城市复合型灾害治理：吸纳复杂系统范式的应对之道

张 惠,翟 拉

(广州大学 a.公共管理学院,b.南方灾害治理研究中心，广东 广州 510006)

一、引 言

随着气候变化的不断演进以及城市基础设施网络互联互通程度的提升，灾害日益呈现出复合型特征。复合型灾害(compound disasters)指的是致灾因子同时发生或结合而成的多重灾害[1]，是比单一灾害影响更严重的多重连续性灾害[2]。它源于人类和非人类(自然和技术)系统之间的相互作用，具有明显的时间累计和跨界传导特性，容易演变为具有跨行政区蔓延、管辖权模糊、超出应急预案、超越人类经验特性的巨灾。[3]例如，新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)在全球蔓延过程中不断与洪水、台风、地震等其他灾害叠加，严重威胁公众的生命财产安全，还对全世界的社会稳定和经济发展带来系统性挑战，其影响已经远远超出了公共卫生系统范围。

“十四五”国家应急体系规划强调要加强重大灾害的治理能力，而复合型灾害带来的重大挑战，需要全面提升治理系统的交互性与凝聚力才能有效应对。然而，新冠疫情防控的实践显示，我国应急管理系统在重大灾害面前仍然存在应急物资供给困境、关键主体交互不足等问题。[4]应急响应过程仍未实现整体性治理，要素间有效交互与整合不充分，碎片化问题仍然十分突出[5]，防范跨域跨界的复合型灾害举步维艰。

因此，面对当前灾害前所未有的复杂情境，如何借鉴复杂系统范式的核心思想，从学理上阐释复杂系统范式引入复合型灾害治理的逻辑，从实践上探索中国复合型灾害治理的有效路径，对于应对复合型灾害带来的挑战，推进我国应急治理体系与能力现代化具有重大现实意义。

二、复杂系统范式的引入

17 世纪以后，还原论占据了科学研究的主导地位，这种通过将研究对象分解为各个组成部分来认识整体的思维和研究方法，在20世纪末复杂科学兴起后遭到了质疑。研究复杂系统的科学被称为复杂性科学，它是系统科学的延伸，是研究复杂系统内在机理及演化规律的整体性科学。具体而言，学界大致将复杂性理论研究分为三个学派：欧洲学派、美国学派与中国学派。[6]总的来说，不论是哪种学派，复杂性科学都是对化约主义下确定性和有序性的突破，是对“还原论”方法的革命性突破，[7]复杂性科学的兴起被人们称为“21世纪的革命”[8]。我们发现，复杂系统范式为城市复合型灾害提供了应对之道。

(一)复杂系统的内涵

要理解复杂系统范式(complex systems paradigm)，首先要了解什么是复杂系统。复杂系统不同于一般系统，是内部关系复杂且难以预测的、呈非线性演化的系统。并非所有系统都是复杂的，在对“复杂”进行定义时，一些研究区分了″complicated″(繁杂的)与″complex″(复杂的)的区别。″complicated″繁杂的，描述的是系统内部要素间单一的、线性的、可预测的因果关系。″complex″复杂的，主要用来指代系统内部要素间非线性的、交互的因果关系。[9]圣塔菲研究所的复杂适应系统(complex adaptative systems)理论，将构成复杂系统的基本要素视为适应性主体(adaptative agent)，系统的内部关系则由适应性主体自下而上的涌现(emerge)、自上而下的整体性约束以及由此形成的反馈回路。反馈包含正反馈和负反馈两种形式，分别对应了增强回路与调节回路。复杂科学认为，基于适应性主体的双向反馈回路，构成了复杂系统内“双向因果关系”的链条，并在不同时空维度嵌套循环，形成了多层次因果关系网络，复杂系统内也构建出实现复杂性“自增强”的因果机制。[10]最终，复杂系统呈现“整体上有，局部没有”的复杂性形态，具有不可逆、非可加的整体性。[11]总的来说，由于内部适应性的存在，复杂系统具有了非线性、多样性和整体性特征。这意味着，尽管复杂系统能够找到构成它的所有简单要素，但系统整体的特性却不能从这些简单要素中演绎出来。最终，人们只能从要素的关系网络中理解复杂系统。宋学锋总结了复杂科学的五个基本原理，包括整体性、动态性、时间与空间相统一、宏观与微观相统一、确定性与随机性相统一原理。[12]这五大原理，以及这种动态的、非线性的认知方式,注重关系而非实体的思维模式,以及融贯还原论与整体性的方法论，就是复杂系统范式的内涵。

(二)复合型灾害及其复杂性特性

复合型灾害是典型的复杂系统。从2008年中国南方雪灾、2010年冰岛火山喷发、2011年东日本地震引发的核爆炸事故到2019年爆发的全球新冠疫情，都是高度复杂的复合型灾害。复合型灾害往往发生在基础设施密集的城市，表现出以下几种特征。

