PPP项目投融资管理及风险防范研究

2022-12-23陈军民太原龙城私募基金管理有限公司

品牌研究 2022年33期

文/陈军民（太原龙城私募基金管理有限公司）

PPP项目投资规模大、合作期限长以及交易结构复杂特点显著，在运行期间经常被各类因素影响。因此要明确掌握PPP项目投资风险，从融资和投资控制两个阶段系统分析，同时结合项目的实施情况，通过加强社会资本审计、提高PPP项目的盈利能力、拓宽投融资渠道、地方政府信用体系建设的强化等防范措施的落实，确保PPP项目抗风险能力和投融资管理水平整体提高。

一、PPP模式的概念

PPP是在公共基础领域政府与社会资本合作的一种模式，主要有社会资本负责设计、运行和维护，借助合理的投资手段达到经济效益整体提升的目的。PPP项目与政府部门存在很大区别，政府部门负责的是对基础设施设备的监督与管理，侧重对公共利益的维护。但PPP项目的建立需要以风险分担与法律法规完善作为基础，通过建立长期交易契约，为政府和社会资本提供服务。

二、PPP项目的特点和风险识别

（一）责任方众多，风险复杂

PPP项目的开发必须由多方共同参与，并且在项目实施环节，参与方要加强沟通与合作，共同协商解决项目实施期间出现的矛盾或问题。参与PPP项目的责任方众多，包括项目公司、政府、金融机构等，由于类型和性质不同，承担的责任也有很大差异。受不确定因素、法律法规等影响，关联企业会存在很大风险。而诸如银行等金融机构，在投资、融资等方面，也会被PPP项目的各个环境影响。

（二）存在很多偶然因素

PPP项目的规模庞大，在短时间内很难建设完成，再加上项目需要投入大量资金，资金流速慢，导致PPP项目在融资时存在较多偶然因素。由于建设时间长，所以在偶然因素的干扰下，部分突发事件的出现会对PPP项目造成很大干扰。PPP项目在运行阶段，潜在很多不可预知的风险，加大了PPP项目出现风险的概率。

（三）分阶段风险

PPP项目在实施阶段，为保证风险能降到最小，大多会选择利用多种融资方式方法，致使项目在开展过程中，每一阶段都会存在不同的风险，比如项目建设阶段，可以分为识别阶段、评价阶段等，由于所处的阶段不同，呈现出的风险特点各有不同，这也表明PPP项目风险具有复杂性、普遍性特点。诸如在识别阶段，主要风险能否对项目风险的结构化特点正确解读；管理阶段的风险则是应对风险措施的制定是否可行等。

（四）PPP项目投融资的风险识别

（1）风险识别和范围。识别风险方式方法较多，包括头脑风暴法、虚拟技术法等。在投融资过程中，PPP项目受到的干扰因素颇多，除了与国内外的投融资环境有关联之外，还与利率调整、市场需求变化等有关。项目公司出现的投融资风险多体现在PPP项目合同签订的付费调整机制等方面，致使项目的运营水平下降，政府部门的补助资金缺口无法得到满足，最终导致投融资风险增加。政府部门的投融资风险与私营企业密切相关，私营企业在经营建设过程中，投融资意识薄弱，投资管控能力偏低，融资方面存在的漏洞多，影响了PPP项目的稳定进行。

（2）风险评估。在风险管理期间，首先要对PPP项目的风险识别目标精准把握，由于项目性质存在诸多不同，风险管理的侧重点会有较大差别，特别是在PPP项目投融资风险评估方面，需要对资料全面采集，系统分析并整合各类数据信息，掌握项目技术说明书，了解其中包含的内容。在实际操作环节，社会资本方要借助PPP项目概念方案，对项目实施可行性展开客观且准确判断，从中找出最佳的金融结构。同时对PPP项目融资成本系统分析，合理制定管理措施。在PPP项目风险管理中，强化资金管控力度，借助以往的工作经验对风险快速识别，确保PPP项目期间的资金成本能彻底降低。在对PPP项目投融资风险评估期间，可以运用定性定量的办法，依照具体步骤与流程，找出风险的来源并确定风险的类型，提升风险评估的标准化与合理化。当明确风险后，为定量分析提供支持。

三、PPP项目投融资风险

（一）投资控制阶段的相关风险

（1）项目前期手续风险。与普通的房地产开发项目不同，PPP项目虽然在流程方面有所简化，删减了建设手续和开发证照，但同时也增加了PPP项目入库管理，因此在PPP项目投资阶段，PPP项目入库是管理中的关键一环。项目在运行阶段，前几年我国大部分地区会将重点放在开发的进度上，但部分PPP项目因为违规操作占据市场，开发建设时没有健全的手续，没有对入库管理及时完善，致使资金得不到科学分配，项目实施没有充足的资金支持。在还款方面，由于缺乏健全的制度约束，导致来源无法保障。针对这些问题，一旦调整政策，不可避免会导致资金方的利益受到损害[1]。

