成都市城市更新的市场机遇

2022-12-21中国工商银行四川成都分行信息管理部政策研究分析团队

杭州金融研修学院学报 2022年12期

中国工商银行四川成都分行信息管理部政策研究分析团队

当前，成都全域已进入增存并举的发展阶段。实施城市更新行动，已成为当前和今后一段时间成都市城市建设工作的重要路径。本文首先系统性地归纳了三者的关系和差别；随后对全国范围内城市更新模式（业务模式、供地模式和投融资模式）进行梳理，并在此基础上得出推动城市更新工程的相关启示。简要归纳成都市实施城市更新的政策保障机制，并基于此从金融视角提出了城市更新的“四大”潜力市场。最后，本文提出金融服务的“五大”着力点及相关政策建议。

一、背景介绍背景介绍

截至2020年末，我国的城镇化率已达到63.89%。随着我国经济正在从高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国的城市建设也从“增量发展”阶段进入“增量发展”和“存量改造”并行的阶段。在此背景下，做好城市更新大文章、全面提升城市功能品质，日益成为城市发展关注的重点。

2021年3月，“城市更新”被正式写入政府工作报告和“十四五”规划，同年11月住建部发布首批21个城市更新试点城市（成都市在列）。聚焦成渝两地，相继出台的《成渝地区双重经济圈建设规划纲要》和《成都都市圈发展规划》，标志着做大都市圈“主干”、做强成都极核的建设已全面起势。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，为促进人口规模结构与生活环境品质平衡协调发展，已经成为当前及今后一段时期成都市城市建设工作的前进方向和重要路径。

站在商业银行视角，解构成都市城市更新的市场和机遇，对下阶段成都分行找准金融服务着力点、培育业务增长点，助力高质量发展具有重要的现实意义。

二、概念厘清及模式简介清及模式简介

（一）概念厘清

城市更新工程的雏形，可追溯到2008年启动的棚户区改造工程；随着棚改接近尾声，老旧小区改造接棒，在此背景下城市更新的概念及相关政策正式进入大众视野。2019年12月，中央经济工作会议强调“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。随后的《政府工作报告》和《十四五规划》进一步强调，加快实施城市更新行动，加快转变城市发展方式，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，全面推动城市空间结构优化和品质提升。

1.城市更新与棚改。城市更新与棚改的区别，在于性质、对象和方式。棚改是政府主导的公益性项目，对象是居民住宅，方式主要是拆迁安置，而城市更新需要更多市场主体参与，不再是纯粹的公益性项目，同时更新对象更加多元1城市更新的对象不仅包括居民住宅，还包括工业厂房和商业设施等其他设施；城市更新的方式不再局限于拆迁安置，还包括提升改造（微改造、综合治理）和改建扩建（功能改变）。、更新方式更加多样。相较于粗放的棚改，城市更新更加强调“精细化”。有机更新是城市更新的重要概念，有别于过去的大拆大建，更多的是对原有建筑进行适当的改造和翻新，即保护了文化与历史的传承，同时也令城市和建筑面貌焕新。

2.城市更新与旧改。旧改先于城市更新出现在中央文件中，而随着城市更新概念的提出，旧改也成为了城市更新的重要一环。从项目属性来看，由于城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，因此旧改仍具有较强的公益性特征，而城市更新其他项目则市场化属性更强。除了老旧小区改造以外，城市更新行动还包括老旧工业设施和商业设施的改造，具体包括加快建设完整居住社区，加快推进新型城市基础设施建设、全面推进城镇老旧小区改造、实施城市生态修复和功能完善工程等八项重点工作。

（二）城市更新的主要模式

城市更新的现实途径表现为多元的运作模式。我们将从业务模式、供地模式和投融资模式三个维度来阐释城市更新模式，如图1所示。

图1 城市更新模式

1.业务模式：政府主导/多元合作/市场主导。上海、深圳、广州是我国城市更新起步最早、发展最快的三个城市，其典型模式分别是政府主导、多元合作（城市社区、农村集体参与）和市场主导。其中，政府主导的上海模式：从政策指定、规划编制到后续配套建设、项目开发等，政府均承担主要角色；多元合作的广州模式：加强公共参与，让城市更新更加关注公共利益和居民利益，是重视原始居民、村民利益，采取政府、集体、企业多元合作的开发模式；市场主导的深圳模式：政府通过制定相应引导性政策，将部分权力和利益让渡给市场，利用市场的开发运营能力和资金来推动项目实施。

