事档案的信息记录功能，而且也可以通过技术措施保证其安全性和真实性，从而避免上述缺陷。 第二，从规范管理、节约成本、提高效率层面来看，纸质人事档案的管理工作量更大，效率更低，需要耗费更多的人力物力，这也是现今档案数字化改革的重要原因。 第三，从档案主体信息权利实现层面来看，数字人事档案是保障档案主体行使知情权、控制使用权的最有效手段，因为无论是查阅、复制还是转移档案信息，都必须在档案信息数字化状态下才能更方便快捷地实现。 而纸质人事档案受限于载体的封闭性，并不能很好地实现档案主体的上述权利。

（二）人事档案的社会化管理

我国传统人事档案管理模式脱胎于计划经济体制时期的干部人事档案管理制度，具有深刻的历史烙印和时代特点，主要表现在：第一，出于真实性、保密性、准确性考虑，人事档案管理采封闭性、内向型模式，一直作为各单位组织人事部门内部档案管理体系运行；第二，封闭性、内向型特征导致人事档案管理单位条块分割严重，档案资源无法实现跨单位、社会面整合，只能用来管控单位内部人力资源；第三，以管控为主要目的的人事档案管理模式缺乏服务意识和服务能力，档案资源利用以单位需求为主，如向单位人事管理部门提供准确的档案信息或为上级部门的管理工作提供信息支持[24]，档案主体对档案的利用空间完全被挤压。 现阶段，社会档案的出现倒逼传统人事档案管理模式作出根本变革，人事档案实现社会化管理的呼声越来越高。社会化管理意味着曾经由单位内部管控的人事档案将脱离单位，交由承担社会职能的档案管理机构，由其对人事档案进行集中保管、合理开发和整合利用，为社会发展提供各种人才信息服务[25]。 我国人事档案的社会化管理改革已经进行多年，现阶段各省市人社部门下属的公共就业服务机构，如人才交流中心，一般都会提供人事档案的社会化服务，但服务对象主要针对社会流动人员，具有人事档案保管权单位的人事档案依然未能实现社会化管理。 而流动人员人事档案的社会化管理也并未实现真正的社会化，只注重档案的安全存放和保密工作，不注重以档案资料为依托的各种人才服务项目的开发或发挥人事档案促进人力资源合理流动的功能[26]。 本文认为，高度社会化的人事档案管理应将各类主体的人事档案统一纳入，这样才能彻底破除员工与单位之间以人事档案为纽带的依附和控制关系，推动劳动力市场运作和人力资源流动走向良性循环。而为社会提供人事档案服务的档案管理机构应当是具有独立法人地位的、依法承担社会职能的统一机构，这样既有利于缓解各单位原来琐碎而复杂的人事档案管理臃肿问题，也有利于人事档案制度更加公平、公正。

（三）数字化、社会化人事档案管理法律关系中的权益分配规则

当人事档案及其管理模式全面实现数字化、社会化之后，曾经在单位和员工之间形成的以人事档案管控为中心的制度体系就应该进行相应调整，而档案管理法律关系中各主体的权益分配规则的确定将是该调整的重要内容。 在数字化、社会化人事档案管理法律关系中，依然存在两方法律关系主体，一方为人事档案管理者，另一方为人事档案资料提供者。 与现今情况不同的是：第一，人事档案管理者将打破条块分割的状态，从分别管理转变为由行使社会职能的人事档案管理机构统一管理； 第二，处于人事档案管控地位的单位将和档案主体一起成为人事档案资料提供者。 为保证人事档案内容的动态化和有效性，档案主体和单位应及时将员工工作过程中新形成的人事档案资料同步给人事档案管理机构，由机构处理后面向社会提供人力资源信息服务。

在上述两方主体间确定权益分配规则，首先必需考虑人事档案作为个人信息的集合，其所承载的人格权益应由谁享有，且应如何进行保护。 虽然人事档案材料由单位和档案主体共同提供，但基于材料与档案主体不可分割的人身属性，人事档案上的人格权益将由档案主体享有，单位和管理机构皆不对人事档案享有任何人格权益。 借鉴个人信息基于人格权益发展出的权利保护体系， 本文认为，档案主体所享有的具体权利应包含以下4 类：（1）知情、查阅和请求说明的权利，这是为保障档案主体知情权， 促进人事档案管理公开透明而设的权利。但未来立法也需要就人事档案中应当保密或无需告知的情形作限制性规定。 （2） 复制和转移的权利。 档案主体通过行使复制权，可以保留其人事档案的备份，并享有使用该备份的权利。 人事档案作为个人人力资源信息的集合，在许多情况下（例如转换工作时）能够发挥相应作用。 赋予档案主体转移权，是为了使其能够控制人事档案在不同管理机构间的转移，既方便档案主体跨地区转变工作，又能避免人事档案信息被单一管理机构控制的情形。（3）更正、补充以及删除的权利。 这些权利衍生于档案主体的知情权，对档案内容的真实性、准确性、动态性、有效性具有重要意义。 但是，由于删除权的行使具有停止档案信息处理的效果，因此可以规定只有在人事档案管理机构违反目的原则处理个人信息时档案主体才可行使。 （4）除上述权利外，档案主体还应当享有相应的救济权利。 此外，虽然单位对人事档案不享有人格权益，但人事档案作为个人历史信息和工作信息的浓缩性记录，是单位管理、考察和培养员工的重要依凭。 基于此，人事档案虽因社会化管理彻底脱离了单位的管控，但单位依然有获知其员工人事档案信息的必要。 因此，单位可以凭借其与员工的人事管理关系获得复制人事档案的权利，从而保留其员工的人事档案备份进行合理使用。但其所保留的备份并不具有曾经的管控功能，即员工转换工作时，新单位只需向人事档案管理机构申请该员工的人事档案备份资料即可，无需原单位为其转移人事档案，人才流动不会再因原单位扣押人事档案而被限制。

