国内跨界流域生态补偿机制启示

□于姗

在生态环境治理中，往往会出现“搭便车”“公共地悲剧”的情况，特别在跨界流域的治理过程当中这种现象更是频发。为了缓解这些矛盾，目前我国跨界流域生态补偿机制在各个地区都已开展实践，但由于上下游不同地区各自代表的利益不同，在推行过程中仍存在资源分配不平衡的情况。跨界流域的上下游地区是一个完整的水生态环境，通常上游地区由于社会经济情况相对于下游地区较为贫瘠，但又承担着高成本的流域生态治理任务，治理难度大，难以独自承担治理的压力，下游地区享受着上游地区流域生态环境治理的成果，但没有给予上游地区任何回报。因此，构建跨界流域的上下游生态补偿机制就显得十分必要，通过高效的资源配置，协调上下游流域的利益平衡并达成共识，推动跨界流域协同发展是经济社会可持续发展的关键。

跨界流域生态补偿机制推行情况

对于生态环境在可持续发展中的重要作用，从20 世纪80 年代开始，我国就着手探索生态补偿机制。2005 年党的十六届五中全会首次提出加速生态保护补偿机制，标志着我国的生态保护补偿机制逐渐进入政策制订和实践探索的重要阶段。目前我国生态补偿实践中采用最多的补偿方式主要以政府财政“输血式”转移补偿，具有拨款快、资金充足、治理见效快等特点。

与此同时，国内也开展了市场化的生态补偿方式，比如产权交易补偿方式，即划定补偿区和受偿区，上下游流域相关双方都比较明确，通过一系列的磋商，由双方自行解决。但是，产权交易的生态补偿方式也存在着一定的缺陷，就是上下游流域很难确定水资源使用权和排污权，而且在方案的制定方面，手续繁琐、操作费用较高，双方的利益主体很难达成一致，难以在较短的时间内见效。产权交易的生态补偿方式，必须在市场经济较活跃的区域，在有关法律法规完善的前提下，才能更顺利地进行。

近年来，全国各地相继开展跨界流域生态保护补偿机制的试点，总体上取得了一定的成效。比较典型的如新安江流域、太湖流域、东江流域、闽江流域。

——新安江流域。新安江是钱塘江的主要源头，是安徽省内主要的供水水系和重要的饮用水，同时也对整个长三角经济区具有重要作用，可以称为“水源命脉”。安徽与浙江作为上、下流域的两个省份，为进一步推进新安江流域补偿试点的快速建立和发展，达成了“成本共担，利益共享”的共识性原则。以地方政府部门为主体，中央部门负责监管，依据法律法规和国家规范性文件，结合两省实际情况制定了具有“新安江流域特色”的生态补偿方案。如在《安徽省新安江流域生态补偿试点资金管理暂行办法》中明确了生态补偿资金的来源，包括中央财政专项转移支付资金和浙江省补偿资金；资金适用范围仅限于新安江流域水环境保护和水污染治理，同时规定了新安江流域的项目申报的程序以及资金监管的具体章程；两省建立联合会议制度，上下游共同监测水质，经过各方的配合和积极开展探索，取得了显著成效。

——太湖流域。太湖横跨江苏、浙江两省，是两省的重要淡水和饮用水水源地。2008 年，江苏省出台了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，选取了7 条河流作为生态补偿试点，并制定了相应考核标准。对考核的水质作出了明确的要求，划定了红线，根据对各个区域水质补偿因子的测算，来确定具体的补偿资金计算方法。在流域生态补偿治理的资金来源方面，江苏和浙江两省共同设立了生态保护补偿资金池，根据水质达标测算结果，双方按照协议进行相应补偿。

——东江流域。东江作为珠海水系三大干流之一，发源于江西省赣州市，流域内建有两座大型水库，也是为香港提供饮用水水源地。东江流域生态补偿模式在学习新安江模式的基础上，也有自身的创新。该模式引用了政府专项财政转移支付方式与市场化手段相结合，从各方面进行补偿。2016 年，江西省与广东省签订《东江流域上下游横向生态补偿协议》，由此建立起跨省的流域横向生态保护补偿机制。下游地区政府以财政转移支付作为补偿的主要手段，通过项目支持和资金拨付进行补偿。在补偿过程中，引用市场化手段，严格检测流域水质因子，对企业排污能力制定严格的要求。各企业设置补偿专项资金，用以解决企业生产带来的生态环境问题，做到专款专用。

——闽江流域。闽江流域主要经过福建省的三明市、南平市和福州市3 个地市段，发源于福建省三明市建宁县，上游多位于山区地段，属于山区性河流。闽江下游流经的是福州市，下游坡度逐渐变缓，河面变宽，河流的流动速度缓慢。2017 年，福建省印发了《福建省重点流域生态保护补偿办法》（2017 年修订），明确采取省里支持一块、市县集中一块的办法，加大流域生态保护补偿资金的筹措力度，建立起全省范围内的生态保护补偿机制。在这项方案中，明确了生态保护补偿资金的拨付条款，资金来源的方式主要以省级转移支付资金为主，同时加大资金统筹的力度，对重点流域的生态环境要加强补偿措施，依据闽江流域水质量情况确定补偿资金数额，以更好调动各个市、县层面的积极性。制定相应的常态化监督机制、信息联动共享机制以及流域内环境治理资金监管保障等机制。

流域生态补偿机制建设的启示

——政府与市场手段相辅相成。单靠政府的财政转移支付，生态补偿机制的运作中也存在资金远远不够的问题，导致了无法实现预期的执行效果。要充分激发市场的力量，扩大多元化的融资渠道，鼓励社会资本积极投身生态环境治理事业。通过对重点流域的监督和运行机制的保证，评价各个地区的执行效果。因此，探索政府与市场相结合的方式，通过政策引导、制度完善、市场培育等有效举措，以市场的力量激发流域的生态补偿活力，共同推动跨界流域生态补偿。

——完善法律法规建设。流域生态补偿机制运行的效果好坏离不开法律法规体系的建立和完善，要明确各个主体的责任与义务。在流域生态补偿治理的过程当中，为实现各方的资源有效配置而引入市场机制，就需要相应法律法规的规范和约束。比如，制定出台关于流域生态补偿方面的法律法规，同时进一步修订完善现有的关于生态环境治理相关法律法规，健全现行法律法规体系。法律法规应当明确流域保护机构的行政地位与职责，地方流域管理的各个职能部门协同联动，要做到地方流域保护机构与各个职能部门的职能明确、责任共担。

——完善流域生态补偿的管理机制。目前，我国流域生态补偿的管理制度还在探索阶段，流域管理系统有待于完善，还存在着各个部门分散管理，“九龙治水”的现象比较突出。这种管理体制受地方部门的利益制约，流域治理难以达到预期的效果。当前，首选的管理模式应当是国家生态环境保护部门垂直领导下的地方流域生态补偿治理机构模式。国家生态环保部门设立专门流域补偿保护机构，统一领导地方各部门；地方设立流域管理机构，分别管辖流域的上游和下游，将责任落实到各机构和具体责任人。

——强化流域资金的监管。强化流域生态补偿的资金监管对规范流域生态补偿机制具有重要作用。由于生态补偿资金具有总量大、涉及利益主体众多和治理部门跨度大等特点，因此要成立专门的流域资金监管机构，把严格的监督管理措施贯穿资金来源、合同签订、资金使用、工程质效、生态保护全过程，确保财尽其用，经得起历史检验。要推行“阳光工程”，定期公布流域治理的评估结果，接受社会大众监督，听取人民群众意见，让社会放心，让群众满意。