对预算管理一体化中项目库建设的思考——基于科研事业单位

赵冬琦 （中国科学院空天信息创新研究院财务处 北京 100094）

积极推进财政预算管理一体化建设，是以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化、以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作、提高财政管理能力和水平的重要举措。预算管理一体化建设作为深化预算管理制度改革的支撑手段，其目的主要是解决当前预算与现代化预算制度不相适应的问题。预算管理一体化的大力推进，在全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平的同时，对当前科研事业单位的预算管理也产生了较大影响。由于大多数科研事业单位都是差额拨款事业单位，资金性质分为财政资金与非财政资金，预算管理一体化上线后，不仅对财政资金的管理更加规范，对单位自有资金的管理也更加严格。因此，对预算单位来说，从项目入库、执行、最终形成的财务决算，以及项目绩效评价，都需要更加细化的监督和管理。目前对“预算管理一体化”与“项目库”的专题研究较多，但结合两者关系的探讨不多，基于科研事业单位的研究更是十分有限。本文结合工作实践，就科研事业单位预算管理一体化中的项目库建设进行分析，供参考。

一、预算管理一体化建设中项目库的定位与作用

财政部印发的《预算管理一体化规范（试行）》对预算管理一体化的定义是：以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。其内容可概括为五个“一体化”，即全国政府预算管理一体化、部门预算管理一体化、预算全过程管理一体化、预算项目全生命周期管理一体化和全国预算数据管理一体化。预算管理一体化整合了预算编制、预算执行、决算和报政府采购等预算管理环节，预算单位根据预算执行结果形成各单位的资产和债务，同时将报表数据用于以后年度预算编制，并将预算绩效管理与预算管理全流程深度融合，实现了资金从预算安排源头到使用末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查的管理闭环。同时，还强化了监督问责，确保各项支付资金精准高效落实到位。

当前，科研事业单位财务主要使用的系统有预算编制系统、预算执行系统、资产管理系统、政府采购系统、财务核算和决算系统等，由于系统的多样化造成了数据多源，相互制约性不强。而预算管理一体化系统是统一数据来源，统一所有系统，共同维护，共享共用，并动态反映各单位项目资金的实际情况，主要分为基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等。预算管理一体化驱动了财政工作数字化转型，从业务对象数字化到操作过程数字化，最后到控制规则数字化。所有的模块都可以线上操作，系统内部自动校验，将线下审批等流程取消，统一由线上发起。预算管理一体化上线使各个模块深度融合、系统集成、协同高效，预算管理一体化不是软件统一，而是标准的统一。项目库作为预算项目实施全生命周期管理的载体，在预算编制、执行、结束和终止阶段都发挥着不可替代的作用。在预算管理一体化中，项目库是所有环节的基础，而建好项目库的前提是必须有大量优质项目储备。当前科研事业单位主要以课题号形式对项目进行管理，这就涉及了课题号与项目库的衔接问题。以往在项目预算编报过程中，项目库维护时间非常短，加上编制人员对项目了解有限，导致项目库的维护质量不高，而一些科研人员在填报入库项目时，因在项目细化时对支出功能分类科目与支出经济分类科目理解不同，上报的项目预算与实际任务书里的项目预算就会产生差异。在项目实际执行过程中，需对产生的差异进行预算调整，造成资金在支付环节延长时间，所以对于急需支付的科研项目，需要提前进行规划。另外，有的非财政项目需要打包上报，这就需要填报部门对项目进行合并处理，手工完成合并与拆分的工作容易使项目信息变得模糊不清，从而影响预算编报的质量。预算管理一体化上线后，重塑了项目库和预算编制的关系，增强了部门预算的综合完整性。由于预算管理一体化不仅仅是预算系统的改变，还包含了支付等环节内容的改变，因此，在预算编报过程中，就需要以项目库为抓手，各职能部门紧密配合，强化单位主体责任，从而更好地提升预算管理水平。

二、预算管理一体化中项目库建设遇到的新问题

（一）各类储备项目的质量与入库问题。项目库内的预算项目作为预算管理的基本单元，从前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等环节，完善了以项目库作为源头的管理机制。在预算编报以及预算执行环节，项目库的数据质量直接影响了预算管理的准确性。在预算编报过程中，差额拨款事业单位的项目库来源分为财政项目与非财政项目。对于基层预算单位来说，项目入库是难点，比如：凡是“一上”未建立项目库、未填报新增资产配置，以及未申请采购预算的情况，在“二上”阶段一律不允许新增。因此，如何控制项目入库并在“一上”阶段做好预算需求，这就需要科研管理部门对各类项目建立入库标准，保证项目不漏报。对“二上”阶段来说，财政项目库相对比较稳定，而非财政项目库却存在不确定性。对非财政项目资金量占比很高的单位来说，项目的打包与拆分是项目入库的难点。由于缺乏统一的标准，对于非财政项目来说，科研管理部门打包入库的依据是否充分，哪些类型的项目需要单独入库，哪些类型的项目需要打包入库，这些项目入库的细节都会影响到预算编制以及后续的预算执行。一般情况下，科研管理部门依据年度科研计划和历史数据对项目进行打包，具体分类涉及高技术、自然基金、重点研发、重大专项等，但有些重点项目未必有连续性，如果按照定期预算的方法，就会造成预算的不准确。因此，合理预测非财政项目收支，需要更科学的预算流程，而不仅仅是依靠经验。

