《应对气候相关金融风险路线图》的实施进展

2021年7月，二十国集团通过了金融稳定委员会《应对气候相关金融风险路线图》，提出应对气候风险和促进气候相关政策国际合作的计划。本报告评估了标准制定机构和其他国际组织一年来在实施该路线图和开展协调行动方面所取得的最新进展以及需要持续关注的领域。

2021年7月，金融稳定委员会(Financial Stability Board，简称FSB)发布了一份全面的路线图，以应对与气候有关的金融风险。路线图得到了二十国集团(Group of 20，简称G20)财政部长和中央银行行长的认可，随后也得到了G20领导人在罗马峰会上的认可。路线图指明了标准制定机构（Standard-Setting Bodies，简称SSBs）和其他国际组织应在四个关键政策领域加强国际协调行动：即公司层面的披露、数据、风险分析以及监管实践和工具。

路线图发布一年后，政策行动比以往任何时候都更加紧迫。正如政府间气候变化专门委员会（T h e Intergovernmental Panel on Climate Change）在其第六次评估报告中指出，极端天气和与气候有关事件的频率和强度的增加，描绘了气候变化的物理风险让人震惊的画面。即使全球变暖的目标是1.5℃，未来20年也将不可避免地发生气候灾害。与此同时，俄乌冲突对能源和大宗商品市场的影响，以及许多司法管辖区对当前和未来能源政策的激烈辩论，凸显出与气候变化相关的金融风险（包括转型风险），不仅仅是一个长期问题或尾部事件；这些事态发展还揭示了未来的挑战，深刻改变了全球经济和金融状况。必须继续推进路线图取得进展，采用有效的风险管理措施，加强国际协调，提高金融体系抵御气候变化风险的能力。

路线图在四个领域取得的进展

总体上看，一年来，公共部门和私营部门在实施路线图的四个领域都取得了进展：即公司层面的披露、数据、风险分析以及监管实践和工具。其中包括：公司内部和金融当局的能力建设；改进与气候有关的公司层面的披露，包括发布与气候有关的全球基线披露标准的草案；更广泛地评估数据的可得性，以此作为理解气候变化产生的金融风险的基础；开发和试点分析工具，如气候情景分析和压力测试；将气候变化纳入金融机构的风险管理实践，制定相关监管办法等。然而，对气候变化产生的金融风险以及解决这些风险所需的政策方针的理解仍处于早期阶段。

公司层面披露的进展情况

FSB在《气候相关金融风险路线图》中强调，为了评估和应对气候相关金融风险，企业级信息披露是重要的支柱之一，实现全球一致的、可比较的、有用的公开披露公司与气候有关的金融风险至关重要。一年来，提高与气候有关的财务披露的可比性、一致性和决策有用性的工作进展迅速。一个里程碑是在国际财务报告准则基金会(International Financial Reporting Standards Foundation，简称IFRS)下新成立了国际可持续发展标准委员会(International Sustainability Standards Board，简称ISSB)，后者出版了两份关于气候和一般可持续性相关披露标准的草案供公众咨询，以便在2022年底前根据反馈意见发布最终标准。

国际证券委员会组织(International Organization of Securities Commissions，简称IOSCO)正在提供重要的支持，以审查这些标准，目的是考虑如何认可成员方市场管理机构在国内和跨境使用这些标准。ISSB的披露标准草案都是基于FSB与气候相关的财务披露工作组(Task Force on Climate-related Financial Disclosures，简称TCFD)的建议和国际可持续性机构的工作。ISSB标准的目的是建立一个共同的全球基线，通过一种构搭积木的方法与各管辖区的框架相互兼容，从而提高各司法管辖区间共同气候披露的可比性和一致性。ISSB正在制定治理规则，以使广大利益攸关方能够参与进来。