1.致灾因子的复合性

复合型灾害大多不是单一因果关系的产物，而是多种致灾因子相互联系、相互作用的结果。致灾因子在与其他系统要素的不断交互中，其原有特征已经发生了变化。复合型灾害的关键特征即致灾因子的“嵌套”，其因果关系环环相扣，并在超出阈值的情况下不断升级，表现为一个螺旋式上升的过程，最终在多个时空尺度复合在一起。这意味着不能基于还原论将灾害影响分解为组成部分来理解、控制与预测。由于致灾因子相互作用不属于线性和可控制的模式，妨碍了我们解释和预测灾害变化的能力。

2.灾害过程的非线性演化

非线性演化是指一个小的初始事件会随着系统的反馈回路在整个时空尺度中循环，在循环过程中可能出现难以预知的“意外”状况，导致初始影响升级为巨大且不可逆的危机。初始致灾因子能够随着时间积蓄与其他致灾因子相叠加，并结合系统脆弱性产生严重的物理、社会和经济破坏。非线性演化特征使复合型灾害与单一灾害的可预测性相比显著降低。例如，虚拟空间与实体空间的高度互联将多个主体链接在一起，使得某些主体的脆弱性状态更加便利地波及与其相连的主体，类似于多米诺骨牌倒塌后的连锁反应。[13]也可以将此类现象称为灾害的级联效应[14]、蝴蝶效应等，使初始灾害最终可能成为蔓延到全国甚至全球的系统性危机。

3.灾害影响的跨域性

城市化是一个主体之间、主体与环境之间互动速度和频率逐渐上升的过程。在城市互联互通的基础设施结构下，受到灾害影响的关联主体之间能够通过一种或多种形式连接，为复合型灾害在城市中的网络化蔓延提供了条件，它表现为灾害的跨界性和区域化。关键基础设施的中断往往是复合型灾害跨域传导的升级点，这一节点带来的破坏不仅体现在关键基础设施结构的损坏上，更体现在功能和组织属性的缺失上，即基础设施无法提供其原有的服务和功能，以及导致责任主体间信息交流的断裂。[14]如2008年中国南方雪灾导致20个省交通系统事故、2010年冰岛火山喷发导致整个欧洲航路瘫痪等，在这些事件中，灾害沿着基础设施路径传播，并产生了跨域影响。

(三)复合型灾害的复杂治理要素

复杂系统范式与复合型灾害治理具有内在契合性。应急治理系统需要具有高度的适应性，不论是政府、社会组织、市场组织还是公民个体，都能够在复杂性灾害环境下积极地调节或改变自身的行为，促进有序状态的形成，从而影响治理系统的演化。因此，复杂系统范式从一定程度上弥补了传统灾害管理基于化约主义和还原论方法进行的缺陷。总体而言，吸纳复杂系统范式的复合型灾害治理包含以下几个要素。

1.整体性属性

复杂系统范式认为，能够通过正式秩序与非正式秩序的交互来实现系统整体的有序性。正式秩序来自于正式组织自上而下的控制，依赖各种正式且固定的政策或制度。非正式秩序来自于自下而上的自组织，是主体间依靠社会网络等非正式网络进行交互的行为和过程，特点是具有根据变化迅速进行自调整的能力。[15]仅有正式秩序的系统僵化又迟钝，仅有非正式秩序的系统则过于松散与混乱。一方面，应急治理的整体性依靠自上而下的正式秩序约束来实现。如应急预案为各层级政府的行为设定了规范，各级政府在“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的原则下动态交互，地方政府根据地方具体灾害情境灵活调整策略，从而实现稳定性与灵活性的统一。另一方面，应急治理的整体性也体现为自下而上生成的个人或组织在一定交互下形成的集体行动。应急治理的整体韧性由应急主体、应急目标、应急手段等要素提供的功能及其在一定规模内和规模之间的分布所驱动。确保整体性的关键就是在灾害环境或其他要素发生变化时，维持应急治理要素在一定规模内和规模间的功能模式。功能的丧失或某些尺度下功能的降低，将降低整个应急治理系统的韧性。[16]

2.多样性特征

多样性是系统主体不断互动的结果。在系统论中，系统的复杂性能够用“多样性”来测量。[17]从这个意义上来说，应急治理系统是一个复杂的开放系统，系统内部的应急主体、治理资源及治理手段都需要具有多样性。例如，应急主体由政府、市场和社会组织以及专家共同体、网民共同体、社区共同体构成。应急治理价值既可能以工具理性为主，也可能以价值理性优先。治理资源既包括食物、衣物等物质资源，也包括信息、知识等非物质资源。治理手段既包括传统的行政手段，也包括大数据、云计算、人工智能等利用现代新兴技术的手段。各个要素之间存在明显的异质性，而要素内部也存在显著差异。当高度复杂的复合型灾害爆发，整个社会系统迅速由有序转向无序，这些多样性要素若按常态化的规则行动，如信息、技术、知识等要素也或失灵或损坏。在应急态下，应急治理要素存在更多种组合方式，来应对复合型灾害复杂和多样化的演化过程。

