区县级城建档案管理体制优化建议

黄玉婵

（广州市花都区规划编制研究信息中心，广东 广州 510800）

我国在20世纪80年代开始建立了专门城建档案馆，过去几十年里，城建档案馆从无到有、从少到多，为城市的建设发展发挥了重要作用。城建档案馆发展至今天，也逐渐暴露一些与当前城建档案管理工作不相适应的问题，陆续有一些区县级城建档案管理机构开始探索改革完善之路。在当今信息化时代，数字档案馆的建设要求更是对城建档案管理机构尤其是区县级机构带来了严峻的考验和挑战，区县级城建档案管理机构现有状况，难以应对档案工作信息化的时代要求，需进一步完善区县级城建档案管理机构，方可跟上时代发展的步伐。

一、区县级城建档案管理体制现状

1.区县级城建档案管理机构设置状况

城建档案是城市面貌和城市建筑物的记录和反映，对城市的规划、建设、管理、维护都是必不可少的资料。20世纪80年代，在批转全国科学技术档案工作会议的报告中指出，“城市基建档案是城市规划、管理、维修、扩建、恢复的依据……大、中城市要以城市为单位，由市人民政府主管城建工作的领导人主持，由市建委或城建、规划部门，成立城市基建档案馆，集中统一管理城市基建档案。”由此，各地城建档案工作逐渐恢复开展，各市城市建设档案馆开始成立。随着城市建设的开展，从80年代末开始，区县一级城建档案工作更加注重制度化、规范化。各区县根据自身情况，大多以成立城建档案室的形式，建立区县城建档案管理机构[1]。目前，全国已经建立了500多个城建档案馆，区（县）城建档案室1000多个[2]。区县级城建档案管理机构的主要设置形式有城建档案馆（室）、综合档案馆、部门内设机构等。笔者以所在的广州市为例，目前广州市一级设置广州市城市建设档案馆，区县级当中，花都区、南沙区、开发区、从化区均设有相应的城建档案管理机构。

2.区县级城建档案管理机构隶属关系

一个机构的隶属关系，反映这一机构的规格和从事这一工作的地位，它关系到今后工作能否顺利开展的问题。从城建档案馆的行政归口模式来看，可分为以下几种：一是隶属于城乡建设局（建委），二是隶属于规划局，三是隶属于档案局（如深圳），四是隶属于建设系统其他局委（如南昌市城建档案馆隶属于市政公用事业局）。从数量上来看，前两种情况是主流。长期以来，各级建设行政管理部门负责城建档案管理的体制，虽然发挥了专业主管部门的优势，但确也弱化了档案行政管理部门的监督指导职能[3]。笔者工作所在的城建档案管理机构，隶属于区级规划和自然资源局，也正是基于这种隶属关系模式，该机构从设置之日起，主要是接收和管理规划业务审批管理类业务档案。直至工程建设领域大力推行审批制度改革，建设工程城建档案验收纳入房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收后，该机构开始全面接收和管理各类城建档案。因此，各种不同隶属关系的区县级城建档案管理机构，仅是对于城建档案的接收工作而言，就已带来了很大的影响，不利于馆藏城建档案的丰富多样性。

3.区县级城建档案管理机构变革状况

区县级城建档案管理机构成立之后，部分机构随着机构改革也进行了相应变革。比如2000年，广东顺德的城建档案管理机构由原来规土局主管的城建档案室和房地产档案室先后并入档案馆。不仅是区县级城建档案管理机构进行了变革，部分市级城建档案管理机构也进行了变革，比如深圳市，2004年，深圳市城建档案馆并入市档案局（馆）。2020年8月，深圳市城建档案管理体制机制调整，市城建档案馆由挂牌市档案馆调整为市住建局下属事业单位[4]。笔者目前工作所在的城建档案管理机构，于2014年由区城建档案馆并入另一事业单位，以城建档案部内设于该事业单位，城建档案管理机构的档案性质和专业性质不够凸显。城建档案管理机构尤其是区县级城建档案管理机构的不断变革，说明城建档案管理机构确实存在管理体制不畅顺、不适应实际工作开展的情况。

