黄河流域协同治理法律主体研究

任晓亮,贾会朋,宋杰

1.东北林业大学文法学院；2.山东子伦律师事务所

2019年9月18日，习近平总书记在河南主持和召开黄河流域保护和高质量的座谈会中指出：“治理黄河，重在保护，要在治理，要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展[1]”。黄河流域生态保护与高质量发展上升到了重大国家战略层面（以下简称“黄河战略”）[2]。黄河战略的提出推动了黄河流域立法的进程，从2019年黄河战略的提出到2021年4月水利部公开向社会征求《黄河保护立法草案》，在一年多的时间《黄河保护法》迅速地从理论走向实践，这体现了党中央对黄河流域治理的决心。面对黄河流域生态环境突出的治理问题，黄河流域协同治理法律主体的研究有利于解决因流域资源“公共属性”所造成的“公地悲剧”与“囚徒困境”等问题，有利于《黄河保护法》的立法完善，有利于明确黄河治理主体范围及主体的权利与责任，有利于打破政府部门的职责与管辖“条块分割”的壁垒，有利于参与治理的基层化与社会化。

一、流域协同治理概念及法律主体分析

（一）流域协同治理的概念

“协同”起初应用于物理学与管理学领域，随着新公共管理理论的发展及创新，理论界对治理的研究高度关注，“协同”的理论渐渐引入到“治理”体系中，形成了一种新型式的治理方式。协同治理分为“大协同治理”与“小协同治理”，大协同治理的主体包含不同性质的治理主体，主要分为政府、社会组织、企业、媒体以及公众等多元治理主体；小协同治理的主体仅指政府内部协同治理[3]。而流域生态环境由于其治理的整体性、外部性等特征与协同治理理论主体的多元性、协同性相互耦合，协同治理理论逐渐地被引入到流域生态环境治理领域。李爱年教授认为流域生态环境协同治理是指为实现和增进流域整体利益，流域范围内多元主体相互合作、协同参与，形成共建、共治、共享的生态环境治理格局[4]。本文作者认为，流域生态环境治理不仅包括政府与政府间、政府部门间，还包括政府与企业及社会公众间等多元治理主体。

（二）流域协同治理法律主体分析

流域治理按照“谁污染，谁治理”的原则可以分为政府、企业和社会公众三类治理主体。根据我国《宪法》的规定，政府享有流域资源的所有权，政府作为流域环境治理中的主体，对流域生态环境具有管理与监督的权利；根据《环境法》的原则性规定，企业作为流域环境治理的关键主体，在流域资源利用过程中因其享有发展权与排污权成为环境资源的利用主体，企业主体在享有权利的同时理应承担流域治理的主要义务，承担起法律和政策规定的限制减排、清洁生产的责任；社会公众作为流域治理过程中的重要参与者，依法享有流域环境的监督权、知情权与参与权。

二、黄河流域协同治理法律主体存在的问题

（一）流域治理主体单一

黄河流域全长5千多公里，流域面积达到74万多平方公里，流经9省300多个县，涉及流域人口过亿，涉及的企业过万，各种利益集体相互交织，如此庞大的治理工程，仅依靠政府流域管理，很难实现流域生态环境治理的有效性及长期性。长期以来，黄河流域治理过程中政府采取“命令——控制”的单一治理模式，由政府主导黄河流域治理事务，企业及社会公民被动参与流域生态环境治理过程中。尽管政府单一治理主体的模式有利于集中力量解决突出环境问题，防止市场失灵造成的资源浪费，在流域生态环境治理前期也发挥了积极作用。但随着社会经济的快速发展，环境污染日趋复杂，政府大包大揽大办的治理模式也显现出了弊端：一方面，政府单凭一己之力来治理黄河流域，其治理涉及流域“山水林田湖”多个领域、涉及流域环境规划、环境保护、环境治理、生态修复等多个方面，政府难以系统、协调地处理好各方的利益冲突；另一方面，政府单一的治理模式，打击了社会公众、企业参与的积极性，压缩了参与的空间。

