公路建设项目传统监理模式改进的实践分析

许荣发、熊甜

（江西省嘉和工程咨询监理有限公司，江西 南昌 330000）

1 传统监理模式

交通运输部于2015 年颁发的《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（简称《意见》）进一步明确了公路工程项目监理定位，即工程监理并非公路工程管理中独立的第三方，而是对委托人负责的受托方，其必须依合同要求及相关规范提供高效的监理咨询服务。该意见基于我国当前公路工程建设管理实际，提出三种监理模式[1]。

1.1 自管模式

这种模式下，公路工程建设管理及监理工作全部由项目建设管理法人负责。该模式有助于精简人员，实行扁平化的管理组织机构，增强项目法人管理责任，落实公路工程全寿命周期管理，并能压缩管理成本。但这种监理模式对建设单位管理人员的专业能力及经验要求较高，在实践中很容易出现业主权限过大、职责不清等问题。

1.2 改进的传统模式

这种模式主要是在公路工程项目建设管理法人自管的基础上，引入社会监理。通过合理划分建设管理法人和监理方的职责，使建设管理法人成为项目总负责方，而监理方接受委托后需要遵守合同约定，对建设管理法人负责。这种改进模式有助于避免“旁站”及重复检验等问题，能够更好地调动监理方积极性，但对监理人员的专业水平要求较高，故监理收费必然高昂。在实践中，部分公路建设项目探索应用的“小业主，大监理”模式即属于这种情形，其核心在于业主方在充分授权的前提下，减少对工程管理的直接插手，充分凸显监理方在公路建设全过程中的主体地位。

1.3 代建制

公路工程建设管理法人或项目出资人以公开招标等方式确定资质符合要求的代建单位，并交付工程建设管理任务，代建单位按照合同规定履行职权，展开工作，并承担责任。在该模式中，监理单位应行使的职权由代建单位统筹，同时行使部分建设管理单位的管理职权，监理方在公路工程初设和施工图设计阶段即参与并发挥作用，实际上是一种“监理+代建”一体化的监理模式[2]。

进入21 世纪以来，基于我国公路建设新形势新问题，交通运输部在深化公路建设管理体制改革的同时，各地先后对代建制建设管理模式展开实践探索，成效颇丰。但也暴露出了一些问题，如政府主管部门和项目建设单位权责不清，监理方和代建单位权责不清。反观发达国家实践经验，公路监理、项目管理和技术咨询通常合为一体，统一称为项目管理服务或工程咨询服务。1999 年版的FIDIC 文件将工程师、监理工程师等均归为业主人员，表明工程师、监理工程师并非独立方，而是代表业主履行职责的一方[3]。通过梳理国内外公路建设管理模式，对代建制中不同建设主体的职能关系进行汇总。

无论采取哪种监理模式，公路工程建设目标和建设内容不变，传统监理模式改革的实质在于参与角色的调整及工作内容的重新分配；此外，监理模式的选择还与项目投融资模式密切相关。按照监理模式的内在逻辑，其参与主体必须包括建设管理法人、承包商和工程师代表；工作分配则应包括阶段划分、职责划分和业务内容划分（见表1）。由表1 内容可知，业主以外的参与主体在不同监理模式下有不同的进入时间，在决策、监督、管理及实施等职责方面侧重点不同；自管模式下，建设单位负责资金投资、支付及成本控制，建设单位和承包商均对工程进度、质量及安全负责；在改进的传统模式下，监理单位主要负责工程质量、安全；代建制下，代建单位主要对工程成本、质量、进度、安全和环境负责。

表1 公路工程监理模式中参与主体和工作分配

以上三种监理模式在我国过去的公路工程建设中均有所实践，各种模式均存在优劣势，具体见表2。由表2 内容可知，三种模式普遍存在责权不明、参与方能力受限、监理定位不明确、代建单位考评机制缺失等问题。

表2 传统监理模式优缺点比较

2 监理模式的改进

2015 年交通运输部出台的《公路建设项目代建管理办法》（简称《管理办法》）强调了代建项目实行目标管理的规定，指出代建单位应具备监理能力，并负责其代建工程项目的监理职责。该办法的出台实际上是提出了“代建、监理一体化”的公路工程建设管理新模式。