2.供地模式：协议出让/定向招拍挂/补缴价款。城市更新的供地模式通常为一、二级联动，除了公开招拍挂之外，还有协议出让、定向招拍挂（附有条件）和补缴价款等多种形式。其中，由于对经营性土地的出让形式具有明确限制2根据2007年中华人民共和国国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：经营性土地只能通过招拍挂形式出让，只有省级/直辖市级完成城市更新立法的地区才可能通过协议出让取得经营性土地。，因此在实践中，协议出让面临较大的政策障碍；此外，由于在设置招拍挂特定条件中，通常针对一级土地整理主体或某特定二级主体，因此在实践中，定向招拍挂是最切实可行的替代措施；补缴价款，主要是针对城市更新导致土地性质、用途等指标发生调整的情形。

3.投融资模式：财政资金/专项债/信贷资金/PPP等。地方政府利用财政资金和专项债投资。财政资金的用途，主要针对公益性较强的旧改、综合整治项目；专项债的用途，具有严格限制，即“能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是‘改’和‘留’项目”。城投/国企利用信贷资金投资。与传统的保障房、棚改、旧改相比，城市更新具有更强的市场化属性，参与城市更新符合城投企业转型大趋势，满足不新增隐性债务要求，是城投平台参与土地一二级开发的重要突破口。资金来源，主要以国开行和建行为主3观点来源：华西证券固收研究团队“城投新论”专题分析。。市场化机构投资参与PPP等项目投资。市场化机构参与，是城市更新与棚改、旧改相比的最大亮点之一，可以通过一级项目招投标直接参与，或者经由城投/国企委托代建参与，或者通过PPP模式、“F+EPC”模式4F+EPC模式，是指融资-设计-采购-施工一体化，代表着工程承包商统筹全局的能力。参与。

（三）相关启示

城投类政府平台企业，是城市更新的重要主力。城市更新不仅为地方政府开发利用土地提供了新的模式，释放了政府性基金财力的增长空间，而且城市更新项目兼具经营属性，从业务模式、供地模式和融资模式均顺应着城投市场化转型趋势，有利于城投企业化解债务，间接利好城投类平台企业。

从业务模式来看，城市更新强调“拆、改、留”并举，这就要求城投企业在微观的项目层面做到资金平衡，而不是盲目投资、再依赖政府注入其他资金来平衡；从供地模式来看，城市更新不必对土地进行收储，可以由原始受益人将土地使用权有偿转让于实施主体，以此简化了城投公司参与土地一二级开发的流程，有助于提高城投公司在土地业务中的收益分成；从融资模式来看，城市更新经营性部分更易于融资，相较于棚改和旧改项目，融资渠道及方式更加广泛，有利于当前严监管环境下拓展城投类政府平台企业的资金获取渠道。

三、成都市城市更新的市场机遇——基于金融服务视角

（一）成都市城市更新的政策体系概况

近年来，成都市已初步构建起“有政策、有标准、有原则”的城市更新政策体系。指导政策方面，坚持以建设全面践行新发展理念的公园城市示范区为统领，构建“1+N”城市更新政策框架5“1+N”城市更新政策框架，是指以《成都市城市有机更新实施办法》为纲领，出台了《成都市中心城区城市有机更新保留建筑不动产登记实施意见》《成都市城市有机更新资金管理办法》《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施》等政策措施。，从规划、土地、建设、不动产登记及财税等方面，形成对城市更新的政策支撑体系；执行标准方面，初步构建了城市更新专项规划、城市更新设计、城市更新实施方案为主导的更新技术体系，指导城市更新科学规范实施；实施原则方面，从政策导向及实施效果来看，坚决摒弃大拆大建，以“留、改、建”方式来推动城市更新，是开展工作的基本原则，研究制定保留建筑不动产登记、容积率区域平衡、更新用地政策等支持政策，精准打通城市更新的政策堵点。

（二）城市更新的“四大”市场机遇-金融视角

《成都市“中优”区域城市有机更新总体规划》中明确提出，要将城市更新融入城市整体发展战略中，优先推动TEIC（TOD交通驱动、EOD生态驱动、IOD产业驱动、COD文化驱动）四类重点地区更新，使之成为城市整体更新的核心带动力量，重塑城市空间格局。结合总行“扬长、补短、固本、强基”战略布局，我们认为，TEIC四大重点区域是我行积极抢抓城市更新机遇的四大市场。