（二）政府主体间权利的越位与错位

我国传统的流域管理体制，按照《环境保护法》与《水法》规定，实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制[5]，黄河流域管理体制横向上形成以黄河水利委员会为核心的流域统一管理机构，纵向上形成以9省行政区分级分部门负责的管理体制。横向上黄河水利委员会作为水利部直属的具有行政职能的事业单位，在流域治理实践过程中，水利委员会往往需要协调几个省市的利益，但水利委员会手中权力小、手段软，造成水利委员会缺乏独立性与权威性；纵向上流域管理中的整体性被人为分割，导致多头管理政出多门，部门间职能错位与越位，各管理部门在权力和利益面前相互争夺，地方政府间“相互博弈”，在问题和责任面前相互推诿甚至不作为等问题，引起流域治理过程中“条块分割”与“九龙治水”现象的发生。纵横交错的流域管理体制极易造成流域治理碎片化而陷入“钱穆制度陷阱”，导致流域治理政府主体的横向与纵向条块分割；流域政府治理主体职权分工的不科学、不合理；管理部门之间权力的越位与错位，以致治理主体之间出现“九龙治水，各管一方”的互相推诿、扯皮的现象，而不利于流域上下“一盘棋”共治模式建立[6]。

（三）企业治理责任主体的缺位

流域治理的公共属性与外部性，引发流域治理成本与收益间不相匹配，导致出现重视经济利益而轻视环境利益，重视个体利益而忽视公共利益的局面[7]。而在流域开发活动中守法成本高而违法成本低，致使流域环境治理的背后存在不正当的激励，市场的利益诱导使企业追求个体的经济利益而忽视社会公共利益，导致市场治理机制的失灵，造成企业在私人利益的驱使下忽视对环境公共利益的承担。传统环境治理过程中企业陷入“囚徒困境”，政府进行环保整治与督察，企业就进行污染的治理，政府环保整治与督察结束企业就恢复排污行为，企业未把环境保护与排污治理看作是企业发展的机遇，未深挖环境治理事业的价值及潜力，未充分认识到环境治理对企业形象、绿色发展、绿色产品及信誉体系产生的重大意义。企业在政府管理下被动参与环境治理与修复，未发挥其自身保护环境的能动性，造成政府与企业的阻隔，妨碍环境治理与修复的长效化，造成环境与经济的双重危机。

（四）社会公众主体参与的失位

信息公开是公众参与流域治理的桥梁，而在实践中流域污染信息获取存在不对称性。企业作为流域污染的主要生产者，其对自己的排污数据与信息有较为准确的认识；政府作为流域污染信息的收集者，由于政府监测体系受地域限制以及个别企业存在违法偷排现象，政府在收集流域污染信息时存在信息不准确的情况；公众作为流域治理重要的参与主体，需要将政府发布的信息作为参与的纽带，实践中公众获取治理信息往往受到信息完整性及渠道的限制，造成公众参与的边缘化。我国《环境法》《水污染防治法》《水法》等相关法律与政策法规虽然都对公众参与及信息公开做出相关的规定，但多数仅仅是停留在原则层面的规定，并未对参与主体、参与方式、参与程序等方面做出详细的规定，造成流域水环境治理过程中公众参与停留在被动参与层面，公众未在流域治理的实践中主动发挥作用。

三、黄河流域多主体协同治理法律主体的规范性构建

（一）制定《黄河保护法》明确参与主体

制定《黄河保护法》，一方面能确保黄河保护与治理有法可依，为黄河保护提供立法保障；另一方面能明确黄河流域保护与治理的主体以及主体享有的权利与责任，避免出现治理主体个人利益与公共利益的冲突。以法律推动制度的规范性构建，积极避免部门间以法争权，黄河治理过程中应当遵循“一条河流一条法律”的实践指导，制定以《黄河保护法》为核心的法律体系，以《水污染防治法》《水法》《环境保护法》《防洪法》等法律作为流域治理专门性法律，努力实现流域治理专门性法律与《黄河保护法》的衔接与协调，实现不同法律间法律条文表达的一致性与内部的协同性；实现治理主体的权利与义务、权力与责任指向的明确性；实现流域协同治理机制的可执行、可操作性，避免相关法律“另起炉灶”，偏离流域协同治理的轨道[8]。