（2）PPP项目在建设期间，资金的使用周期节点必须加大管理与控制力度。在实际操作时，经常出现项目公司资金不合理的问题，甚至部分资金出现滞后或者超前现象，增加了项目建设成本的同时，项目建造周期也随之延长。因为在设计、建设经验等方面存在缺陷，导致项目的控制能力下降，再加上没有建立完善的资金池，施工后期出现超预算问题。受经济周期的影响，PPP项目在建设期间，应用的施工材料会出现上涨情况，而投资方没有依照市场现状做出调整，依然使用之前的材料采购计划，导致材料采购成本增加。在对资金管理过程中，运用的方式不规范，影响了采购、施工等工作的顺利实施，降低了项目建设质量和效率的同时，还无法在预期内完工，增加了债务性利息[2]。

（3）政府的履约风险。虽然我国社会经济发展进程在持续推进，但经济发展不均衡问题始终没有得到彻底解决，各地区政府的水平不同，在履约能力上存在的差异较大。PPP项目中的资金来源大多为债务性资金，若政府存在不及时履约问题，项目公司偿付能力便会降低，造成项目公司项目的经营受到干扰。因此在对PPP项目选择期间，需要明确项目当地政府的财政收入、支付能力，依照专业机构给出的意见，从根源上遏制政府履约风险。

（二）融资阶段的相关风险

（1）项目资本注入不到位，来源模糊。在PPP项目中，如果社会资金方没有注入充足的资金，或者将所有长期债务资金当作资本，会在一定程度上加大项目的投融资风险。社会资本在向银行贷款期间，银行会结合当前的规定和要求完成贷款审批，明确规定了信用评价、担保等，若对PPP项目的掌握不透彻，需要强化对风险的管控，而一旦银行在PPP项目把控时出现问题，融资便会不及时，影响了项目的整体融资进度。在债务性资金方面，覆盖率偏低，致使PPP项目建设的履约不及时，加大了项目投资风险。

（2）项目公司是投融资的主体，必须保证融资的独立性。单独融资可以避免占用公司的信贷规模，但不能由母公司作为担保。因此融资机构要具备独立融资的能力，对PPP项目是否具备投资的基础性条件进行精准判断。若不能对债务性资金加强管理，资金投入成本会提升，一旦大于政府付费基数，融资成本会陷入失控状态，项目投资最终宣告失败[3]。

（3）PPP项目人员若由母公司担保，项目亏损的概率会增加，资金流与信用体系不能正常运行，致使母公司的经营受到影响。同时，如果社会资本方在信用上有不良记录，不仅会增加PPP项目资金成本，项目的融资风险也要高于既定的标准。

四、PPP项目投融资风险防范措施

（一）加强社会资本审计

若想保证PPP项目顺利投资建设和运营管理，社会资本方起到决定性作用，如果社会资本方的能力、水平不高，PPP项目的建设必然会受到影响。优质的社会资本方并非只是将项目资金来源问题解决，还有助于项目公司管控能力的提升，从源头对不良风险加以控制，促进PPP项目效益的提升。因此，为提高PPP项目投融资风险防范水平，应该加大社会资本审计力度，选择优质的社会资本方参与项目建设。政府可以采取承诺提升收益率等方式，引导社会资本方运用自有资金加大对项目公司的股权投入，保证项目的融资成本能合理减少，优化项目公司的资本结构，实现对PPP项目预期收益稳定增加的目标。在对社会资本审计过程中，还要对参与竞标企业信誉度进行严格审核，既要保证企业能在金融机构中顺利贷款，也能及时落实PPP项目资金，避免出现资金挪用或者资金到位迟的问题，让PPP项目的推进不再受资金制约[4]。政府部门在选择资本期间，特别是投标文件公示环节，投标企业要提供和银行或者金融机构签订的和本次PPP项目相关的投融资协议，也可以出示相应的贷款意向书，确保社会资本在中标后能在规定的时间完成资金的支付活动，避免出现社会资本方不按期落实资金的情况。

（二）提高PPP项目的盈利能力

PPP项目的建设与运营离不开政府与社会资本的精诚合作，只有将双方的优势和作用发挥到最大，项目的效能才能达到最佳。

PPP项目如果盈利能力提高，项目的投融资风险便会随即下降，有助于社会资金的充分运用。在此过程中，项目公司需要将自身的作用显现出来，将政府与社会资本合理衔接，促进PPP项目经营技术可行性的增强。从技术可行、经济合理以及风险可控等的角度出发，借助合理的方式控制资金投入和成本开支，强化对盈利模式的创新与优化，提升PPP项目盈利创收与成本管控环节设计的合理化，让项目借助自身盈利能力吸引大量社会资金，通过PPP项目本身将资产、收入等方面的问题解决。如果PPP项目盈利能力高，各个资本方自然会主动参与到项目投资中，而金融机构对PPP项目的融资意愿也会增大，有利于盈利模式的构建，更能为PPP项目的稳定实施提供必要条件[5]。