3.复杂网络结构

所有系统的基础结构都是网络，由大量“节点”和相互之间的连接“边”构成。从中国应急管理网络的演化阶段来看，尽管网络规模、节点连线数、联结关系数、网络中心势、网络凝聚力等网络属性特征大不相同，但总体上都呈现典型的复杂网络结构。[18]复杂应急网络由众多应急主体作为节点，各主体间的关系作为边将应急主体连接起来，并通过主体间的相互作用来凸显整体性结构特征。小世界特征(small-world effect)是复杂网络的关键特征，代指“局域联系”和“长程联系”广泛分布的网络结构。[19]局域联系是指一种“熟人关系”，人们往往更多地与自己亲近的人保持联系。长程联系通常为网络中的少数“关键节点”所拥有，它们能够与其他较远节点保持联系。这些影响力不同的节点共同构成了复杂应急网络。影响力小的一般性节点的进入或退出很少影响整体网络的秩序，而起关键作用的中心节点一旦遭受冲击，整个网络将不堪一击。因此，单中心的应急网络都具有很高的脆弱性，处于中心节点的组织功能减少或丧失,可以对整个应急系统造成系统性灾难。

4.适应性机制

应急治理系统在主体的增强回路和调节回路的双向交互中变化。当外部环境遭受冲击时，不仅需要政府的正式控制调节并稳定社会失序态势，还需要其他应急主体通过自组织的适应性交互增强系统功能，从而主导应急治理系统的演化。从某种意义上说，灾害中的自组织能够引导和协调那些非正式的行动者网络，这些网络随着时间的推移，能够对正式网络的运作产生影响，从而实现治理系统结构的稳定性与灵活性的有效结合。中国的应急治理中通常存在正式控制与非正式自组织相结合的行为与过程，早在2008年汶川地震和2013年芦山地震的应急响应中就形成了具有适应性的突生组织网络(emergent organizational network)[20]，也有学者将这类由实际任务驱动的应急组织称为任务型组织，这些组织并不存在于应急准备或预先的行动方案中，而是源于灾害事件爆发后的自组织行为和过程，这些灾后涌现出来的突生组织网络和灾前制度中设计的规划网络共同构成了实际的应急运行网络。近年来，中国应急治理系统的适应性逐渐提升，就体现在应急组织网络能够在灾害应对的各个阶段进行适应性演化。黄纪心和郭雪松在利用社会网络分析方法对河南郑州“7·20”特大暴雨的应急组织网络演化进行分析后发现，在灾前预防、灾中处置、灾后恢复阶段，位于关键节点的组织各不相同，体现了应急主体能够在交互中产生适应性机制。[21]

三、当前复合型灾害治理面临的挑战

尽管灾害治理主体在过去灾害治理实践中体现出了一定的适应性，但当前复合型灾害治理仍然面临挑战。复合型灾害的复合性、非线性、跨域性等特性，揭示了治理预期与实际治理结果之间呈现巨大差距的原因。在传统官僚制治理模式下，往往难以发挥系统多元主体的优势，牺牲了治理系统内部的多样性。2003 年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，逐步形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制。然而，尽管这种模式能够在一定程度上提高效率、集中资源，但仍然是一种建立在官僚制逻辑之上的、分类别、分区域管理的模式。目前，应急管理的小尺度治理特征、集中协同模式与有限灾害学习仍然无法充分发挥复杂治理的整体性属性、多样性特征、复杂网络结构、适应性机制与有序性结果的四要素功能。近年来，复合型灾害的频发带来了新的治理挑战，具体表现如下。

(一)小尺度治理与灾害影响大尺度累积间的矛盾

复合型灾害链条在时间上前至常态阶段，空间上展示出集聚和离散现象，能够随时间发展，沿城市网络逐渐蔓延至更大的空间规模。然而，空间尺度上，中国拥有相对高效的纵向政府协同，而横向的政府协同相对较弱。时间尺度上，应急管理在预防、准备、响应和恢复全过程机制中存在不均衡的问题。当灾害影响在区域或更大尺度的治理空间中蔓延时，仍然存在现实的协同困境。