2.1 组织方式

从理论上分析，为增强管理效率，划清权责，理顺管理程序，发挥牵制作用，公路工程的行政管理、项目建设管理和施工实施应当由三个不同的主体负责。由此可见，代建、监理一体化模式的实质应是代建方和监理方在机构、人员、权责方面的充分融合。就组织方式而言，该监理模式具有其他监理模式所不具备的优势：其一，有助于推行目标管理，即政府主管部门通过合同明确划分其与代建和监理单位各自的权责，如此可减少政府主管方在人力物力方面的投入，并且能实现对公路工程项目的专业化建设与管理。其二，代建方和监理方在机构、人员、权责等方面的实质性融合有利于对公路工程展开集中管理，提高工作效率。其三，这种融合能有效杜绝其他监理模式下存在的代建方、监理方对施工单位的多头管理，由实质性融合后的新机构制定制度，可保证切实履职及管理顺畅。

总之，代建、监理一体化模式在理论上具备充分的可行性，能进一步理顺行政管理、项目建设管理、施工三方主体的责、权、利（见图1），使公路工程建设管理程序更加明确、顺畅，管理效率有保证。

图1 代建、监理一体化中的建设主体关系

2.2 改革历程

近年来，虽然多地在公路工程建设管理方面对代建、监理一体化模式存在种种设想和期待，但在法规及管理层级等因素的制约下，从未展开真正的尝试和探索。而交通运输部于2015 年出台的《意见》和《管理办法》，为这一全新的监理模式提供了政策支持，全国各地均积极响应部委的号召，纷纷展开对传统监理模式的改革，以及对各类公路工程代建、监理一体化模式的实践探索。

在该模式下，代建单位组织内部管理经验丰富的监理人员成立代建指挥部，主要负责项目代建和监理职责，具体管理架构见图2。在该架构下，总监理工程师为代建指挥部的主要负责人之一，总监办为代建指挥部职能部门，按照分工，共同承担公路工程代建及监理职责。在这种机构及管理职能高度整合的基础上，实现传统代建和监理功能的实质性融合。代建指挥部通过制定管理制度，明确各部门及岗位的具体职责，并由指挥部和业主方共同制定内业资料格式，为参建方提供口径统一、顺畅的沟通程序和指令。

图2 项目管理组织架构

3 工程实践

3.1 工程概况

某国道改扩建工程全线长31.691km，为一级公路，路基宽23.5m，设计行车速度80km/h。此次施工内容主要有路基路面工程，桥梁、排水、环保、机电及附属工程，交通、绿化工程。改扩建段于2018 年8 月开工，2020 年10 月竣工通车，总投资金额达54 亿元人民币。为改进传统监理模式，响应交通运输部探索公路监理体制改革的号召，该国道改扩建段拟实施代建、监理一体化模式，并进行了以下尝试：其一，调整和优化监理方和建设方管理界限，整合现有公路工程建设过程中的咨询业务，优化流程；其二，发挥监理方提供工程咨询服务的职能，优化工作机制，增强监理方话语权、指令力度和责任心，在施工质量、进度、费用及环保方面承担起主体责任。

3.2 实施内容

该国道改扩建段严格按照公路建设程序和现行法律法规，梳理出64 项建设阶段的工作内容，并按照“监理向两端咨询延伸、建设单位在中间做实”的原则，明确划分监理方和建设方的管理界限，加大监理在两端咨询中的投入，适当减少非必要环节的管理层级；增加了施工全过程监理、材料及竣工文件编制监理、缺陷责任期监理、工程管理配合服务等咨询工作内容和监理工作内容。

具体而言，在施工准备阶段，监理工作内容新增3项：其一，施工图初审，即监理方根据公路工程实际和设计方案，审查施工图技术指标及工程数量后出具书面审查报告；其二，工程报监，即监理方负责办理施工质量监督申请涉及文件，复核文件有效性后报总监办；其三，施工许可申报，即由监理方办理相关文件，复核有效性后报主管部门。在交工及缺陷责任期，变更或新增5 项监理工作内容：其一，公路工程设计质量评价后的配合任务；其二，工程决算报告编制的配合任务；其三，工程结算后各类审计解释及澄清；其四，工程实施期间各阶段资料的收集、整理及审核；其五，缺陷责任期内组织施工方按季巡查工程质量，并限期修复，向建设单位提交书面巡查报告。

咨询及监理工作内容扩充后，项目所增加的监理服务费主要参照《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504 号）、中华人民共和国国家发展和改革委员会《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问 题 的 通 知》（ 发 改 价 格〔2014〕1573 号）等 文 件执行[4]。

4 结语

基于相关政策和理论基础，上述国道改扩建工程对工程监理体制展开了有益实践和探索，取得了极大的成功。该项目的成功表明，对工程项目展开全过程管理，能有效弥补当前工程建设单位在项目管理方面的不足。并且，在主管部门大力支持及公路工程建设单位的积极探索下，代建、监理一体化模式当前已经具备较为稳固的政策支持和理论研究基础，相较于传统监理模式，该监理模式的优势也十分突出，该模式或将成为未来公路工程监理主流模式。