（二）“放管服”下预算科目简化与项目库预算细化问题。目前大力推进的预算管理一体化，在项目细化阶段就需要完善新增资产配置信息，同时单价大于100 万元的，需要填写设备预期使用频率、设备主要规格参数和购置设备的必要性。如果使用309 资本性支出（基建）、310 资本性支出等经费分类科目的，原则上应当形成资产。在项目的执行环节，可以通过项目库的预算细化控制支出，如果项目库细化时没有填报设备费的预算，在实际项目执行时就无法支付，就需要预算调整后再进行支出，做到无预算不支出，使项目的全过程管理更加规范。但是，随着“放管服”力度不断加大，科研项目的预算科目都进行了简化，有的项目还属于“包干制”，不需要编制项目预算。而预算管理一体化，则需要科研人员对已经简化的预算科目重新进行细化，这就产生了“细化”与“简化”的问题。预算管理一体化中，项目库不仅需要填报项目信息，科研人员还需要对任务书中的预算科目进行支出经济分类科目的细化，根据项目任务书将项目活动进行分解，在系统里填报项目活动、项目活动描述、子活动、对子活动的描述、项目分项支出、支出标准等信息，其中项目活动包含若干个子活动，子活动包含若干个项目分项支出。然而，很多科研项目具有不可预见性，实际执行需要随着项目的进度对资金进行重新分配，因此，在预算填报时，科研人员容易流于形式，仅仅是为了上报项目预算而忽略了项目的真实预算需求。预算一体化上线后，如果预算编制不准确，就会增加预算调整的次数，从而造成预算执行缓慢。

（三）项目关联码与课题余额的对应关系问题。在项目实际执行中，项目库对应的项目都有相应的代码，在支付环节，必须有对应的项目关联码才能进行支付。科研事业单位以课题核算为主，预算管理一体化上线后，就存在项目关联码与课题余额的对应关系问题。对打包项目来说，一个项目关联码会对应多个课题，在单位内部核算中，需要保证每个课题不赤字。以发工资为例，在每月发放工资时，需要对每个课题进行成本分摊，同时一些水电费分摊等内部收费也会造成项目关联码的余额与实际的课题余额有一定差异。例如，某单位有5 000 人，这些人员每月工资都需要按照项目对人员成本进行分摊，假设每月都需要对1 500 人进行课题号变更，财务还需要对赤字的课题进行督促更换，以保证每个课题没有赤字后再运行成本，如果没有一个高效的工资计算系统，该单位就无法准确计算出每个课题需要分摊的金额。对于工资上发的单位来讲，工资发放时，成本很难计算完成，因此就会造成课题余额与项目支付的关联码所剩余额产生差异，而工资成本分摊、社保分摊、内部分摊、调账、计提管理费等环节造成的差异最好等过账后进行调整，如果涉及人员较多，动态调整容易产生偏差。因此，对于具体预算单位来讲，真实的课题余额与项目关联码之间的差异，就成了单位管理的重点，如果靠手工进行比对，不仅耗费时间长，而且容易产生新的误差。如果项目审计时，发现了财政项目的不合理支出，需要对支出进行调账，而该项目的不合理支出已经使用过零余额账户，调账后就会造成财政项目的课题余额变多，而实际的额度已经没有了。由于以前年度使用的额度已经无法追溯，因此需要对这些不合理支出进行事前控制，以减少不合理支出的发生。同时，预算管理一体化在单位核算过程中，不仅需要分配课题号与项目的关系，还需要对项目库进行动态监控，尽快发现项目关联码余额与课题余额的差异，以便及时更正零余额账户。

三、预算管理一体化中各类项目管理流程建议

完善以项目库为源头的预算管理机制，所有预算支出都要以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。要提前研究谋划项目，提高储备项目质量和成熟度。预算编制坚持“先有项目再安排预算”“资金跟着项目走”，必须从项目库中选取项目，按优先次序安排。待分配项目细化和预算调整调剂时，必须在项目库中操作。

（一）人员类项目管理流程。人员类型项目主要包含的是单位人员的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出。人员类项目管理的流程详见图1，人员类项目的测算主要依据基础信息的人员信息以及基础信息中的支出标准进行自动测算。

