河湖长制下湖北省湖泊清淤及综合治理路径探析

袁修猛 杜 飞 廖 炜

(1.湖北省水利厅，湖北 武汉 430071；2.湖北省水文水资源应急监测中心，湖北 武汉 430051)

湖泊是水资源的重要载体，具有调蓄、供水、灌溉、航运、养殖、调节气候等功能，是生态系统重要的组成部分。湖北素称“千湖之省”，形态各异、大小不等的湖泊星罗棋布于长江、汉江两岸，现有列入湖泊保护名录的湖泊有755个，水面面积2706.851km2，是我国湖泊最密集的区域之一，这些湖泊对经济社会发展和生态环境保护发挥着重要作用[2]。中华人民共和国成立之初，湖北省共有大小湖泊1309个，水域面积8503.700km2，因历年泥沙淤积、人工围湖垦殖、填湖造地，对湖泊保护不够，导致湖泊数量锐减、水域萎缩、水体污染和富营养化、生态系统破坏等问题突出。近年来，人民群众对优美湖泊生态环境的需求日益增长，湖泊生态环境问题成为关注的热点，河湖长制的全面推行，为有效解决湖泊问题、复苏湖泊生态提供了重要支撑。

1 湖泊现状

1.1 湖泊分布类型和形态特征

湖北省湖泊主要分布在中东部地区，大致西起枝江，东迄黄梅，北以应城、皂市、钟祥一线的黏土阶地为界，南与湖南洞庭湖相连，介于东经111°45′～114°16′、北纬29°26′～31°10′之间，特别是江汉平原和长江两侧，面积较大的湖泊多聚集在这一地区(简称“江汉湖群”)，北部地区分布着面积较小的湖泊，而海拔较高的鄂西地区湖泊数量较少[3]。

湖泊的主要类型：ⓐ河成湖：江汉平原原来是水域辽阔的古云梦泽的一部分，后逐渐经长江及其主要支流汉江所挟带的泥沙不断淤积，陆地扩大，水域缩小并被分割成数以千计的湖泊，如洪湖、长湖等；ⓑ牛轭湖：平原地区的河流因水流对河道的冲刷与侵蚀，致使河流越来越弯曲，最后导致河流自然裁弯取直，原来弯曲的河道被废弃，形成所谓的牛轭湖，如石首的菀子湖、天星湖等；ⓒ许多人类经济活动产生的垸内湖，如张沉湖、涂镇湖等；ⓓ冰川湖：冰川湖大多分布在高山有冰河的地方，当冰河溶化时，因为冰川挖蚀形成的坑和冰山溶化的水堵塞蓄积而成为湖泊，如大九湖[4]。

湖泊的主要形态特征：ⓐ湖水深度不大：江汉湖群多属浅水型湖泊，即使是10km2以上的湖泊，中水位时平均水深也仅有2m左右；ⓑ湖底平坦，岸线不稳：内湖水位稍有升降变化，湖面便发生明显的扩展或缩小；ⓒ湖底淤泥深厚，有机质含量高：江汉平原的湖泊大多淤泥厚度为1～2m，大湖(如洪湖)可达3m，湖泥有机质含量高，高者可达5%～6%[5]。

1.2 湖泊水质状况和营养化状态

2021年湖北省主要湖泊总体水质为轻度污染，主要污染指标为总磷和化学需氧量。2021年省控主要湖泊水质状况和营养化状态见表1。由表1可知，24个省控湖泊中，2个营养状态级别为中营养，22个为轻度富营养，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水域占31%，Ⅳ、Ⅴ类水域占69%，无劣Ⅴ类水域；水质同比下降的有5个，好转的有2个，水质达标7个，达标率仅29%，水质状况不容乐观[6]。

表1 2021年省控主要湖泊水质状况和营养化状态

续表

2 清淤及综合治理存在的问题

2.1 试点实施情况

2020年9月17日，湖北省印发了《关于做好湖泊清淤及综合治理工作的通知》，启动湖泊清淤及综合治理工作。同年10月，选取汉川市汈汊湖、武汉市武湖、钟祥市南湖大中小3个湖泊作为省级试点(见表2)，试点工作推动一年多来，进展缓慢，面临诸多需要克服和解决的困难和问题。