目前，应急组织网络的连通性仍然不高，关键主体间的联系仍然不强。空间尺度上，在属地管理原则下，中国城市应急治理强化“地方主体”的责任，遵循以“城市”作为主要尺度的治理思路。对跨域的复合型灾害而言，这实际体现了应急治理的小尺度倾向，应急治理的碎片化问题仍然存在。首先，由于多元利益的阻隔，不同城市的地方政府和职能部门，在复合型灾害的应对中，常常出现相互推诿、协调困难、各自为政的现象，较大空间尺度上的政府合作仍然难以实现。根本原因在于，承担牵头职责的应急管理部门仍然存在“名实分离”问题，即存在只有一个部门有应急管理之名，但实际却有多个部门担应急管理之实，[22]这是我国横向协同中权责关系不对等的结构性障碍。其次，由于复合型灾害的实际治理过程很难与预案相对应，因此，更难明晰主体责任。时间尺度上，部分领导干部风险意识仍然不足，风险监测的动态性欠佳，预警与响应机制间存在断裂。最严重的弊端就在于其所需的系统性信息会由于权属边界而散落在数个行政部门之中，导致预防预警成为中国应急治理的最薄弱的环节之一。这一弊端在郑州“7·20”特大暴雨灾害孕育初期被充分暴露。由于气象部门与郑州市应急管理局的信息传递受到部门权责结构的限制等因素影响，导致郑州市直到气象部门发布5次红色预警之后才启动应急响应，成为此次灾害跨界蔓延的关键原因之一。另外，与属地管理相关的激励机制、调查机制、实施机制、问责机制仍然较为薄弱[23]，甚至导致了简单化问责或过度问责的情况，应急管理的全过程机制存在失衡。

(二)集中协同机制与灾害网络化扩散间的矛盾

学界大致将应急主体的互动规则分为集中协同、分散协同与分布式协同三种互动模式。[24]集中协同模式是基于单一权威的集中式指挥，优势是指挥权威明确，有利于集中资源进行响应；缺点是参与主体涉及的空间尺度不广，很难与网络化蔓延的复合型灾害影响的范围相匹配。分散协同模式是在同一层级中通过协商来进行分散式的指挥与行动。而分布式协同则是通过多主体网络进行协同，决策节点在网络中呈分布状，呈现“群决策”的特征，能够形成综合性的集体行动。目前，对于应急治理究竟应该集中还是分散存在争议。一方面，有学者继续强调需要集中控制，并认为指挥与控制的不足是应急治理负面效果的关键因素；也有学者认为灾害的系统性需要某种形式的集中化才能有效应对。[25]另一方面，近年来更多研究强调分布式协同的重要性，认为只有在政府、市场和社会共同参与下才能有效应对复合型灾害。实际上，复合型灾害治理是集中协同、分散协同与分布式协同之间权衡的结果，[26]复合型灾害的高度不确定性决定了不存在单一的协同规则。

目前，中国灾害治理仍属于集中协同治理模式。[27]从中国应急管理模式演变的阶段划分来看，学界有着不同的观点：如将中国应急管理划分为以1978年改革开放、2003年SARS危机、2012年党的十八大为三个时间节点的四个阶段，[28]或从新中国成立之后算起，以2003年SARS危机、2012年党的十八大为时间节点的三个阶段，[29]或以2003年SARS危机和2012年党的十八大划分的三代应急管理体系，分别是分灾种管理、综合化管理和专业化管理阶段。[27]但对于目前的应急管理模式的认识大同小异：当前的应急管理是以总体国家安全观为指引,横向依托应急管理部进行协调、纵向强化属地管理的管理模式，总体呈现以事前单部门负责、事后政府负责、附属式综合协调和属地管理为特征的综合化特征。[30]从应急管理网络结构的演化来看，在新冠疫情防控中，中国应急管理的响应组织网络，包括应急预案中的正式组织网络与预案之外的社会组织、企业或其他主体构成的非正式组织网络。除国家卫生健康委员会始终扮演“中心性”节点的角色以外，其余核心节点、中介节点和边缘节点随时间发展而变化。[18]总的来说，2018年以来，整体应急网络呈现向核心机构集聚的趋势，整体呈现核心—边缘网络结构，[18]是典型的集中协同模式。

然而，由于问责、激励等机制的缺陷，实践表明，中国应急管理的优势仍然是建立在自上而下动员的基础之上的，基层的主动性与创新性仍然不足，社会组织参与仍不乐观。[31]显然，在灾害影响网络化蔓延的现实环境下，中国应急管理仍需进一步在集中协同、分散协同与分布式协同模式中权衡。

(三)灾害学习有限性与灾害产生需求多样性间的矛盾

学习是灾害治理过程中最关键的机制之一，它能够通过重塑现有行动来提高治理系统韧性，因此，应对灾害的过程可以视为灾害学习的过程。无论是常态学习还是应急学习，学界大多认同治理中的学习即“政策学习”的过程。从主体维度上可将政策学习划分为政府学习和社会学习，或也称为内生学习与外生学习。[32]缺乏社会主体参与的学习则以损失知识、资源的多样性为代价，难以应对多样化需求的复合型灾害。学习主体的覆盖率决定了学习的空间尺度，而复合型灾害的突发性与紧急性则对学习的时间尺度，即学习的时机与及时性提出了严格的要求。