图1 人员类项目管理流程

（二）运转类项目管理流程。运转类项目分为公用经费与其他运行类项目，其主要是为了保障机构自身正常运转，完成日常工作任务所发生的公用经费和专用于大型公用设备、大型专用设备、专业信息系统运行维护等其他运转类项目。运转类项目的管理如图2所示。在预算编报时，运转类项目需要细化项目的资金性质、支出功能分类、部门预算支出经济分类等信息，其中涉及经济分类资本性支出的科目需要形成资产，还需要配置资产预算，涉及政府采购、政府购买服务的，应该按规定填报项目信息。其中，其他运转类项目需要按照程序事先储备入库。

图2 运转类项目管理流程

（三）特定目标类项目管理流程。特定目标类项目主要是指完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出项目。主要类型可以分为重大改革发展项目、专项业务费、其他项目。其中，重大改革发展项目大多数为基建项目，项目入库时原则上应提供有关部门审批的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等。对于特定类项目入库，需要以签订的任务书或者合同评审表作为项目入库依据。特定目标类项目管理流程如下页图3所示。预算单位要充分评估入库项目实施的必要性、可行性，完善入库项目绩效指标管理，坚持绩效管理能量化必须量化，不能量化必须定性的原则，严格按照已确立的绩效目标开展项目，确保项目实施的实操性，提高预算刚性约束力。在项目入库时，需要对项目的金额、资金需求测算、绩效目标等项目基本要素进行填报。对于单位内部来说，不得重复申报多个项目。在预算编制环节时，项目的所有信息都需要明确，包含项目类别、一级项目名称、项目类型、二级项目模板名称、项目代码、项目名称、项目单位、起始年度、项目期限、功能科目、项目总金额、是否包含新增资产配置、密级、保密期限、项目联系人及电话、项目负责人及电话、是否基建项目、基建项目类型、是否横向项目、主管司局、是否科研项目、是否包含财政资金、是否后补助项目、热点分类、立项的必要性和依据、实施方案、评审论证方式、评审内容及意见、项目附件信息、项目测算信息、分年支出计划、项目绩效目标、新增资产配置等内容。由此可见，准确填报项目信息才能更好地为预算管理打好基础。

图3 特定目标类项目管理流程

（四）其他运转类与特定目标类项目预算编制的注意事项。对于公用经费来说，财政审核主要涉及资金性质是否合理，资产配置预算以及政府采购等是否符合要求。其他运转类项目主要审核专业信息系统、大型专用设备等预算是否真实，支出标准是否符合实际情况、绩效目标是否科学，部门预算支出经济分类科目、支出功能分类科目是否使用准确，以及新增资产、政府采购是否符合规定等。对于特定目标类项目来说，需要注意项目要素是否齐全，是否按照规定编制新增资产、政府采购等；同时，还要注意项目支出预算是否分解到具体承担单位，绩效目标是否与资金相匹配，绩效目标是否具有颠覆性与科学性等。

四、对预算管理一体化中项目库建设的几点思考

（一）加强对项目库的分类管理，提高入库项目质量。为提高储备项目的质量，科研事业单位要建立项目库管理规范，其内容包含项目入库的规则、规范项目信息的填报、强化项目评审论证等。对入库项目的必要性、科学性、经济性进行评审论证。对于基层科研事业单位来说，财政项目的项目库在“二上”阶段比较明确，而非财政项目的项目库需要单位内部制定标准进行项目入库。对某些科研院所来说，非财政经费占单位资金的比重很大，从单位内部管理角度来讲，非财政项目的监控力度应该同财政经费一致。在非财政项目库的管理过程中，不应停留在项目的表面，而要深入了解项目的实际需求，将项目进度与预算执行相融合，及时发现项目中遇到的问题，以便后续对项目做出调整。对非财政项目储备来说，重点项目可以依据项目的金额、重要程度进行单独入库，金额较小的项目可整体打包入库。同时单位可以内部设置非财政项目库的绩效指标标准，对绩效评价好的项目可优先资金支持，对绩效评价较差的项目，及时进行调整，把有限经费用在刀刃上。同时，建议强化系统汇总功能，把项目库的汇总工作由手工变为自动，实现逐条录入，批量生成汇总明细，项目储备实现动态更新，常态化开放申报和储备项目。对需要调剂的预算指标信息，调剂时不仅要对指标进行操作，项目库也需要同步更新。

