行政事业单位基建投资问题及审计研究

◎李自德

近些年来，经济不断的发展，城镇化建设步伐日益加快，政府的基础性公益性项目建设投资日益增加，很多的行政单位除了认真的履行法定职责之外，还承担起建设单位的职责。投资审计工作具有重要的作用，其有利于提升财政资金的使用效率和效益、维护国家经济秩序、确保经济社会发展、推动廉政建设。基本建设工程审计属于现代审计中不可缺啥的一部分，出于规范项目管理、管控造价、提高投资效益的目的，审计机构及人员按照有关的法律法规，应用合理的管理审计规范、方法以及技术，监督项目建设各个环节的管理和有关的工作，并做出评价，进而发表审计意见。行政事业单位基本建设工程具有一些显著的特点，如投资建设时间长、影响面广、投资金额大，具有较强的专业性、核算复杂等，会影响到民生福祉，这也让审计工作存在较大的难度。分析单位基本建设工程投资的问题，提出审计防范措施，可以提升审计的质量，优化基本建设工程项目管理的效果。

一、行政事业单位基建投资存在的问题

当前行政事业单位在基建投资中存在一些问题，主要如下面图1所示。

图1 行政事业单位基建投资的主要问题

首先，建设单位没有上报建设以及任意扩大工程的建设规模，提升项目建设标准，多列出财政支出。例如，某行政事业单位办公楼工程批准建设的建筑面积是2970平方米，投资金额为150万，设计是普通装修，然而在实际施工中，建设单位没有先通报就直接扩大建筑面积，同时将普通装修提高为高档装修，导致项目的造价增加，变成300万。按照某县统计，2019年该县党政机关、事业单位通过多种手段，如多列支出、超规模建设、不立项、没有报建自有资金、挪用专款等，这样的工程数量有28项，占2019年年度竣工项目的比例为52%。没有经过报建以及随意扩大建设规模、超过标准的基本建设项目，会影响到国家固定资产投资，出现失控的问题；且因为没有合理的论证，甚至在条件以及资金不符的条件下不合理的实施建设，出现很多进度缓慢，一拖再拖长期不能投入使用的工程，或者是工程长时间闲置，造成资源和资金的损失及浪费问题。

其次，施工企业存在高估冒算的问题，导致国家财产流失严重。由于建设单位缺乏工程建设管理专业人员，对于基本建设专业方面的知识缺乏了解，不懂工程预算，很多施工单位就会利用这一点，借助多种方式加大结算，如提升收费的标准、高估冒算、增加材料差价、高套定额等，骗取建设单位的资金，给国家以及建设单位带来严重的损失。比如，在某行政事业单位办公楼改造中，施工单位多次向甲方表明自己的预算是精细、可靠的，但是通过审计之后发现，施工单位是采用多计材料差价、多算工程量等方式，多计入了26万元。

再次，甲乙双方勾结，一起吃“财政饭”。例如，某单位利用施工单位的名义采购相关的物品，并且计入到工程支出中。这些资金施工单位不会白花，在工程结算时会通过多计工程量和增加取费进行收回。通过这样的方式，双方都能够得到好处，但是这笔资金会算在政府的头上，导致增加没有必要的资金支出。甚至建设单位有意的多付工程款项，转移国家资金，之后和施工企业私下再分。例如，广东省惠深高速公路工程建设单位在支付工程款时，多增加了500万元，之后施工单位再通过不同的名义和方式返还给建设单位，如购买小轿车、职工宿舍、技术服务费等。私下返还的这些钱物不会进入到财务账中，导致很多帐外资金不清楚去向。

第四，利用基本建设工程项目名义“搭车”。部分单位觉得财政部门给自己批下一个基本建设工程项目不容易，会在概算外想方设法的挤进新的项目。比如，某项目财政部门依据工程进度拨付工程款，然而建设单位上报的竣工财务决算表中产生了资金缺口问题，而且差距较大。审计人员审查之后发现，建设单位在没有办理审批手续时，没有经过同意就在投资计划以及概算外增加额外项目，导致工程款增加了40万元。