然而，中国的应急管理仍缺乏有效的学习机制。[33]它表现为灾害学习的主体、内容、机制和效果的有限性。从学习主体而言，我国灾害学习仍以公共部门的组织学习为主，缺少社会主体的学习。学习的内容以常发灾害为主，对非常规灾害的学习不足。学习机制上缺乏总体设计，实践中的调查和评估机制、问责和容错机制、改革与纠错机制仍缺乏连贯性，且仍未达成适应性学习的社会共识。[34]以上主体、内容和机制上的弊端决定了灾害学习仍然缺乏持续性，常表现在政府仅针对单次灾害展开临时性学习，而且只持续到下一次灾害爆发前，如天津港“8·12”重大灾害爆炸事故后设置的临时性学习组织，使主体很难充分吸取经验，或即使吸取了经验，也缺乏灵活性，难以将经验转换为知识，难以形成适应性灾害治理，阻碍了应急治理系统结构与功能的转型。

四、复杂系统范式下复合型灾害的治理原则

由于应急治理系统内外部环境的复杂性，且现有治理系统内部结构、机制与功能与外部环境的复杂性之间并未充分适应。因此，亟需转变灾害治理思维范式，在吸纳复杂系统范式的基础上,优化复合型灾害治理的原则与逻辑。为充分发挥治理要素的整体性功能，复合型灾害治理需要遵循以下几个重要原则。

(一)宏观与微观相统一

复杂性科学认为，系统的整体性变化可能来自于组成元素的微小变化。因此，为了探讨宏观应急治理系统的变化规律，需要研究它的微观机制。但由于非线性机制的存在，应急治理系统无法分解成小的部分，因此,必须坚持宏观与微观相统一。

这种宏观与微观相统一的治理思想，实际上很早(大约1977—1984年期间)就体现在福柯提出、迪恩进一步阐释的智性治理(governmentality)的内涵中。[35]智性治理将治理定义为微观被统治者个体思考自身如何被统治的方式，这种思考被界定为一种“集体行动”。简言之，治理就是设计如何让被统治者形成集体行动的过程。从这个角度看，若要分析政府如何在应急态下决策与行动，就要分析那些微观个人和群体的选择、需求和行为方式的机制。从治理形成的过程来看，应急治理实际上是一个由不同的微观个体在一定的共同目标驱动下形成的集体行动的过程。坚持宏观与微观相统一，就是要将宏观制度嵌入到微观集体行动形成的过程中，既支持也约束着治理中不同主体之间的合作与协调。

(二)多样性吸收多样性

多样性吸收多样性原则最早可追溯到控制论先驱——阿什比(W.R.Ashby)于1957年提出的系统控制的“必要多样性法则”(Law of Requisite Variety)[36]。阿什比认为管理系统的复杂性需要适应外部环境的复杂性，即管理系统需要具有应对外部环境每一个变化的能力，但这一观点并未能阐明不同治理主体在应对复杂性环境中的作用[37]。贝尔(S.Beer)则进一步强调治理主体作用，认为需要通过集体复杂性来应对外部环境复杂性。提升集体复杂性即多元治理主体借助一定机制和外部工具来提升自身能力，并尽可能将环境多样性控制在一定范围内来应对复杂性，即“多样性吸收多样性”原则[38]。在日益复合与多样的灾害环境下，应急治理系统也需要充分发挥多元主体作用，在适当的机制和工具作用下将主体规模与灾害影响规模相匹配，从而吸收灾害影响的多样性。

通过多元主体以及主体间的适应性机制来提升治理系统多样性的模式称为多中心治理模式。在灾害情境下，多中心治理结构能够更好应对灾害挑战，建立灾害韧性。奥斯特罗姆在1961年提出了多中心政治体系概念，认为这是一个“由许多相互独立的决策中心组成的系统”[39]，系统特点是决策并非由政府、社会或市场中某个单一层级所做出的，而是需要多元主体的参与。多中心结构允许不同组织间物质、能量与信息的交换，各组织既能够利用内部信息与信号进行运作，又能够利用外部信息与信号感知与预防危机升级，因此，多中心治理模式能够提高治理系统的多样性来适应灾害环境的多样性。