（二）改革政府管理体制

改革流域政府管理体制，完善流域协同管理的顶层设计。首先，管理体制改革应当坚持“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”流域保护观念，改革现行流域管理机构，科学划分管理部门的边界，建立政府间协同管理机制[9]；其次，扩大流域管理部门的职权范围，由原先只对《水法》负责，扩大到对《环境保护法》为代表的多部法律负责，由原来对水资源的管理扩大到对水环境、水生态、水安全等范围，流域管理部门由水利部主管划归生态环境部管理；最后，实现多部门间规划、环评、执法与监测标准的统一，以及治理数据信息的共享，在这基础上进行跨地区、跨部门、跨主体，实现多主体同步协调，强化系统调节，形成流域综合管理的制度，打破流域部门主体管辖的壁垒。流域生态环境治理强调的是共治，涉及多个部门间的职权重叠与冲突，需要建立联席会议制度，通过会议的方式加强各部门之间的联系与沟通。例 如，2020年9月18日，由陕西省人民政府主办，水利部黄河水利委员会、山西省人民政府、内蒙古自治区人民政府等10省政府共同参与黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议。

（三）明确企业的治理责任

“谁污染谁治理”是《环境保护法》中一项基本原则，企业作为市场经济重要主体是流域污染的主要产生者，应当对流域污染损害的后果负责，承担起环境负外部性治理主体的责任。明确企业治理责任应当“刚柔并济”，应以制度建设为“刚”，以经济激励为“柔”，共同推进企业治理责任的完善。首先，加强流域制度“刚”性建设，完善排污许可制度及环境影响评价制度的衔接，实现流域环境污染风险管控，企业环境信息公开是企业的责任，应加强流域污染信息公开及监督机制建设，通过建立第三方治理机制保证企业环境治理责任的落实；其次，完善经济激励的“柔”性手段，通过建立排污权交易市场，创新流域沟通合作机制，发挥绿色金融与环境保险支持作用，鼓励绿色产品与绿色生产，深挖环保事业的价值及意义，加强绿色生产及绿色产品建设以塑造企业良好形象。

（四）完善公众参与制度

公众是流域生态环境治理过程中的“神经末梢”，是流域生态环境治理的出发点与落脚点。针对流域生态环境治理中公众“末端参与”失位的问题，应当通过内外双向合力共同推动公众参与制度的完善，实现公众治理意识的觉醒。通过内部立法明确公众的环境信息知情权与环境治理参与权。公众知情权与参与权是实现公众参与环境治理的权利核心，政府制定环境政策及规划时，应当及时向社会发布信息，同时赋予公众环境信息请求权，通过建立正式或非正式的途径充分听取民众意见，使社会公众参与到流域生态环境治理的全过程中，实现政府与社会民众共同决策，限制政府的行政权力，建设服务型政府，实现政府决策的科学化、民主化[10]；外部完善公众参与程序与环境信息取得制度。完善公众参与环境影响评价、流域环境规划、流域决策制定以及行政处罚听证等方面的程序性规定，通过立法明确环境信息公开的责任主体、环境信息公开的内容以及信息公开的方式。利用权利及程序建设破除公众对政府的不信任，提升公民的社会责任感，实现公民治理意识的觉醒。

四、总语

流域协同治理是解决流域环境治理问题的一次成功的探索，也是现代环境治理体系的重要发展路径。流域治理是一个系统、复杂、综合的工程，单凭单一主体难以协调各方利益，难以实现流域治理的科学化、民主化，实现流域的综合治理与长久治理。这就决定了流域治理需要各方主体协同参与共同治理，共同实现流域高质量发展。流域协同治理机制基本构架以流域治理法律体系建设为基础，政府主体协同治理建设为核心，企业主体治理为重点，社会协同治理为支撑。