事业单位预算管理问题研究

伴随国家改革开放步伐的加快，为满足社会主义市场经济蓬勃发展的要求，国家全面而广泛地开展了体制改革，并逐渐形成一个人才与效率的新经营机制。为此，国家财政部门也制定了具体的改革举措，重点是通过改革财政支出，逐渐形成公有财务架构，并通过推行部分计划、金库集中式支付和政府购买，以提升国家财政资金运用效益。这一系列宏观层次的变革促进了外部环境变化，事业单位需要针对目前预算管理工作中出现的一系列实际问题进行深入剖析，提出应对之策，从而促进事业单位长期稳健发展。

事业单位预算管理现状

一、预算管理权责设置不科学

就我国事业单位预算管理流程而言，其权责分为六个流程。财务科室报告“一上”预算草案，审查预算管理机关的一般开支和其他项目开支，有关部门提出“一个”计划文件，下属科室报告“二上”预算草案，汇总相关部门，经区人大批准后，向所属事业单位批准“二下”部门预算。事业单位的预算流程都是围绕财务部门进行的，财务部门负责预算的提交、审核、发布草案和汇总。因此，大多数事业单位在预算编制过程中缺乏有效的领导，单位之间预算编制任务分配明显不平衡，预算执行过程中的监督控制没有取得明显成效。此外，整个审计流程会对财务部门造成较大的压力，对财务人员有很高的专业要求。部分事业单位财务部门的工作人员非财会专业，财务专业水平过低。由此可见，事业单位预算管理职责的设置是不科学的。

二、预算目标不清晰

事业单位应当结合自身战略目标进行预算管理。如果不能根据自身的战略目标制订自己的计划，甚至缺乏具体的战略目标，很可能造成预算管理和具体战略目标的严重脱节。目前大多数事业单位的预算管理仅按照统一文件的规定进行。例如，事业单位仅将计算机相关设备、员工薪酬和办公用品等项目作为主要预算目标，与本单位近年来的战略目标不符，与战略目标严重脱节。在开展与战略目标有关的工作时，有时预算中没有相关资金，导致工作资金短缺，或办公室资金发放缓慢，跟不上工作进度，严重降低工作效率，影响战略目标的实现。

三、预算考核不健全

我国事业单位预算考核还不健全。对于事业单位的预算评估，上级领导将评估任务分配给下级办公室。办公室主任牵头，相关业务部门配合完成绩效考核与评估，缺乏专门负责这项业务的人员。此外，许多人的专业水平很难满足这项工作的专业要求，更多的人需要担负许多不同的工作，预算绩效评估只是其工作任务之一，很难投入太多精力。

事业单位预算考核一般于年底完成，以年度预算完成状况作为考评标准。但是在预算实施的整个流程中，缺乏适当的反馈或临时鼓励。如果在预算实施流程中缺乏对人员的鼓励，很難提升人员对预算管理工作的积极性，更不用说预算管理工作的进展了，这将使得预算绩效评估无法起到约束效果。这样一来，既没有约束，也没有激励，事业单位评价制度将失去建立和存在的意义，也就无法提升事业单位的整体效益。

事业单位预算管理存在的问题

一、预算管理组织职能设置不规范

事业单位还应当针对企业的实际状况，设置专业的全方位预算管理机构，专职负责企业全面预算管理工作的实施，以避免企业资源的浪费和整体工作安排的不协调。

许多事业单位领导管理观念较滞后，缺乏专业的预算管理知识，预算不合理、计划随意性等现象频繁发生。部分机构和部门对预算管理关注程度不足，不能良好的树立在开支之前应该制订计划的观念，导致资金拨付难以满足工作需要，随意性较大。而且，事业单位还应该建立专款专用的理念。因为没有对计划概念的重视，造成财政资金使用效益较低。这一缺点在许多公共机构中很常见，对预算工作的质量产生了不利影响。主要问题是未能注意到预算管理工作的紧迫性，单位预算管理未能起到实质性的计划、约束效果。企业在具体的日常财务收支活动中，随机性严重，未能落实事前制订的计划。传统计划一般采取增量预算法，即在基准期费用的基础上加因素调整来制订部门的各项计划，但没有充分考虑部分计划的实际状况。这样将造成实际费用数额和计划费用数额差距较大，易产生财政资金浪费。计划费用设置不当，无法适应部门的要求。

二、预算执行效率低下

事业单位的预算管理机关在制订计划时，方法上缺乏科学依据。许多时候，人们不能对建设项目作出详尽的研究与评价，而评估工作又不能落实，使得人们往往只是通过粗略的估计进行预算管理。司法项目投入资金没有全面的跨年度投入规划，因此建设项目缺乏总体计划，又或者即便有了全面的计划，受年度预算的影响，对计划实施的一致性也无法体现，因此司法项目的总投资也不可控制。再者，由于预算编制机关对预算项目的认识不足，各主管职能部门参与度较少，也无法及时对建设项目开展研究讨论。因此，计划数额和现实情况之间存在着很大的差距，使预算管理工作失去了应有的意义。另外，许多事业单位没有设置专门的预算机构，一般在制订计划时由财务部门管理。由于财会机构一般对项目掌握不多，其他部门机构也不会参与预算编制，严重影响了预算编制质量。

基层人员是事业单位的重要组成部分，预算考核是全面预算的基本特征。计划实施管理工作应当坚持分层编排、逐层汇总的基本原则。但是在公司组织中，工作人员往往把全面预算作为管理层或财务部门的主要业务，因此参与度并不高。他们甚至完全不知道全面预算的具体含义，只会按部就班地完成预算工作，甚至会产生抵触情绪。但是在预算的制定、实施、管理与考评的整个过程中，离不开基层预算执行机构的积极参与，没有人充分参与的预算只徒有形式。

