新型举国体制机遇

周汇

为实现中国式现代化的新的使命任务，习近平总书记在党的二十大报告中强调，坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能，形成具有全球竞争力的开放创新生态。

西部证券表示，新型举国体制的构建有望为央企开展核心技术攻关带来资源和政策的倾斜，诸如构建中国特色估值体系、发行科技创新债等或将为央企打造原创技术策源地提供支持。新型举国体制下，预计中国将加强对基础研究的重视，国产替代、自主可控领域或将迎来投资机会。

举国体制一词在中国的政策话语体系中最早出现在竞技体育领域。2002年7月，中共中央国务院下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，文件中指出“以新世纪中国在奥运会等重大国际比赛中取得优异成绩为目标，进一步发挥社会主义制度的优越性，坚持和完善举国体制”，这也是举国体制的有关表述首次公开明确在官方文件中出现。此后，不仅在竞技体育领域，在国家治理领域，也频繁出现举国体制的有关表述，最具代表性的就是科技创新领域。

2011年7月，科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》中首次出现“新型举国体制”的有关表述，即“加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。

而后，“新型举国体制”一词在2016年发布的《“十三五”国家科技创新规划》和2019年党的十九届四中全会中都被重点提及，2020年十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》中再次强调，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”。

西部证券表示，传统举国体制的特点主要体现在以中央政府为主导，通过一些重要的组织机制或者顶层设计，动员全国力量完成重大战略目标任务，在历史上的特定时期确实发挥了关键作用。

但传统举国体制也存在缺陷，最主要的就是过于强调政府的主导作用，这种情况下只适合沿着既定技术路径进行研发，而不适合以市场需求为导向的核心技术创新。原因在于以市场需求为导向的技术创新存在高度的不确定性，并且迭代速度很快，传统举国体制下政府很难掌握完备的信息，容易出现高投入、低回报的情况。这种情况下，势必需要对传统举国体制进行改造升级。

西部证券认为，新型举国体制或是有为政府和有效市场的有机结合，市场在资源配置中起决定性作用，但又有较强的目标导向性。此外，新型举国体制也不是对海外创新模式的机械模仿，而是要充分体现中国特色，发挥中国优势。

一是要充分体现党中央对科技工作的统一领导。二十大报告中指出，“世界百年未有之大变局加速演进......世界进入新的动荡变革期......来自外部的打压遏制随时可能升级”，纵观国内外历史经验，采用举国体制的目的无不是为了化解国家在遭遇危机和挑战时国家安全所面临的威胁，主要方式就是提出重大任务攻关的需求。然而，无论是计划体制还是市场体制，都不会自发地识别和提出重大任务。

因此，重大任务的提出以及实施方式都需要由领导层来决定，这也是二十大报告中指出的“完善党中央对科技工作统一领导的体制”的应有之义。

二是充分发挥市场主体的力量和政府的协调作用。目前，关于如何构建新型举国体制，中国尚未形成比较成熟的机制。但是可以明确的一点就是，与过去计划经济下的举国体制相比，新型举国体制的“新”体现在市场将在科技资源配置中起到决定性作用。

从海外经验来看，面对高风险和较大不确定性的技术攻关项目，不能仅依靠财政资金的投入，通过发挥市场主体的力量形成激励相容的机制，将提高技术攻关的产出的效率。政府发挥的更多是统筹协调的作用，比如通过出台财税政策以及科技产业类扶持政策，鼓励更多科技创新企业、高校和科研院共同参与研发，实现政府、社会和市场的有机结合。

此外，参照海外经验，完善科技创新的容错机制和激励机制，推动基础研究领域的共享以及应用研究领域的竞争对吸引更多市场主体参与效果更佳。

三是通过开放的人才政策补足科技人才方面的短板。美国通过良好的科研环境和开放的移民政策吸引了全球科技顶级人才，进而能够享受全球化的人才红利。而中国目前在人才引进相关领域尚存在一定短板，境外人员占常住人口比例远低于发达国家。