表2 湖北省湖泊清淤及综合治理试点推进情况

2.2 存在的主要问题

2.2.1 协调机制不畅

湖泊清淤及综合治理工作一般由水利或生态环境部门牵头负责，涉及发展改革委、财政、自然资源等多个部门，“分级、分部门、分地区管理三结合”的现有工作机制呈分散化特点，难以形成工作合力。跨区域的湖泊，各区域管理主体各自为政、各取所需，地域利益明显；各类管理主体对湖泊清淤目标存在较大差异，当不同的区域、部门存在不同需求而发生矛盾时，没有很好的机制进行协调，致使工作效果大打折扣。另外，有的湖泊清淤范围内还涉及基本农田、耕地、自然保护区等政策限制，需要大量的协调工作才能确保项目顺利实施。如武汉市武湖地跨黄陂、新洲2个行政区，项目范围内存在1000多亩基本农田，还是黄颡鱼国家级水产种质资源保护区，该项目因协调难度大严重影响了前期工作的推进。

2.2.2 湖泊“家底”不清

有研究表明，不是每个有底泥污染的湖泊都需要或者可以采用清淤方式来改善水环境，如果决策不当，不仅可能造成资金浪费，还容易造成湖泊生态的破坏。在决定对湖泊开展清淤前，首先要弄清每个湖泊的“家底”，包括湖泊内养殖情况、土地利用方式、环境敏感点等湖区概况，入湖排污口数量、排入水体、污水性质、主要污染物总量等湖域周边污染源情况，湖泊底泥污染物类型、污染物含量、污染物分布及污染层厚度底泥特征，水生动植物种类、数量以及其中的保护种类、特有种类、土著种类等水生生物情况；在对清淤必要性和技术、经济、安全、效益、方案可行性进行充分研究分析的基础上，作出科学决策。目前，湖北省仅有308个湖泊的水质监测数据，缺乏湖泊底泥、水生生物等基础资料。

2.2.3 资金来源不足

湖泊清淤及综合治理项目需要大量资金，而目前资金来源主要以政府财政资金为主。对于湖北省来说，一方面，地方政府因疫情影响，财政收入减少，自身财政资金有限；另一方面，投融资渠道不畅，政府主导、企业主体、社会参与的投入机制不完善，争取多方投入不足；此外，生态补偿、生态建设基金、债券、保险、担保政策等投融资模式在综合运用中缺乏政策依据和具体配套措施。以汈汊湖、武湖、南湖3个省级试点为例，总清淤面积14.35km2，总清淤量892.12万m3，投资分别为17.77亿元、4.78亿元和7.63亿元，总投资为30.18亿元，资金缺口为26.80亿元，占比89%；3个项目缺乏明确的投资渠道及资金来源，资金短缺问题直接影响试点推进情况，清淤工作后劲不足。

2.2.4 淤泥处置不易

淤泥的处置与其他固体废弃物类似，都应遵循“减量化、稳定化、无害化、资源化”原则，淤泥要达到安全、规范处置要求，难度较大，主要问题有：ⓐ堆放场地不足，受城市规划、生态红线等限制，淤泥堆放场地不足，一些地方租用场地堆放，存在二次污染和次生灾害隐患；ⓑ处置费用偏高，淤泥运输、堆放成本高，规模化处置难度大，如武汉市武湖的淤泥堆放费用为126元/m3，规模化处置成本为151元/m3，成本较高；ⓒ缺乏权威指导，淤泥成分复杂，污染程度差异较大，部分城中湖或工业园区附近郊区湖泊的淤泥重金属含量较高，以传统方式处置存在较大的二次污染隐患[7]。

3 河湖长制下湖泊清淤及综合治理路径探索

3.1 湖北省河湖长制实施情况

湖北省2017年率先全面建立了河湖长制，省、市、县、乡级全面推行河湖长制工作实施方案(意见)全部出台，制定了由《湖北省河湖长会议制度》等16项制度组成的制度体系，建立了由各级党委书记任第一总河湖长、政府一把手任总河湖长、分管领导任副总河湖长，党政同责的双总河湖长领导制度，落实省、市、县、乡、村五级河湖长3.8万人[8]。

湖北省3.8万名河湖长年均开展巡河巡湖100余万人次，带动数以百万计的社会公众参与河湖管护，一大批河湖突出问题得以有效解决。全面消除劣Ⅴ类断面，无新增或反弹黑臭水体，35个集中式和1个备用集中式生活饮用水水源全部达标，长江干流多个市段和通顺河、东湖等河湖水质达近40年来最好水平；解决“四乱”问题1096个，恢复湖泊水面面积140.70km2。