与此同时，相关公司和各司法管辖区在采用和实施与气候有关的披露和要求方面也取得了稳步进展，采用了基于TCFD建议的框架。此外，个别司法管辖区亦进展明显。例如，美国证券交易委员会(United States Securities and Exchange Commission，简称SEC)提议对其规则进行公开评论，要求注册人在其登记声明和年度报告中提供某些与气候有关的信息。欧盟已经公开宣布就与气候有关的报告标准和更广泛的可持续性问题进行磋商。金融稳定委员会和其他机构也继续推动在国家和区域气候披露举措中采取一致的做法。

在商定ISSB全球基线标准和开始监督跨司法管辖区执行该标准之前，仍有必要继续监测和报告公司气候披露方面的进展情况。金融稳定委员会于2022年10月发表一份关于气候披露的全面进展报告，该报告将进一步详细报告ISSB、各司法管辖区和公司在改进气候披露方面取得的进展。

在数据方面取得的进展

到目前为止，2021—2022年的工作重点是改善气候数据的可得性和跨境可比性，为全球监测与气候有关的金融风险建立一个全面、一致和可比数据的基础。所披露的数据如果可以在不同的司法管辖区获得并进行比较，才是有意义的。为此，央行与监管机构绿色金融网络(Central Banks and Supervisors Network for Greening the Financial System，简称NGFS)建立了一个基于现有气候数据源的数据目录，将其映射到特定方面所需的指标，例如用于金融稳定监测和压力测试。在公司一级披露方面取得的进展也将改善气候数据的可得性和可比性。

在宏观层面，由国际货币基金组织(International Monetary Fund，简称IMF)领导的新的G20数据差距倡议(Data Gaps Initiative，简称DGI)提出的工作计划，将与机构间经济和金融统计小组(Inter-Agency Group on Economic and Financial Statistics，简称IAG)和FSB密切合作，重点是改善不同管辖区各种气候风险的数据可用性。开发数据平台，为收集相关的气候数据和特殊领域（例如物理风险的敞口）的计量方法提供公共访问。在无法直接获取相关气候数据的情况下，国际组织还制订了定期收集金融部门风险数据的计划。例如，国际保险监督员协会(International Association of Insurance Supervisors，简称IAIS)收集了关于其各成员保险部门的风险数据，作为其关于气候风险影响的定量研究的一部分，并将气候数据要素纳入其全球监测工作。

在NGFS和其他国际组织努力的基础上，FSB的工作在两方面取得了进展：第一，通过其关于应对气候相关风险的监测中期报告，根据监管实践来确定数据来源和差距。第二，金融稳定委员会通过采取措施，确定需要密切监测的与气候有关的风险领域，并正在确定可用于计算自身内部风险分析相关指标的数据源。

风险分析方面取得的进展

为系统评估和更好地了解与气候有关的金融风险，在持续监测、开发概念框架和完善情景分析方面取得进展，了解与气候有关的风险分析基础已得到进一步加强。金融稳定委员会正在开展工作，根据其重要性及其跨境和跨部门相关性，确定当前关注的领域和相关指标，并将其纳入全球金融风险监控框架。NGFS发布了一份关于“行动中的情景”（Scenarios in Action）的报告，重点介绍了各成员在压力测试和基于情景的风险评估方面的经验。

此外，监测框架的概念性工作也在继续。IAIS将继续在吸取经验教训的基础上，完善其全球监测项目 (Global Monitoring Exercise，简称GME)的气候风险监测。金融稳定委员会特别考虑了监测与气候有关的金融风险与常规风险监测的不同之处。此外，经合组织还定期监测气候变化数据。在开发和应用气候情景分析方面的探索继续推进。2021年NGFS为央行和监管者发布了第二个年度的参考情景，并在2022年7月提供第三个年份的参考情景。金融稳定委员会和NGFS 将于2022年11月发表一份关于气候情景分析的联合报告，总结迄今开展的各种国家和区域情景分析的经验教训，以集思广益。