二、区县级城建档案管理体制存在问题

笔者在工作中发现，目前区县级城建档案管理机构的设置模式及隶属关系，即设置模式上，区县级城建档案管理机构较于综合档案馆会显得势单力薄，人力、物力、财力都难以得到充分保障；在隶属关系上，区县级城建档案管理机构会显得孤立无援，不管是归属于建设行政主管部门，还是归属于规划行政主管部门，较于主管部门的建设职能或规划职能，城建档案处于边缘化的位置，未被主管部门引起足够的重视，城建档案管理工作难以在主管部门发挥主业优势。这些都会导致城建档案专业人才合理安排难、城建档案库房统一配备难、城建档案接收难、城建档案行政执法未能有效开展等问题。

1.城建档案专业人才合理安排难

区县级城建档案管理机构属于事业单位，普遍都存在人员编制少的情况。根据2004年的调研数据，县级城建档案管理机构人员编制不足，人员素质偏低，但专业配置基本合理。除城市中心市区外的65个县（市、区）中40个无编制，占61.5%；25个有编制，占38.5%[5]。这虽是多年前的编制情况，但是截至目前，事业单位进行了多轮机构改革，事业单位的人员编制基本上有减无增。而且从事城建档案工作的职工年龄普遍偏大，专业人员很少。目前区县级城建档案管理机构规模、人员编制少的状况，很难招录到各类专业人才，导致区县级城建档案管理机构不仅缺乏熟悉城建方面的人才，更缺乏信息化方面人才，在当前建设数字档案馆的形势下，难以应对目前档案信息化建设的要求。

2.城建档案库房统一配备难

区县级城建档案管理机构由于规模小，区县级财政负担沉重，机构设立时往往难以配备符合城建档案增长速度的库房，馆库面积严重不足，条件简陋，大量进馆档案无法入库；原有馆库建筑严重老化，危害档案安全。在库房饱和申请扩建时更是困难重重，现实中就会出现调用其他场所临时存放城建档案，导致城建档案存放分散，不方便统一管理，甚至存在漏水、承载超负荷等问题；产生各种管理隐患及安全隐患。

3.城建档案接收难

区县级城建档案管理机构现有管理模式，对城建档案的接收管理也带来一些不利影响。一方面，属于建设规划行政主管之下的城建档案管理机构，一般都是接收跟其主管专业有关的城建档案，对于主管之外的其他类型城建档案很少接收，而城建档案接收范围按照《建设工程文件归档规范》的规定，应包括建筑工程、市政工程。实际工作中，城建档案管理部门接收入馆的绝大部分房屋建筑工程竣工资料，市政工程、管线工程、园林建设、风景名胜建设工程等档案大多没移交进馆。另一方面，建设单位对于报送城建档案，由于各区县的城建档案接收部门各有不同，往往会给建设单位带来困惑，久而久之就会影响建设单位报送城建档案的积极性。

4.城建档案行政执法未能有效开展

城建档案行政执法是我国行政执法工作的一个重要组成部分，各地城建档案行政管理部门正在依据全面依法治国的总要求，不断加大城建档案法制宣传和行政执法检查工作力度，有效促进了城建档案事业的发展。但是依然存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。

三、区县级城建档案管理体制优化建议及理由

鉴于目前区县级城建档案管理机构规模小、人员编制少，所带来的城建档案专业人才合理安排难、库房统一调配难、城建档案接收难、城建档案行政执法未能有效开展诸多问题，笔者结合工作实际，并参考了周边区县级城建档案管理机构的有关做法，建议区县级城建档案管理机构设置到综合档案馆中，实行多馆合一，这将有利于城建档案专业人才、城建档案库房的统一安排和城建档案行政执法的有效执行，有利于城建档案的接收和管理，有利于发挥档案部门的主业主责优势。