第五，偷漏税收问题比较严重。比如，某县在2019年审计的7个基本建设工程中，需要交固定资产投资方向调节税，金额为70万元，城市建设配套税为100万元，但是实际只缴纳130万元，少交40万元，属于漏欠税款，甚至还有部分企业没有缴税。

最后，基建投资方面存在严重的腐败问题以及不良风气。部分建设单位行政主管部门的领导、地方党政领导利用自己权利对于工程的影响力以及发包权，通过多种方式获取利益，如受贿、以权谋私等。按照河北、吉林等省市的统计，建筑工程方面的违法违规案件较多，在同期违法违规案件中占比超过37%。很多情况比较严重的索贿案件都和基本建设工程有关，建筑领域经常会产生腐败问题，且违法犯罪的金额不等，少到几万，大到几千万。

二、行政事业单位基建投资审计策略

1.扩大审计覆盖范围，加强工程预算和决算的审计。

对于行政事业单位的基本建设工程项目，如果项目资金主要以财政资金为主，那么就要加入到审计范围中，同时严格的审计项目的预算和决算。尤其是对项目清单总价包干或以约定工程承包价格不得调整的工程在项目竣工之后按实结算的竣工结算、群众反映问题的工程，这些都要加大审计力度[4]。对于审计部门在工作中发现的问题，应该按照有关部门发布的建设项目审计处理规定或相关计价依据进行审核计费。

2.优化审计方法，加强审计工作，将审计工作落实到项目建设的各个环节中。

为了提升审计工作的效果，应该将其渗透到基本建设工程建设的整个过程中，采取有效的审计措施（如图2所示），深化落实审计工作。

图2 加强审计的方法

首先，加强对于资金流向的审计，从资金收付中找到违反法律法规的行为。基本建设工程项目预算执行和决算是资金的动态运动过程，由于工程项目的构成部分较多，如水电、土建、仪器设备等，随着工程建设的不断加深，资金会逐渐变成实物形态，比如购买仪器设备、原材料、安装费、人员工资支付等，产生固定资产，且工程从开始的立项到竣工，期间包含较多的阶段，如可行性研究、土地征用、勘察设计、招投标、实施、监理等，经济行为产生时就会伴随着资金拨付或是费用支付，而资金流向体现了工程建设的内容，包含各阶段的经济行为。所以，在审计工作中，要加强资金流向的审计，明确工程建设资金的往来，按照有关的财经法规，客观、合理的判断资金运行是否符合法律法规、是否科学，进而及时的找到违反法律法规的行为，以免国家建设资金受到损失。

其次，审计规章制度落实状况，找出管理中的薄弱环节。出于规范建筑市场，强化基本建设管理的目的，国家制定了有关的政策以及规则制度，比如项目法人负责制度、投标制度等。审计制度的落实，能够检查这些制度落实的情况和程度。在审计工作中，需要基于相关制度规范，依据单位基本建设工程项目的特点，判断工程项目不同阶段的规章制度落实效果，包括施工前、施工中以及竣工后，及时发现不足的环节，有目的性的提出改进建议。另外，还要延伸到相关职能部门，检查各部门的职责履行状况，确保工程的有序建设，提升工程建设质量。

再次，审计造价，确保造价的合理性及科学性。工程造价关系到基建工程的质量以及施工与建设单位的利益。因此，在审计工作中要加强造价的审计力度，不仅要真实的展现社会历史时期要达到的造价水平，还要确保工程建设质量。在工作实践中，需要认真、严谨、细致的审核造价的所有环节和数据，不能放过细节，及时发现造价中不合理的因素，并且有效的进行解决，在审计方法方面要注意几个环节，如下面图3所示。