在制定分析框架方面，国际货币基金组织和世界银行正在通过其金融部门评估项目（Financial Sector Assessment Program，简称FSAP）进行气候风险分析，以帮助成员更好地了解由于物理气候冲击和向低碳经济转型对其金融系统造成的潜在压力。IAIS正在为即将发布的“全球保险市场报告”编写一章，介绍全球保险部门的气候风险，使用其2022年全球保险市场报告中收集的数据。金融稳定委员会计划将气候风险纳入定期的全球风险监测。

监管实践方面取得的进展

该领域旨在建立有效、适用、合理、一致的监管方法和工具，以应对与气候有关的风险。关于监管办法和工具的若干举措稳步推进，涉及相关的国际机构，包括BCBS、IAIS、IOSCO、FSB、金融稳定研究所（Financial Stability Institute，简称FSI）和NGFS。这些举措包括能力建设、启动气候培训联盟，并将气候变化纳入金融机构的风险管理实践。各部门的SSBs以及NGFS对与气候有关的风险制定了监管风险管理预期，并制定了涵盖银行、保险和资产管理部门的监管指南。IOSCO呼吁金融市场所有自愿的SSBs和行业协会向其成员推广IOSCO对资产管理公司以及ESG(Environmental、Social和Governance，即环境、社会和治理)评级和数据提供商所建议的良好做法。

虽然与气候有关的风险具有独特性，但它们可以纳入现有的风险管理框架。SSBs 和金融当局正在采取措施，包括通过对监管框架的差距分析，评估现行审慎监管框架是否能充分衡量气候变化带来的风险。IAIS的结论是，“保险核心原则”（Insurance Core Principles，简称ICPs）的范围足够广泛，足以涵盖气候风险，并计划对保险核心原则中的解释性指南进行有限的修改，编写相关材料，更明确地将气候风险纳入ICPs。巴塞尔委员会于2022年6月公布了有效管理和监督与气候有关的金融风险的最终原则，旨在改善银行的风险管理和监管机构的措施。NGFS还发表了关于“绿色”和“非绿色”资产和活动之间信用风险差异的研究报告，研究了现有资本监管框架的潜在调整。

从跨部门和跨司法管辖区的角度来看，金融稳定委员会于2022年4月发表了临时协商报告（最后报告应于2022年10月提交），目的是协助监管当局制定监测、管理和减轻气候变化风险的办法，并促进采取一致的办法。金融稳定委员会将在2024年考虑是否根据其跨司法管辖区的建议对监管实践进行同行审查。

关注的重点

改进公司层面的披露和鉴证标准

一是及时发布最终的全球基准气候报告标准，提升各辖区披露要求的互操作性。在计量标准的标准化披露方面取得进展，包括范围1、2、3的温室气体排放，将推动提升数据可比性和质量。披露旨在衡量转型计划进展情况以及不同气候情景对公司业务战略的影响，将有助于评估抵御气候变化风险的能力。ISSB在最终确定其标准方面的工作、IOSCO在认可方面的工作以及各司法管辖区在实施方面的工作都是近期披露的优先事项。如果IOSCO批准ISSB标准，各管辖区应尽早采取行动，考虑使用最终的全球基线报告标准。IOSCO将寻求通过一项广泛的能力建设方案，与ISSB密切合作，协助各司法管辖区。如果IOSCO认可这些标准，各行业SSBs将按照新的上市公司ISSB披露标准，对与气候相关的金融风险的监督和监管披露要求进行审查。巴塞尔银行监管委员会宣布，在ISSB工作的同时，它将探索使用“巴塞尔框架”第3支柱来督促国际活跃银行实施与气候相关的金融风险的共同披露基准。

二是完善全球鉴证体系标准，提升披露报告的可靠性。除了全球气候基准报告标准外，人们日益认识到全球鉴证标准（Global Assurance Standards）对于提高披露可靠性的重要性。全球基准气候报告标准的实施将提高人们对气候变化的期望与气候有关披露的可靠性，外部审计公司和其他第三方服务提供商将面临日益增长的需求，以提供外部鉴证。因此，今后工作的一个重要领域将是制定新的可持续性鉴证标准。道德操守和独立性标准，涉及国际审计与鉴证准则委员会(International Auditing and Assurance Standards Board，简称IAASB)和国际会计师道德标准理事会(International Ethics Standards Board for Accountants，简称IESBA)的工作，以制定强有力的标准和行动，促进操作的一致性。报告义务公司对所获得的鉴证程度以及披露具体范围的透明度，对于积极应对市场预期十分重要。