三、预算考核激励机制缺失

目前，大多数事业单位对预算的执行、考核和激励不够重视，重编制、轻执行、轻考核的现象普遍存在。首先，事业单位预算管理工作随意、执行程序不清楚，公共费用管理工作的随意化没有反映到每个部门的绩效之中。其次，评价指标科学化、系统化不强。仅注重财政业绩指数的考核，忽视非指标的考核；只注重对计划实施状况的评价，忽视对计划实施的准确率和适时性的评价。最后，绩效考核机制不健全，计划绩效流于形式。体现为：一是考核规定比较宽泛，不利于操作，无法起到鼓励效果；二是奖励容易，惩罚难。单位领导负责考核，没有具体的要求。对于出现重大预算浪费、挪用资金、突发性费用等情况的违规部门或个人，缺少有效的惩罚手段，阻碍事业单位预算目标的完成。

许多事业单位缺乏健全的考核制度，致使计划落实不到位。只关注预算执行的进度，不分析和评估预算执行的效果。有些单位虽然按照要求建立了预算考核办法，但因为绩效目标设定得不够科学合理，又缺少行之有效的手段，操作性较差，流于形式，就没有了督促计划实施的作用。还有些单位预算实施工作进展迟缓，按年底支出，资金结余很多，严重地降低了财政资金的使用效果。由于缺乏绩效激励机制，很难激发领导人员的工作主动性，从而降低了绩效，也很难完成年初提出的工作目标。而且，由于权责模糊，计划落实不到位，对相关责任并不追究，使计划的管理毫无意义。绩效考核和预算之间的关系还不够密切，机制也没有发挥作用，因此绩效标准的透明度也有待提高。

解决事业单位预算管理问题的对策

一、规范设置预算管理组织职能

事业单位财务预算管理部门要明确分工，层层落实，严格按照岗位授权，减少预算偏差，确保预算指标落实到个人，提高每个人完成计划的意识，知道如何合理使用资金，如何为单位创造更大的利润，提高每个人的执行力。此外，针对规章制度的形式化，要加强规章制度管理，加强资金监督管理，专款专用。因此，可以建立相应的监管部门和监管组织，进行合理的监督和调查。还可以通过对相关机构和有关部门工作人员全面开展法制化教育，做到有章可循，违法必究，使各项法律规定得以更高效、完整地执行，真正成为推动事业单位内控制度又好又快发展的强力保证，切实落实对事业单位的执行与管理。

事业单位还应规范组织架构保障预算沟通顺畅。事业单位应合理界定各预算部门的权限，实现各预算部门各司其职，结构合理，确保资金往来顺畅、高效运转。预算控制委员会负责人是事业单位内控制度总执行人，负责审核计划目标水平，审查执行部门的情况与报表，审批计划变更等重大事宜，并把其工作的权力下放给所属人员；财务部门的工作目标也要进行分配与协调，并分配给具体的负责人員；将预算的绩效评估移交给薪酬评估办公室；预算的监督和控制由内部审计部门完成。

二、提高执行效率，促进预算目标达成

为提高执行效率，促成预算目标的达成，事业单位应按项目特性选择适宜的预算编制方法。预算编制方法繁多，分为零基预算、增长计划、弹性计划等，但每个方法的范围和适用条件都有所不同。事业单位的基本职能首先需要在零基预算的基础上，对承担基本职能需要的基本经费作出分析和预计。再假设在未来因为税目调整而造成税费的上升，可通过增长预算法预测增长中耗费的合理性。在持续一段时间之后，再通过市场价格水平变化以及其他环境条件的变动，通过零基预算法来判断耗费的合理性。如此一来，公共机关也就无须每年都通过零基预算法作出预计，从而节约了大部分时间。同时，针对项目管理而言，除运用零基预算法和增量预算法分析项目支出情况之外，还可通过项目成本估计不同任务下的可变成本，使预测的成本具有更实际的参考价值。

为了提高事业单位基层人员的预算参与度，事业单位还需要建立考核制度。通过这个体系，我们可以明确范围，知道哪个范围重要，哪个范围有意义，也可以更清楚地知道具体的考核内容和指标，这是他们绩效考核的重要内容。这可以促使所有岗位和人员注意这个问题，如果他们想在职业生涯中得到发展，通过这一点，可以调动预算执行和管理的积极性，建立健全奖惩机制，提高业务水平和能力。在技术问题上，我们还需要通过全面调研并参考一些国际先进公司的案例，建立有利于基层员工和事业单位管理的独特专业系统，从而对其他事业单位财政预算管理全过程进行有效管理，提高人员的预算参与，推动预算水平与绩效的改善。

三、建立完善的预算考核激励机制

针对事业单位现有的绩效工作，完善相关的预算奖励政策，充分调动职工参加预算管理工作的主动性和积极性。为了让激励起到正面效果，配套的激励体系必须科学合理，明确机构的激励原则。要将计划实施过程中的奖惩和年终奖励紧密结合起来，着眼长远。为实现事业单位的长期发展，我们必须使各种短期计划目标与编制的战略目标相符。同时，还要在单位内部做好计划考核的宣传，让员工明白考核的具体做法，引导员工投身预算管理工作。如果管理人员对个人考评结论有疑惑，就应当对相应的考评方式进行详尽说明，使员工明白个人考评结论形成的合理因素，有助于员工更好地进行具体的预算管理工作。要把个人考评和管理部门绩效相结合，提高管理部门之间的凝聚力和员工个人工作的效率，从而优化整个部门预算绩效。（作者简介：赵琪琪，中南财经政法大学硕士研究生，中级会计师职称，注册会计师。）