除了对人事档案上的人格权益进行确认和保护外，人事档案中是否存在需要保护的财产权益？毋庸置疑，作为个人人力资源信息的集合，当人事档案实现社会化管理后，海量的人事档案通过管理机构的处理可以形成具有经济价值的人力资源信息数据集合。 我国《民法典》第127 条明确将个人数据当做一种财产权的客体确立下来，此时个人数据与个人信息已在权益构造上有所差别[27]。 但学界对个人数据上的财产权益该采何种保护模式尚未有定论，讨论焦点在于，信息主体和信息处理者是否应被赋予数据财产权，以及该财产权是以所有权形式抑或用益权形式来保护[19]。 本文认为，基于人事档案所形成的数据，档案主体和管理机构都不应享有财产权益。 对于档案主体，其个人的档案信息如果不与其他海量的档案信息叠加形成一定规模，就不会具有经济价值[28]，因此其不应享有人事档案数据的财产权益。 对于管理机构，就普通民事主体所收集的个人信息而言，基于劳动创造财产的基本逻辑，个人信息处理者对个人信息数据享有财产利益的观点已成为基本共识[29]，只是应以所有权保护还是用益权保护尚有争论。 但人事档案管理机构作为依照法律规定行使社会职能并提供公共管理服务的机构，其所提供的人事档案管理和人力资源服务具有社会公益性质。 类比国家机关处理个人信息的情况，国家机关处理个人信息是为了履行法定职责，而非为了获得财产，并且没有必要通过确认财产权益对其进行经济激励，因此国家机关对其获得的个人信息数据不享有财产利益[30]。 所以，管理机构依托人事档案信息资源提供相应服务，除收取必要的档案管理费用外，不应当对人事档案数据享有财产权益。

五、结 论

人事档案是个人历史信息和现实信息的浓缩性记录，具有重要的个人人力资源信息记录功能和信用凭证功能。 从静态和动态两个层面分析，人事档案符合“个人信息”的两个核心特征，属于应受法律保护的个人信息范畴，但我国人事档案制度作为公法管理体制下单位管控的路径依赖，严重忽视了档案主体基于其“个人信息”所应享有的各项具体权利，且远未走上法制化道路，因此在“身份”与“契约”的冲撞下，人事档案的功能失范与法律纠纷日益凸显。 数字化、社会化和法制化是未来我国人事档案管理和使用改革的必由之路，在未来数字化、社会化的人事档案管理法律关系中，档案主体、档案管理机构以及用人单位三方之间的权利、义务和责任将成为规制重点，且作为重要的个人信息，人事档案材料的收集与处理行为需形成系统化的规则体系。 基于现阶段我国人事档案“重管控、轻使用”的制度事实，档案主体信息自决权的引入是人事档案实现合理化、法制化的唯一路径，在档案主体信息自决权的基础中，应依据人事档案的特性，构建相应的档案主体所应享有的具体权利体系，对档案主体知情、查阅、复制、转移、更正、补充、删除、请求说明等权利进行保障。 只有人事档案主体的信息权得到充分承认和确立，人事档案的管理和使用才能在档案主体、档案管理机构以及用人单位之间形成公平、公正和公开的格局，最终回归其个人信息记录和信用凭证的本质功能，发挥促进劳动力合理流动的制度价值。

注：

①Guidelines on the right to data portability 2017[EB/OL].Available at the website of iapp, https://iapp.org/media/pdf/resource_center/WP29-2017-04-data-portability-guidance.pdf,p.1.

②钟继鲍.干部档案造假问题典型案例剖析[EB/OL].中央纪委国家监委网，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201507/t20150716_137079.html.最后访问日期：2022-02-21.

③王忠会.关注干部档案造假：有的除了性别，其余信息都是假的[EB/OL].中国新闻网,https://www.chinanews.com.cn/gn/2017/05-25/8233728.shtml.最后访问日期:2022-02-21.