多元主体需要分布于多个治理尺度来发挥作用。复合型灾害通常会冲击多个治理尺度的秩序和规则，治理系统在每个尺度的多样性应至少与其外部环境的多样性相适应。这意味着复合型灾害治理需要政府、市场和社会主体广泛分布于城市、区域乃至国家尺度之中。在每个尺度下，都应该根据灾害具体复杂性来调整各主体作用的范畴与程度。近年来，应急管理领域对如何调整灾害治理尺度以应对灾害复杂性的关注大大增加，尤其是强调实体空间中的横向协同在增强系统连通性和适应性上的优势。另外，随着现代新兴技术的发展，虚拟的信息空间在应急治理中发挥着举足轻重的重要作用。

(三)调控性融合适应性

不少西方学者指出，自组织往往比事先的合作计划更有效。[40]然而，完全的自组织并不适用于中国的治理传统与治理结构。另外，在应急状态下，治理的首要任务是尽快控制事态，需要有明确的责权体系与高效的执行载体，因此，应急治理难以脱离集中化的动力。[12]

共同管理(co-management)兼具调控性与适应性，是由国家和其他主体共同提供公共服务或共同处理公共问题，其实质是自上而下的层级制与自下而上的自组织相结合。这一概念最早可追溯到20世纪70年代末，根据华盛顿州美国条约部落的博尔特决定，在鲑鱼管理中最早使用了这个词。[41]库依曼认为至少存在三种治理模式：以国家干预为特征的层级治理；自我治理，即自组织；由多个主体交互形成的共同管理。[42]从这个意义来看，共同管理是介于层级治理与自治之间的第三种治理模式，兼顾适应性与调控性。

(四)关系性而非节点性

由于关键组织节点的长程联系，应急治理系统既具有整体上的互联互通性，又具有各自的相对独立性，应急主体在不同的关系模式中能够涌现出不同功能，因此，复合型灾害治理更需要聚焦于关系分析。

治理主体间的关系包括协同关系与竞争关系。在常态管理中，为了实现既定的发展目标，各主体依据既定的职能体系展开行动，地方政府间关系更多是竞争关系。而在复合型灾害治理中，社会系统迅速从有序向无序状态转换，既有的职能结构失灵或失效，各主体很难依照原有职能展开行动，而只能通过彼此交流与学习来实现协同，或建立起与常态治理截然不同的治理结构，治理的目标也从发展转向维持与恢复秩序。因此，在复合型灾害治理中首要的应当是协同关系。张海波也指出，我国新时代应急管理创新发展的关键，就是要建立健全多主体的应急协同网络。[30]当然，良好的协同关系以竞争为前提，协同不只是强调一味的合作，其实质是追求在竞争基础上的合作行为。如果只有竞争，系统必然走向解体；如果只有协同，系统也会由于过于稳定而陷入“锁定”状态。在治理系统中，一味地强调协同关系，结果可能会是多方主体“有组织的不负责任”。这也类似于经济学中所讲的“搭便车”现象，各方主体总是能够想方设法地规避成本和责任，期望坐享其他主体的成果。

因此，应急治理网络需要的是主体间协同与竞争关系的平衡，通过协同关系增加各关键主体的信息与资源连通性，通过竞争关系提高治理效率。在这个意义上，主体采取何种程度的互动关系，需要根据灾害的复杂性程度而定。在面临高度复杂性与高度不确定性的复合型灾害时，则需要一个强有力的领导来决定和调整其他核心或边缘群体的互动关系。

五、城市复合型灾害的复杂治理实践

复杂系统范式要求充分考虑复合型灾害的复杂性。我们尝试吸纳复杂系统范式，从多层次嵌套循环、多中心结构、多尺度协调与系统韧性提升四个方面构建了复合型灾害治理实践的逻辑框架,见图1。

图1 复合型灾害治理实践的逻辑框架

(一)多层次嵌套循环：将制度嵌入灾害治理的集体行动过程

应急治理的多层次嵌套循环过程，可以总结为价值—规则—行动三个层次。在这一过程中坚持宏观与微观相统一的原则，就是要将制度设计嵌入到微观集体行动形成的过程之中，既支持也约束着治理中不同主体之间的合作与协调。

价值层次引导灾害治理的行动方向。防灾减灾是全社会的共同议题，要从根本上形成全社会共同管理的价值理念。首先，需要营造全社会从灾害中学习和将灾害视为转型机会的文化和氛围，提高各主体参与灾害治理的积极性。其次,要加强复合型灾害治理专业知识的转移与共同生产，促进关键主体对于防灾减灾知识的共同管理。