图3 审计方法的重点

最后，审计工程的真实性，避免出现投资问题。在这方面的审计中，应该侧重于去伪存真，对项目资金落实、预算执行、税费交纳以及造价结算情况进行严格的审查。其次，加强建设内容检查的力度，检查其真实性、经济行为的规范性。在审计工程真实性时，不仅是审计资金流向以及制度落实的要求，对于提升监督效果具有重要作用。因为基建工程建设包含的范围较为广泛，程序比较复杂，因此，在工作中要认真、谨慎，细致的核实所有的经济事由。所有参与工程建设的部门，如设备材料供应、施工安装等，包含个体私有经营者，都需要督促其构建数据准确的账务记录，避免出现弄虚作假的问题，进而从根本上避免出现投资问题。

三、行政事业单位基建工程审计风险防范策略

1.构建和健全基建工程内控机制。

行政事业单位要构建完善建设项目内部管理制度，明确的划分职责，科学的安排岗位，坚持对有关议事决策机制进行优化和健全，严格和建设项目有关的审核机制，重视档案管理，确保资金专款专用等。在实际工作中，审计部门要定期组织进行基建工程内部控制审计工作，对内部控制的情况进行检查，合理地做出评价。

2.提升基建工程审计的内部以及外部能力。

现阶段很多行政事业单位内都没有设置审计部门或是审计人员由财务人员兼任，专业的审计人员比较匮乏，人员的专业性不足，不利于审计工作效率和质量的提升。要想改变现状，就要定期组织审计人员实施教育培训，促进人员之间的沟通，不断为其补充专业的知识，提升人员的专业水平和业务能力，进而提升其工作的效率和质量，更好的发挥出审计工作的作用，避免出现投资问题。近些年来，基建工程审计对于专业水平的要求不断提升，但是内部审计力量较弱，二者的矛盾较为突出，很多行政事业单位也在探索内部审计的优化方法，寻求有效的外部合作，这也促进了审计外包的发展。在这种情况下，单位应该科学的选择外部审计机构，基于公开招标，选择综合情况较好的事务所，由其完成工程结算等环节。内部审计部门应该严格的把控每个环节，参与到审计方案制定和审计程序执行中，做好外部审计人员工作的监管，加大质量控制力度，基于考察履行业务外包合同的落实状况、专业能力以及道德素养、审计项目的质量、归档资料，完整性等，客观、科学的评价外部审计工作人员的工作成效，进而不断提升单位的审计水平。

3.促进基建工程审计信息化建设。

基本建设工程审计具有较强的专业性，尤其是工程造价，包含很多的定额种类，而且全国各地的定额水平存在差异，若是审计工作的落实还限制在手工计算上，就会影响到审计的效率以及效果。为了适应工作发展要求，在审计工作中应该积极的运用先进的信息技术，促进信息化系统建设，进一步开发以及运用工程审计软件，对工程执行管理程序进行健全。基于全面管理的引导，以项目作为主线，基于网络平台，利用云计算，把和建设有关单位在不同环节中的工作事项以及数量，借助网络实施流转以及审查，自动的形成报表、工作底稿台账以及档案，做到及时的沟通共享，灵活的应用数据，智能化协同，将动态管理和静态管理进行结合，把项目的业务流、管理流、投资流整合起来，加强对审计项目的组织实施、业务指导以及过程控制，提升审计的效果和质量，不断的升级审计管理系统，对审计的相关管理功能进行优化和完善，比如成果深度运用、人力资源管理、公文处理以及计划统计等。这能够提升工程审计流程的规范性，优化审计工作的效果。

四、结语

综上所述，行政事业单位是非生产流通部门，其基本建设投资主要是为了满足办公需要以及公共需求，优化职工住房条件等。然而因为在基本建设中的管理监督工作落实不到位，导致建设资金控制效果受到影响，相关职能部门间缺乏有效地协调，尤其是对建设单位以及施工企业的监督不足，导致建设中产生较多的问题。对于基本建设工程投资方面的问题，单位需要认真的分析，积极的应对，采取有效的措施进行解决，落实好审计工作，不断提升审计的水平。