（1）已有区县级城建档案管理机构纳入综合档案馆的做法。广东顺德的城建档案管理机构已并入综合档案馆。广州市南沙区的城建档案管理机构亦是设在南沙区国家档案馆。不仅如此，区县级其他专业类档案管理机构，也有并入综合档案馆的做法，比如，安徽和县在将县房管局的房地产档案整体划归和县档案馆管理的同时，成立和县档案馆房产档案管理中心，原地办公。另外，从城市建设发展情况来看，城建档案接收内容不断拓展，库藏量还会批量增加，将城建档案馆设置成综合档案馆的分馆也不失为一种有效的方法[6]。

（2）区县级城建档案管理机构设在综合档案馆，有利于统筹人力、财力、物力，集中做好城建档案管理工作。在人才配备方面，综合档案馆可以运用体制优势招录档案专业、信息化专业等方面的，充实和稳定城建档案和信息化方面的专业人才，加大对数字城建档案馆的建设力度；在库房建设方面，综合档案馆可以统筹协调，统一规划建设，如南沙区新档案馆建设，就按国家综合档案馆、规划展览馆、城建档案馆、国家土房地产档案馆和地方志馆“五馆合一”模式统一规划建设；在行政执法方面，综合档案馆可以及时发现城建档案管理工作的违法线索并便于上报档案主管部门，有助于档案主管部门开展执法检查，对建设单位不按规定整理和移交城建档案的行为，加大了执法力度。综合档案馆通过统一调度本部门人力、财力、物力，可以集中力量开展城建档案的接收、管理、利用，持续推进城建档案工作治理体系和治理能力现代化，推动区县级城建档案事业健康发展。

（3）区县级城建档案管理机构设在综合档案馆，有利于发挥档案的主业主责优势。一般而言，综合档案馆相较于区县级城建档案管理机构，规格会更高，不仅是人员编制更多，而且更便于设置领导岗位以及设置内设机构，形成更为清晰明确的岗位职责和人员分工，提高岗位人员对档案职责的认同感，综合档案馆的档案工作得以更为全面的开展，可以解决以往部分区县级城建档案管理机构只接收管理本行业主管部门范围内的城建档案问题，进一步丰富馆藏城建档案资源，扩大城建档案的收集范围，为城建档案利用工作提供有力支撑；可以统筹推进馆藏城建档案资源的数字化、信息化工作，使城建档案更有效地服务于城市规划建设和管理，服务于人民群众，从而获得良好的社会效益和经济效益。同时，综合档案馆可以发挥档案专业优势，既可以运用档案方面的共性特点开展各类档案的管理工作，又可以结合各类专业档案的特性做好具体工作，便于各类档案管理相互借鉴，保障档案工作做得更加扎实到位。另外，综合档案馆更便于开展行业交流，能加强与同行之间的沟通交流，取长补短，构建更加科学化的城建档案管理体系。

（4）区县级城建档案管理机构设在综合档案馆，有利于统一档案管理。在实际的工作中，同一家建设单位在不同区县的建设项目，就可能存在某些区县的城建档案按规定要报城建档案馆，某些区县的城建档案则是向综合档案馆或是某部门的内设机构报送，这种各地不一的要求往往会让建设单位无所适从。而区县级城建档案管理机构如果设在综合档案馆，建设单位就可以轻车熟路的向综合档案馆报送城建档案，一定程度上解决城建档案接收难的问题。同时按照统一指导、分级管理的原则，区县级城建档案管理机构纳入综合档案馆，隶属关系则变得很清晰，不再是有的归属建设行政主管部门，有的归属规划行政主管部门，有的归属档案行政主管部门，可以加强档案管理，避免档案主管部门对城建档案管理弱化以及城建档案行政执法权责不清、多头管理导致最后无人管理的现象。

结语

区县级城建档案管理体制是一个正在探索的问题，笔者作为一名区县级城建档案管理机构的工作者，只是结合实际工作予以思考，提出了区县级城建档案管理机构纳入综合档案馆的建议，期待可以发挥综合档案馆集中力量做好档案发展事业，希望能以此抛砖引玉，共同探讨完善区县级城建档案管理体制问题。