规则层次影响应急治理的行动模式。应急治理所追求的政府—市场—社会多中心的结构优化路径，实际上意味着主体互动的规则是以网络为基础的分布式协同模式。首先，对政府而言，应当强化灾害调查与评估机制，以数据与信息证据、事实真相为依据，坚持公共价值导向，确保过程客观性、方法的科学性、结果的真实性与公开性，确保调查与评估目的的实现。同时对落实责任不力的主体强化约束和惩罚机制，对积极落实责任的主体强化激励和容错机制，这不仅为试错留下适度的空间，也可以避免因动力不足、责任不明而导致的应急治理失效。其次，提升应急治理中政企合作的制度化程度，完善对企业的补偿机制，规范应急治理中政企合作的形式，提升政企合作的效率与适应性。再次，畅通和规范社会力量参与应急管理的渠道。政府需要主动吸纳社会公众参与到风险与灾害的调查与评估中，促进灾害调查过程与结果的公开。同时，努力加强以社区共同体为重点的社区应急能力建设，增强以社会学习为核心的减灾能力。

行动层次制约着应急治理的最终效果。首先，应急治理行动需始终坚持在党委牵头之下开展集中资源调配，保证组织功能的正常运转。其次，要建立高效运转的资源保障体系，重点要加强建立政府、军队和企业共享的物资储备体系，实现应急时动态应用与全面储备，提升征用企业产能大规模生产和供应的能力。再次，利用大数据等新兴技术健全信息识别与共享机制，及时识别专家群体提供的专业性信息，以及有利于政府机构决策的支持性信息，并将这些有益信息及时在政府内部、政府之间以及与社会共享，一方面可最大程度确保公众知情权，另一方面也有利于实现应急行动目标与任务的高效流通，推动参与应急的主体结构优化。

(二)多中心结构：政府主导的政府—市场—社会共同管理

复合型灾害的频发将重新梳理政府、市场、社会之间的关系，实现应急管理体系从回应性、专业性走向适应性和综合性，需要以结构优化为中心的整体性变革。我国应急管理的主体结构经历了以少数政府部门为主—强化纵横政府部门主体—加强党委和政府间协同三个阶段的演化，基本实现了应急管理的回应性、综合性和专业性。[27]在这种以政府为单中心的应急治理结构中，信息是沿着命令链条纵向传递的。在多中心的应急结构中，各主体之间的信息能够有效实现流动，形成协同运作的局面。因此，不少学者指出，新时代应急管理创新发展的关键，就是要建立和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络，其本质是从以政府部门为单中心的应急治理结构向集中化的政府指挥与控制之下政府—市场—社会共同管理的多中心结构转变。

就市场而言，政府与市场合作的动力来自于资源的不对称性。在复合型灾害的复杂紧急场景中，政府与那些具备高度专业性并连接既有产业链的企业互动尤为明显，凸显了市场在资源配置中的关键作用。因此，政府亟需通过与市场合作来应对巨灾防控中应急资源短缺的问题。已有研究表明，政府权威与企业的社会责任感、政府对企业的补偿机制、政企合作是否制度化，都极大地影响了政府与市场在应急治理中的合作效能[43]。在复合型灾害治理中，需要更充分地发挥企业共同体的作用，实现应急资源的连接效率与应急保障能力提升。

就社会而言，基于知识交互形成的专家共同体、通过观点和情绪表达强化的网民共同体[28]、基于利益互惠形成的社区共同体，能够作为复合型灾害治理的结构性力量。中国的专家共同体能够利用自身专业知识在促进沟通、集结资源、解决紧急需求方面发挥重要作用。例如武汉新冠疫情爆发时，由许多具备心理学知识的专家组成的NCP生命支持网络(NCP Life Support Network)利用微信群为公众提供心理咨询服务，协助应对武汉和周边区域的灾害需求。[44]就社区共同体而言，由于社区自组织的“草根性”，使这一主体往往位于“结构洞”的位置，能够在短时间内链接大量资源，民众也更容易信任并配合社区的治理工作，听从社区工作人员的安排，快速协同形成自组织网络。在新冠疫情防控中，各个城市社区也涌现了各种形式的自组织团体现象，如封控期间团长拼团、社区保安协助送菜等。这些自组织团体能够快速感知公众需求、行动灵活，弥补了复杂情境下正式组织响应迟滞的弊端。就网民共同体而言，一方面，互联网的虚拟性和隐蔽性使得部分网民成为风险传播的主要节点，但另一方面，网民也能够成为宣传与求助等有利信息扩散的主要推手，是防止风险扩散的关键群体之一。因此，应当高度重视社交媒体下网民共同体的作用，既要利用大数据技术进行舆情监测，及时、充分、透明、合法地回应舆情，又要充分利用网民共同体传递具有凝聚力的防灾减灾的信息与知识。

(三)多尺度协调：实体空间与虚拟空间的链接

复合型灾害治理是信息、资源和组织的有效整合，需要将应急治理的时空尺度与特定灾害所涉及的时空尺度相匹配，即需要实现在既定实体资源和组织的前提下，利用动态的信息尽可能实现灾害过程的全链条治理。传统基于“小数据”的决策依赖于有限途径和优先信息，资源难以与灾害带来的大尺度需求相匹配。新兴技术的运用增加了决策主体的数量，能够更广泛地吸收社会对灾害以及灾害治理效果的反馈。因此，必须将虚拟信息空间贯穿到实体组织进行灾害治理的全过程中，建立起全过程、多主体的统一信息交流平台，才能给予复合型灾害更全面、及时和动态的反应。