（二）加强合同模块与财务模块的联动，实现数据共享。合同是所有项目立项与开题的根本，很多科研事业单位的项目库与单位内部课题号核算的对应关系不清楚，就会导致项目管理混乱，从而影响财务报表的准确性。预算管理一体化实施后，项目库的入库管理可依据合同对项目进行入库，没有合同依据的项目，可依据项目的合同评审表进行项目入库。这就需要各个职能部门信息共享，将合同模块、项目库与财务核算模块一体化联动，将数据汇总到一起，这样才更有利于风险的控制，更好地提高管理水平。对科研事业单位来说，每个入库的项目代码会对应多个课题代码，或者项目代码与课题编码一一对应。对于打包项目来说，如果项目之间有交叉，就会造成一个课题号对应多个项目代码。由此可见，应该避免一个课题对应多个项目代码的情况，因为一个课题号区分多个来源的项目会有很多困难，需要手工对课题明细进行分类。所以，项目库的管理要从细节出发，同样的项目，不能由于申报人员的变化就新增项目库，延续的项目需要连续申报，不能随意进行项目入库，要根据合同或者合同评审表入库，不能仅依靠经验对项目库进行管理。同时，建议项目库的管理人员要相对稳定，这样才能熟知项目信息，更好地维护项目库。

（三）加强项目库与财务模块衔接，提高预算执行效果。预算管理一体化上线后，如果项目库与单位核算直接进行联动，就需要准确的课题余额作为支撑，以便后续对比预算与实际执行的差异。政府会计制度推行后，会计的核算难度有所提高，对于每个课题来说，有两个维度可以核对课题的准确性，有权责发生制的财务会计，还有收付实现制的预算会计。预算管理一体化主要以预算会计为准，通过预算来监控资金流向，用大数据对异常的数据进行抓取，利用信息化的手段来监管资金。对科研事业单位来说，预算管理一体化与财务报销模块真正对接起来，才是改革的目的，而这一桥梁就是项目库的建设。对超预算的资金、支出与项目不相符的资金，通过项目库的联动管理，对不符合要求的支出进行事前控制，尽量避免事后的调账工作。同时，单位需要加强结转结余资金的管理，预算管理一体化可以严格按照规定计算结转结余资金，财政部依据系统的数据直接对结余资金进行收回，以便财政更好地统筹安排下一年度的资金计划。同时，预算管理一体化整体的流程还建立了结余资金自动收回机制，从而有效控制结转结余资金的规模，提高了财政资金的使用效果。

（四）定制个性化服务模块，提升预算管理一体化功能。预算管理一体化应该依据科研事业单位的需求进行个性化开发，例如，在基础信息维护模块，很多预算单位的工资数据都非常敏感，但是系统的权限却不能细化，为了保证工资数据安全，只能由专人对人员情况、支出标准、绩效指标等多个角色进行维护，不能做到多个模块的工作人员同时进行维护。对于预算一体化中的项目库权限、预算编制等权限都需要同时开放才能进行预算编制，项目库的维护需要全员参与，但是系统不支持打包汇总的工作，同时，经办岗就能看见所有的项目库数据，为了项目库的安全性，只能指定专人进行项目入库。因此，预算管理一体化只有不断提升性能，并依据各基层单位的特点，定制个性化的流程需求，才能更好地进行预算管理，避免因为权限不清造成数据质量降低。

（五）加强预算管理一体化业务培训，提高财务和科研人员素质。财务人员应该提升自己的专业技能和综合素质，学习与财务预算相关的知识内容，按时完成每年的会计人员继续教育，提升一体化平台操作水平及预算管理综合能力。预算管理一体化作为一个新的系统、新的管理理念，财务人员需要将政府会计制度与系统融合，不断提升自己的学习能力与创新能力。各单位的科技处、人事处、资产处等职能部门需要根据一体化的要求改变原来的管理模式，与时俱进，将各类数据进行汇总，统一来源、统一标准、统一出口，一体化式的联动管理。预算的编报不仅仅是财务部门的任务，预算的准确性来源于基础数据的准确性，来源于所有基层科研人员对项目的真实需求，只有了解基层科研人员的实际需求，才能更好地编制预算、执行预算，才能更好地做出绩效评价。因此，要重点加大对财务、相关职能部门、科研财务助理的培训力度，尤其要发挥好科研财务助理的作用，使科研财务助理更好地帮助科研人员编制预算，减轻科研人员负担，真正落实好“放、管、服”，让科研人员将更多的时间和精力投入到科研工作中。

五、结语

通过预算管理一体化建设，科研事业单位健全了资金管理机制，对财政资金以外的资金也进行了规范，明确了单位资金收支全部列入预算，通过项目库的管理对财政资金进行严格控制，避免无预算、超预算使用单位资金。同时，预算管理一体化还健全了资产管理与预算管理的衔接，将新增资产嵌入项目库进行管理，实现了预算管理一体化对资产进行全过程管理。在资金支付时，预算管理一体化会提取政府采购、资产卡片及会计核算等所有信息，通过数据共享来对项目进行监督管理。对于科研事业单位来说，预算管理一体化不仅仅是系统的转变，也是科研事业单位数据信息化转型的关键环节，通过预算管理一体化来改变管理模式，做到各个模块数据共享、全面提高财务数据的质量，共同推进预算制度的改革。