一是聚焦交通驱动，扬长扬优。轨道交通是城市发展的重要内容，TOD建设作为现代轨道交通呈现形态，也是交通驱动在城市更新领域的重要体现。交通领域的建设项目拓展将会释放巨大的金融需求，我行要发挥在轨道交通领域的传统优势，提升金融服务城市更新质效。

二是聚焦生态驱动，补短协同。生态驱动即是以生态环境为导向的开发模式，是我国推进新时代生态文明建设的重要实现方式。成都市打造践行新发展理念的公园城市示范区就是生态驱动的可持续发展模式，在成都都市圈推进新型城镇化的大背景下，生态驱动与城乡联动发展需实现有机统一。我行要围绕生态驱动，聚焦重点领域和城乡联动方面的金融服务需求，切实推进城市更新的生态发展。

三是聚焦产业驱动，固本创新。产业驱动要求主动疏解城区非核心功能，通过更新与创新联动，发挥区域产业比较优势，实现更新片区经济价值、社会价值与生态价值的全面提升和老城复兴。因此，要强化创新推动，以产业功能区和产业生态圈为依托，抓住成都市产业建圈强链行动契机，立足重点产业链找准金融服务着力点，稳步增强对成都现代产业体系的金融供给能力。

四是聚焦文化驱动，强基联动。成都历史悠久，文化底蕴丰厚，无论是古蜀文明还是国际消费中心城市，都体现出成都多元的文化底色。延续文化脉络，保留市井生活与烟火气也是城市更新的重要内容。在保护传承的更新模式和复兴天府文化的更新策略下，聚焦文旅消费场景建设，激发市场消费活力，有助于成都分行依托小场景、构建大生态，强化GBC联动，实现批量化获客和场景化营销。

四、下阶段的工作思路

（一）找准“五大”着力点

从金融服务的视角来看，要服务好城市更新，就要以新业态的培育为切入点，依托差异化金融产品体系服务好新客群、新市场，从而赋能金融服务新生态。具体来看，要从抓智库、强攻坚、盯项目、重引资和建场景五个方面着手。

一是抢抓智库规划源头，金融服务前置布局。通过调研走访我们了解到，政府规划文件的详细制定者并不是政府本身，往往是由与政府合作的三方智库机构完成。具体到城市更新领域，一批与政府合作紧密的规划设计、产城融合公司，深度参与政府城市更新规划的制定。该类公司（统称为智库）从专业的角度为政府的规划设计提供智力输出，并参与政府报告材料的撰写，履行政府智囊的职能。智库掌握了大量的一手政府信息资源，是下阶段我行重点的政府信息来源。分行要加强与智库的合作，将金融服务提前嵌入到政府规划中，真正做到金融服务的前置布局。

二是找准政府职能分工，做好机构攻坚。为保障城市更新工作的扎实推进，成都市各级政府部门进行了明确的分工。市级层面：住建局负责制定城市更新的管理制度。市城市规划和自然资源管理局下设城市更新处负责整体规划。区县层面：各区县设立公园城市建设与城市更新局，负责区域详细规划方案的制定。街道办负责具体辖区内项目落地等相关工作。因此，要建立起“分行-支行-网点”分层营销、多级联动的沟通机制，及时获取政府项目清单，提升金融服务的实效性。

三是聚焦平台公司，服务项目实施。平台公司深耕地方区域，是承担公益性职能的重要国有企业，符合城市更新未来经营模式下的长期运营管理要求。此外，平台公司开展城市更新业务具备非常明显的先天优势。无论是市政基础设施的委托代建业务，还是土地整理业务，平台公司都主动或者被动地成为了城市更新业务的上下游产业链。因此，要抓住与平台公司的合作契机，在项目实施和运营过程中，提升金融服务的精度和广度。

四是关注社会资本，聚焦优质房企。虽然现阶段的城市更新项目多以政府为主导，然而社会资本的引入也是城市更新重要的资金来源。成都分行一方面要结合优质房企在开发和运营方面的经验优势，抓住房地产市场由增量向存量转化的契机，在风险可控的情况下，加大对优质房企城市更新运营项目的支持力度；另一方面要加强对城市更新基金和债券的承接和承销，通过对社会资本参与的引导，实现对项目运营资金的闭环管理。

五是打造消费小场景，构建大生态。日前，成都市发布清单，提升打造的165条特色商业街区，是成都市推进城市更新的又一重要举措。要抓住特色街区业态升级的机遇，探索招引商户和消费客群的金融需求，创新消费场景，构建消费服务生态，提升客户的黏性，实现批量化获客和场景化营销。