从时间尺度来看，可以用多尺度嵌套适应循环模型来描述社会—生态系统随时间推移而展开的生态、经济、社会和政治变化，包括开发、保护、释放和更新四个阶段。[45]与灾害爆发前的预防、准备和灾害爆发后的响应、恢复阶段相对应。在预防阶段，组织要具备开发资源和信息的能力，意味着组织需要针对全灾种展开探索资源储备和搭建信息平台的工作。首先，政府需加快“一网统管”全域治理平台建设，包括从中央到省、市(县)、镇(街道)及村(社区)的多层级信息交流平台，以及社会公众参与灾害救援和救灾捐赠的平台。其次，利用融媒体培育全社会风险意识以及使用相关信息平台的能力。再次，重视基层信息员的信息化素养提升。在准备阶段，保护能力意味着资源、组织和信息三重保障的充分结合。资源保障上，加大对应急产业发展的投入，强化对全灾种的资金和物资储备，以及与企业合作的生产能力储备。最后，各层级需要构建起统一的物资管理平台，动态管理物资的采购、储备、调运、使用和回收工作。组织保障上，完善与物资保障和信息保障相匹配的制度，与各层级政府构建起统一的物资管理办法，并对物资管理平台的使用制定统一标准，避免权责不清的情况发生。应对阶段需要应急治理系统有效有序释放开发和储备的“能量”，前提是强化监测和预警机制，及时发布预警信息，保证预警与其他响应机制的衔接。同时，充分利用社会公众参与灾害救援的公共平台，做好资源的匹配工作。在恢复阶段，除了根据国家灾情系统数据做好相应的重建和补偿以外，更需要强化应急治理系统的更新功能，通过大数据等技术构建起跨部门、跨领域、跨地域的灾害学习机制，总结各阶段的经验与不足，畅通经验汲取、交流与利用的信息渠道。

(四)系统韧性提升：增强以社会学习为核心的减灾能力

共同的知识基础是应急管理实践的底层逻辑。[33]不论是多中心治理结构、多尺度治理还是将制度嵌入集体行动，都需要在全社会共同学习的基础上实现。因此，与过度强调控制和分工相反，吸纳复杂系统范式的灾害治理更加强调适应性，旨在激发全社会的学习动能，从根源上消除导致灾害的脆弱性和风险因素。

灾害学习是一个迭代的过程，是通过对灾害应对经验的反思，产生新的认识，并作出适应性改进或创新的过程或结果。学习是提升灾害治理系统韧性的关键环节，[46]连接灾害的恢复与准备阶段，有助于实现灾害治理全过程动态嵌套循环。灾害学习按发生的时间可分为灾中学习与灾后学习两个阶段，二者的共性在于都是“向经验学习”，不同之处在于灾中学习留给主体的反应时间较短，且信息资源有限。灾后学习中，一般具有较充足的复盘和总结时间，[47]也便于由以政府为核心主体的灾害学习扩散至整个社会。这种学习来自政策过程外部，影响涉及整个社会，往往最终伴随着政策思想的改变。因此，强化以社会学习为核心的韧性能力，能够为应急治理提供多层次的反思机制，促进应急治理体系的整体性变革。

在灾害学习过程中，需要促进单循环、双循环和三循环三个层面的社会学习，提升全社会对复合型灾害的适应性。单循环学习主要是在社区层面进行，针对灾害响应执行中的错误做出调整，包括对常规操作进行的改进，涉及到几个关键性问题：如何才能保证措施被正确执行？有哪些经验和教训可以帮助进一步改进？实施这些改进的挑战是什么？双循环学习则是从区域或城市层面对“跳出固有思维模式”思考，研究应对危机所采取的行动背后的基本假设，这意味着对已建立的灾害管理程序或策略的有效性进行观察。关键问题是为了实现目标，我们所做的事情是正确的吗？三循环学习立足于国家层面以改变指导行动的基本规范和价值观，思考什么是正确的事情、我们的目标应该是什么、我们如何决定什么是正确的这三个关键问题。

总的来说，灾害学习亟需从以政府等公共部门为主体的灾害学习扩散至整个社会的学习，以强化全社会的共同知识基础。既要在灾害中总结经验，不断“补短板”，又要跳出经验的束缚，考虑复杂环境的非线性，不断强化基础、提升保障，衔接好灾害的恢复与下一次灾害的准备工作，以基本规范和价值观的转型促成应急治理主体结构转型，实现应急主体集体行动的功能最大化，真正提升应急治理系统韧性。