完善气候数据体系和前瞻性

一是完善气候数据体系。提供高质量、足够颗粒度和可比较的数据仍然是一个优先事项，因为这是监测金融系统中与气候有关的风险积累的先决条件。这将取决于全球气候披露标准和鉴证机制的进一步趋同。NGFS数据目录将在评估填补数据差距以制定计量标准方面取得的进展上发挥关键作用。

展望未来，重要的是建立数据库，以一致的形式提供对数据的开放访问。这样的数据基础设施的建立将有助于制定和使用能够一致和可靠地反映各部门和司法管辖区与气候有关的风险指标。路线图的关注重点是金融风险，主要为ESG或转型规划目的编制的数据也可能用于计量金融风险目的。为了进一步提高数据的一致性和可靠性，OECD和IOSCO正在计划建立框架，为环境治理和气候转型框架中的良好市场操作制定指导意见。

二是提高数据的前瞻性。今后工作的一个重点应是确定为监测气候相关风险而制定前瞻性指标的数据需求。首先是发布新的NGFS情景，这将加强物理风险的模拟，并提高部门数据的粒度和地理覆盖范围。这些指标依赖于前瞻性数据(例如，转型计划和气候目标)的可信度。经合组织目前正在制定指导意见，是关于可靠的公司转型计划和最近推出的“星球数据中心”（One Planet Data Hub），其目标是开发一个全球开放的数据平台，以整合和标准化关于企业层面的转型计划和气候承诺的信息，以实现净零排放经济。这些举措可以为改善数据环境提供重要步骤，以反映气候风险的前瞻性，并为评估气候风险制定衡量标准。

此外，还应进一步协调共同计量标准的建立（例如，金融稳定分析、风险披露和监督报告）。金融稳定委员会今后的工作还将侧重于制定与气候相关的金融风险指标，以监测跨国界和跨部门的气候风险，并随着数据体系的更新，不断改进这些监测指标。

完善气候风险监测和压力测试

一是完善气候风险监测体系。了解气候变化带来的金融风险的分析工具仍处于早期阶段，但当局认识到有必要利用现有的工具，将与气候有关的金融风险的定期监测和评估纳入总体金融风险监测之中。当局的金融稳定评估越来越多地援引与气候变化有关的新出现的金融风险。为了监测这些风险，需要有一个从定性角度使用的框架，因为在地理和风险范围方面，数据仍然存在差距，而且不完整，这还需要按照路线图第二部分（完善气候数据体系和前瞻性）的要求不断完善。

二是将气候情景纳入金融风险监测。在建立和使用气候情景方面的进一步探索可以帮助监测金融风险。与传统的风险监测相比，理解与气候相关的风险所需要考虑的时间范围要长得多，结果也更不确定。更多地使用现有的气候情景，如NGFS制订的方案，将有助于更好地理解与气候相关的风险。为了促进使用气候假设情景，这些方案应提供充分的详细资料，说明所考虑的风险、影响的粒度以及宏观金融影响的范围，包括金融市场与实体经济之间的反馈循环。

完善监管实践和工具

一是将与气候有关的风险纳入风险管理和审慎监管框架。金融当局应继续将对与气候有关的金融风险的监督纳入总体监管框架。金融机构自身需要将气候相关风险的监管预期纳入包括战略、治理、风险控制在内的实践中，并投入足够的资源，对气候相关风险的管理将需要贯穿到前线业务部门的决策，公司制订转型计划是一个日益重要的领域。部门性SSBs将继续开展差距分析，并对标准进行调整或提供进一步的指导。例如，巴塞尔委员会的监管工作将继续探讨解决巴塞尔监管框架中已确定的差距的可能措施。个别金融当局将进一步分析，探讨如何加强其审慎监管框架，确保相关金融机构充分管理与气候有关的风险，并确保资本充足。