据联合国人口署估计，2019年居住在中国境内的境外人员只占全国总人口不到1%，而发达国家的国际人才通常占其常住人口比例为10%左右。但预计未来中国有望实施更加开放的人才政策，聚天下英才以用之。

四是央企或成为新型举国体制下核心技术攻关的先行军。目前，中国亟待解决关键技术“卡脖子”问题，核心技术攻关工作具有明确的目标导向性和时间紧迫性。在此背景下，中央企业作为科技创新的国家队和国家战略科技力量，或成为核心技术攻关的先行军。鉴于核心技术攻关难度大、周期长、不确定性强，最终能否取得成功取决于多重因素，但至少短期内可通过大量资源和政策的倾斜拉动相关产业需求。

2022年以来，支持央企参与关键核心技术攻关的政策明显增多。例如，2022年3月，国资委成立科技创新局、社会责任局，提出要突出抓好重大科技专项任务落地，着力推动国有企业打造原创技术策源地。5月，国资委发布的《提高央企控股上市公司质量工作方案》中明确提出，2024年央企控股上市公司科技投入强度原则上不低于市场同行业可比上市公司平均水平。11月，证监会、国资委联合发布《关于支持中央企业发行科技创新公司债券的通知》，明确提出多措并举支持中央企业发行科技创新公司债券募集资金。

11月21日，证监会主席易会满在金融街论坛年会上，针对A股市场提出“探索建立中国特色估值体系”。西部证券认为，这背后不仅是央国企相关标的短期估值的修复，也有长期业绩增长逻辑的支撑。

未来中国开展核心技术攻关，势必要加大资金支持和研发投入，但是目前中国民营企业和地方政府的杠杆率都处于高位，债务扩张面临阻力。相比之下，监管部门近年来一直强调要严控央国企债务风险，其债务占比也持续下降。因此，未来央国企或承担更多核心技术攻关的责任。

一方面，建立中国特色估值体系，有助于帮助央企开展股权融资，助力核心技术攻关。另一方面，证监会和国资委明确将多举措支持中央企业发行科技创新公司债券募集资金，为央企开展核心技术攻关提供融资政策支持。

随着中国新型举国体制的日渐完善，央国企若在核心技术方面取得突破性成果，则后续的专利收入也将显著改善企业盈利。实际上央国企的研发投入力度近年来也一直在加大，根据央企经济运行情况新闻发布会，2022年上半年中央企业研发经费投入3786.2亿元，同比增长19.7%。

在新型举国体制下，央企中具有核心技术竞争优势的相关企业及上下游产业链或存在投资机会。具体来看，以下方向值得关注：

新型举国体制下，重点关注国产替代、自主可控领域的机会。依托全球化贸易体系，中国凭借人口红利和完备的产业体系，在原材料、纺服、家具、机电等劳动密集型产业领域形成了竞争优势，但中国在高端制造领域存在基础研发和创新能力不足等短板，产业链核心部件高度依赖进口。在逆全球化浪潮的影响下，中国在芯片、精密仪器等产业链重点环节面临“卡脖子”问题。

在新型举国体制下，中国对基础研究的重视程度将不断提高，科技创新能力有望进一步加强。预计芯片、航空发动机、高端装备制造等领域的技术创新将会有系统布局，保证产业链关键领域的自主可控。

军工行业有望受益于军民两用技术的深入发展。二十大报告突出强调国家安全，在军事方面中国将加速国产化进程，补齐军用集成电路、航空新材料等领域的短板。在新型举国体制下，相关企业有望获得政策和资源的倾斜。参照海外DARPA的发展经验，通过推动技术的军民融合有助于新型举国体制提高效率、分散風险。目前，中国航空航天技术日渐成熟，军用集成电路也取得重大突破，依托新型举国体制相关技术的军民两用进程有望加速，提高军工企业的盈利能力。