（三）拓宽投融资渠道

现阶段，PPP项目在投融资期间，存在的困难和问题较多，尤其是在投融资渠道方面，经常被各类因素局限，因此必须加强重视，合理分析问题成因，并将此作为基础，借助合理的方法和手段，有针对性地制定投融资渠道拓宽对策，保证风险问题在有效规避的同时，PPP项目还能朝着更长远的方向发展。PPP项目在融资过程中，对银行的依赖性较高，致使融资风险在无形中增加，若银行贷款政策发生改变，融资很容容易出现受阻问题，影响了PPP项目的高效开展。因此要主动吸引不同的社会资本，分散PPP项目的投融资风险，降低PPP项目投融资的难度。PPP项目在建设阶段，如果单纯依靠银行放款，根本不能达到项目多元化建设标准，并且单一的投资与还款模式还会影响PPP项目可持续发展进程的深入推动，无法实现整体降低资金成本的目的，甚至会加大投融资风险。PPP项目在融资期间，可以从基金、债券、信托等渠道融资，吸引更多社会投资者，让PPP项目投融资渠道整体拓宽，进而为PPP项目长久发展奠定良好基础。通过采用多元化的融资方式，不仅能让PPP项目有足够的运行资金，还能提高PPP项目融资稳定性和安全性[6]。

（四）加强金融机构业务转型创新

在以往PPP项目投融资期间，金融机构业务单一，对预算等方面的关注度不高，致使项目融资完整性不足，潜在的风险大。在融资期间，金融机构对可能存在的风险重视程度不足，影响了融资安全性的增强，也导致融资风险和融资成本增大。审批机制以及流程方面亟待健全，致使PPP项目投融资决策受到严重影响。为改变此类问题，应该加大金融机构业务转型创新力度，从后端变为前端。在论证PPP项目初步方案过程中，从项目的不同角度考量，对重大风险精准识别并认定。做好PPP项目规划工作，对投融资方案科学设计，强化风险管控力度，深入开展投融资评估工作，促进各项专业服务水平的提升。给予预算、相关债务等高度关注，将PPP项目性质及必要增信措施为基础，促进有限或无追索权融资目标的实现。同时与社会资本加强沟通，构建长久的合作机制，主动参与到PPP项目中，与产业、金融结合，及时分享长期投资效益。

（五）地方政府信用体系建设的强化

在PPP项目建设或者运营中，若政府没有按照合同履约，致使项目公司的项目无法顺利推进，导致公司的经济利益受到损害，项目责任人可以要求政府作出赔偿，补偿公司的经济损失。为实现这一目标，需要强化对地方政府信用体系的完善，对政府部门的行为严格约束，并制定监督机制，对整个履约过程密切监督，一旦出现失信问题，立即对其做出惩治，保证政府的信用度能进一步增强，为PPP项目的稳定开展奠定基础。从PPP项目自身层面考量，如果有完善的信用制度支持，可以让PPP项目投融资得到科学管理，降低投融资风险发生的可能性。并且借助良好且健全的机制，PPP项目经营与建设期间的多项信息能得到有效整理和收集，深入分析融资风险，掌握地方政府信用情况，从而有效规避风险，促进投融资回报率的增强，让投融资模式的应用更有针对性。在特别重大突发公共卫生事件期间鉴于各地政府出台的防控措施要求，其在企业延迟复工、限制人员流动、交通管制等方面进行了严格规定，而此举动可能会导致PPP项目建设逾期。面对此类情况，如PPP项目的合同中说明并有详细规定，可以根据合同延迟项目建设时间。如在合同中没有约定或者模糊，可以根据具体情况向政府提出延迟申请。

（六）项目履约保障措施的增加

结合当前PPP项目建设水平来看，我国社会资本的整体关注度不高，没有认识到PPP项目体现出来的价值，不能主动参与到项目投资中，自觉履约的意识薄弱，不利于PPP项目的顺利实施。为从根源避免此类问题出现，强化社会资本方对PPP项目的关注，防止社会资本方在中标后出现合同签订拖延、资本注入不到位等行为发生，应该将《招标投标法实施条例》作为依据，在对其中各项规定与要求全部满足的前提下，适当提高投标保证金的额度。在金额的设定上，根据PPP项目的规模而定，若PPP项目规模扩大，投标保证金的额度要随之提高，增强金额的标准化与合理化。比如：若PPP项目高达十几亿元，只设定几十万元的保证金额，社会资本方很有可能出现违约的违规行为。在项目公司成立以及资本注入阶段，任何一项工作的开展都要根据规定展开，设置明确的履行期限，和投标保证直接关联，保证影响PPP项目实施的因素都能消除。为保证资金的来源不会出现问题，可以转移调整风险回报等形式，让社会资本方运用自有资金扩大项目公司的投资股权，对资金比例适当上调。诸如在PPP项目建设阶段，对社会资本方在项目公司的出资比例适当上调，这样既可以确保项目公司有足够的资金用于PPP项目建设，还能让项目公司的融资成本降低，防止融资不到位问题的发生。