二是扩大气候情景分析和压力测试的应用范围。进一步发展利用完善气候情景分析和压力测试，作为监管框架内的一个关键工具，将有助于为监管行动提供信息。使用这些分析工具有助于初步查明和评估物理和转型风险对金融机构和金融系统的风险和潜在影响。这些工具允许通过不同的场景采取前瞻性和灵活的方法，BCBS成员正在就他们在设计监管场景分析和使用结果方面的经验进行意见交流。与此同时，IAIS正在开展一项能力建设举措，以支持主管人员进行气候情景分析。深化使用这些工具并扩大其范围将有助于查明气候变化带来的风险和金融影响。为了金融稳定的目的，需要进一步完善情景分析和压力测试，以制定一种真正的系统办法，涵盖关键金融部门、风险之间的相互依存关系和系统性风险，如间接风险敞口、风险转移、溢出效应和反馈循环。宏观审慎工具的潜在作用单靠微观审慎工具可能不足以解决跨部门、全球和系统层面的气候相关风险。鼓励金融当局和SSBs就适当加强其监管框架进行研究和分析，包括使用宏观审慎工具。

三是加强与外部利益攸关方的接触。与包括私营部门在内的外部利益攸关方加强接触，对于了解不断演变的风险管理实践、企业在低碳转型方面取得的进展，以及衡量和分析气候相关风险的方法和分析工具如何随着时间的推移而演变至关重要。这种接触一般是通过各种论坛进行的。金融稳定委员会与私营部门的接触始于2015年TCFD的形成，此后通过各种论坛进一步发展。例如，2021年，格拉斯哥净零金融联盟(The Glasgow Financial Alliance for Net Zero，简称GFANZ)向金融稳定委员会简要介绍了其支持有序过渡到净零金融体系的工作。金融稳定委员会要求GFANZ继续定期向金融稳定委员会报告其行动的进展情况，以便金融稳定委员会能够从金融稳定的角度监测其影响。

结论

本报告总结了SSBs和相关国际组织在评估和应对气候变化相关金融风险方面取得的最新进展，并明确了继续需要关注的领域。路线图实施将继续保持灵活性，开展进一步的工作，调整优先事项和时间表，并在必要时采取行动。与此同时，对生物多样性丧失等其他可持续性议题的影响的理解也在加深。金融稳定委员会将评估是否在未来几年把更广泛的可持续性议题纳入其金融稳定议程。

路线图在四个领域都取得了令人鼓舞的进展：

一是优化公司层面的披露标准。新成立的ISSB出版了两份关于气候和一般可持续性相关披露标准的草案，市场需要对气候相关风险和机会进行一致、可比和对决策有用的披露。除了全球气候基准报告标准外，还应完善全球鉴证标准、提高披露信息可靠性。

二是完善与气候有关的数据体系。优先事项是进一步协调建立共同的金融风险衡量标准(例如金融稳定分析、监督报告)，包括以实现世界气候目标为基础的前瞻性指标。展望未来，重要的是建立数据库，以统一的形式提供对数据的开放访问。

三是加强气候风险监测分析。在这方面的工作继续沿着三个方面取得进展，即利用现有工具进行持续监测、制定概念框架和完善情景分析。在建立和使用气候情景方面的进一步探索可以帮助监测金融风险，以适当考虑气候相关风险可能涉及的更长的时间范围。

四是改善气候风险监管实践和工具。SSBs 和有关国际机构正在推动包括对银行、保险和资产管理部门的监管风险预期管理和监督指导。金融当局应继续将对气候相关风险的监管纳入总体监管框架，进一步完善气候情景分析和压力测试工具。

尽管取得了上述进展，但对气候变化产生的金融风险以及解决这些风险所需的政策方针的理解仍处于早期阶段，需要不断探索实践。