3.2 河湖长制助推湖泊清淤及综合治理的思路

3.2.1 建立“湖长+”机制

a.以湖长为“领队”，压实各方责任。建立以湖长负责、水利或生态环境牵头、相关部门配合、社会参与的责任体系和综合决策、协同联动机制(湖泊清淤及综合治理联席会议制度)，明确各级湖长和相关部门(单位)的职责，制定工作方案，强化保障措施，形成湖长主导、部门齐发力的工作格局。

b.纳入目标考核，形成工作合力。将清淤工作纳入湖长制工作考核内容，由省级湖长协同相关单位制定考核标准，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责，促进各级湖长和相关部门(单位)配合协同和工作落实。

c.整合多方资源，统筹规划实施。湖长组织整合水利、自然资源、生态环境、农业农村、住建、林业等部门资源，编制总体规划，提前谋划项目，建立项目联合审批制度，探索统一规划、统筹实施的湖泊清淤及综合治理模式。

3.2.2 摸清淤泥底数

将湖泊淤泥调查评估作为湖泊清淤及综合治理项目的前置性工作，通过湖泊底泥勘测与污染状况调查，摸清湖区淤积范围、淤积量、污染状况，分析淤积原因，综合水质和生物调查评价结果，湖长组织论证湖泊清淤必要性和可能性，提出针对性治理措施，精准实施有效清淤。湖泊淤泥调查评估路线见图1。

图1 湖泊淤泥调查评估路线

3.2.3 强化实施保障

a.加强政策保障。针对湖泊清淤及综合治理工作遇到的困难和问题，湖长定期组织各有关部门按照职责出台相关政策，强化政策协同，特别是制定基本农田、其他农用地、建设用地空间置换及资源资产与产权激励方面政策。

b.建立稳定多元投入机制。建立政府、企业和社会等多元投入机制，加大政府引导资金的投入，出台清淤资金奖补办法，制定鼓励多元化投资的政策，建立多元化的清淤融资渠道，推广政府与社会资本合作模式，鼓励引导社会资本参与清淤，对符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。在核定的债务限额内，支持各地申请债券用于湖泊清淤及综合治理项目，对接“国家绿色发展基金”等国家级基金，用好用活水利发展、生态修复与治理、水污染防治、城市管网及污水处理、现代农业发展、地方政府债券等资金。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对湖泊清淤及综合治理的投资力度[9]。

c.创新建管模式。支持有条件的地方将湖泊清淤、旅游开发、基础设施建设、产业发展等项目捆绑，实行一体化开发、建设与运营，实现相互促进、互利共赢。

3.2.4 科学处置淤泥

a.加大技术攻关，提供技术支撑。省级湖长组织相关企业、科研机构、高校、社会组织等围绕湖泊清淤勘察、淤泥安全处置开展技术研究，加强淤泥资源综合利用的技术开发、示范推广、重大项目实施、重大技术与装备引进等，为科学清淤提供专业技术指导和技术支撑。

b.科学制定方案，提高清淤效益。综合考虑环保、经济、安全、综合利用等因素，进行专项设计，科学制定处理方案，合理确定处理规模及处置方式，提高清淤效益[10-11]。

c.制定技术标准，发挥引领作用。在总结前期试点经验和相关科研成果的基础上，省级湖长组织制定湖泊清淤及综合治理工作指导意见、标准和项目实施技术指南，指导全省工作[12]。

4 结 语

湖泊清淤及综合治理是庞大的系统工程，涉及水利、生态环境、发改、财政、自然资源、住建、农业农村、科技、经信、林业等多个政府部门和社会方方面面，要求高、范围广、任务重、技术复杂。湖北省启动湖泊清淤及综合治理试点工作以来，遇到了协调机制不畅、底泥状况不清、资金不足、淤泥处置不易等难题。推行河湖长制为破解难题提供了重要契机，通过“湖长+”的统筹模式，搭建工作平台，出台相应配套政策，建立科学有效的协商协作机制，加大清淤技术和设备研发，拓宽融资渠道，创新建管模式，充分调动社会积极性，可以提高湖泊清淤及综合治理成效，不断恢复和改善湖泊生态环境。