财政支出结构固化问题探究

王永胜

威海市环翠区土地储备中心 山东 威海

一、引言

财政支出也被称之为预算支出，财政支出只有和财政收入保持动态平衡，才能够确保财政可持续发展。当前，我国经济发展步入新常态，经济由高速增长逐渐转变为中高速增长，财政收入下行压力增大，财政增量空间相对狭窄。同时，财政支出呈现持续增长态势，财政支出方向逐渐固化，资金浪费现象在一定程度存在，也不利于政府工作开展。

财政支出结构固化使得重大项目难以全面落实，对此，政府通常会采取增加税收或者举债方式弥补收支差额，但这些措施将会对社会经济发展产生不利影响。为从根本上改善财政支出结构固化问题，应进一步压缩一般项目支出，优化支出结构，解决财政收支矛盾，充分发挥财政的积极作用。只有从根本上解决财政支出结构固化问题，才能够实现财政资源合理配置，规避财政风险问题。通过化解技术层面、制度层面、治理层面的多种问题，才能有效解决财政支出结构固化问题。

二、财政支出结构固化的原因

1.影响使用效率的技术层面原因

（1）预算条块分割现象严重。现阶段，随着我国对预算工作的重视程度提高，预算完整性与统一性有了一定改善，但从实际情况来看，我国财权仍处于分割状态，分散于政府的各个部门中。针对部分专项收入，如排污费用收入与矿产资源补偿费用收入等，均有着明确规定，要确保专款专用，但是这些规定容易导致财政资金使用碎片化问题。部门二次分配问题突出，财政部门分配财政资金到各预算单位，再下达至各个部门，并由部门进行再次分配，这将会导致资金支出方向难以统筹与规划。部门在使用财政资金过程中，资金分配渠道固化，加剧了财政支出结构固化问题。此外，财政资金固化还体现为预算分割问题，如政府性基金预算往往具有特定征收范围与使用范围，虽然可将其纳入一般公共预算，但却无法进行统筹分配，受部门利益影响较大，政府性基金预算统筹难度大。

（2）预算执行前置。对于财政支出，应当始终结合预算方案严格执行，但在财政支出过程中存在预算执行前置的问题，使得预算审批不够严格；同时，也向各个预算单位传达了“多报预算且削减可能性低”的错误信号，导致预算单位在实际预算需求基础上多报预算。另外，在预算年度与预算审批时间方面存在错配问题，部分财政支出拨付时间早于预算审批时间，财政支出得不到预算约束，难以发挥出预算的约束作用。我国预算主要是由人大代表进行审核，受审计时间与专业技能等因素限制，导致审核不严谨，通常会按照原有支付方式进行，预算严肃性受到影响。

2.影响资源配置效率的制度层面原因

（1）转移支付制度不合理。转移支付制度不合理是造成财政支出结构固化的重要原因。首先，转移支付的职能相对较多，规模较大。据有关数据调查显示，部分地方政府支出中40%的支出需要依靠中央政府转移支付，地方政府收入与支出之间的关联性不断降低，使得地方政府对中央政府的转移支付依赖程度增加。通过转移支付改善收支缺口问题，可能会导致财政资金使用效率降低。其次，在转型转移支付分配方面，通常是相关部门依据相应条例进行合理分配。为从根本上改善地方政府的财政缺口问题，我国转移支付规模在逐渐增加，出现了多个专项转移支付类别。最后，在转移支付制资金分配方面，忽视经济社会发展的实际要求，采用因素法进行转移支付资金分分配。这一方法较适用于差异较小且具有普遍性特征的项目，但在公共服务成本测算方面，因素法的弊端逐渐突显。

（2）未充分发挥出中期财政规划作用。现阶段，我国中期财政规划在实施过程中仍存在多种突出问题，其作用与优势难以发挥，无法改善财政支出结构固化问题。造成这一现象的原因可从多方面分析，首先是行政决策管理体制与中期财政规划要求不相符。未构建中期财政决策机制，使得各项决策不完善，存在随意性问题，管理缺乏规划。其次是由于各个部门对中期规划的重视不足，在项目库申报中，主要是由各个部门的财务人员负责申报工作。财务人员并不是决策人员，自身权限不足，使得最终填报项目的资金管理存在碎片化问题。最后是由于预测性较差。部分部门制定的五年规划存在笼统性问题，对中期预算规划缺乏指导性，严重影响预算科学性。

3.影响总量配置效率的治理层面原因

（1）制约制衡机制不完善。针对当前存在的财政支出结构固化问题，为从根本上解决这一问题，需要构建完善的运行机制。在预算编制环节，存在行政部门权限过于集中的问题，而审批部门的积极作用难以发挥，运行机制不够完善，正是由于这些因素限制，加剧了财政支出结构固化问题。例如，预算审批不严谨，受审查时限制约，预算管理工作往往需要依据行政部门的分配模式进行。而新预算法对这一内容进行了明确规定，行政部门具有总收入与总支出的预算调整权限，在一定程度上限制了行政部门的权限，但行政部门仍具有一定调整空间。虽然预决算工作有效开展，但仍存在诸多问题，精细化程度不足，公众监督不充分，导致预算管理过程中的制约制衡机制不够完善，财政支出结构固化问题得不到解决。

（2）部门沟通协调机制不完善。不同部门在日常工作中，会结合实际情况对支出进行排序，在排序后还需要相关部门进行协商，实现统筹管理。在这一过程中，会导致部分部门的支出被进一步压缩，而部门间的沟通与交流不充分使得财政支出结构调整受到影响。针对这些情况，需要各部门进行协调沟通，给予充足时间来履行程序。例如，基础建设投资计划与项目安排工作由发改委部门负责，资金预算与审核方面工作则是由财政部门负责，因而各个部门间需要进行沟通。但在实际工作中，各部门预算编制工作通常是采用分散工作方式，缺乏统筹协商机制，而各部门都较为重视本部门的利益，忽略了预算管理的协调性，引发支出结构固化问题。

三、财政支出结构的优化措施

1.优化预算管理，解决技术层面问题

（1）提升预算编制的合理性与科学性。提升预算编制的科学性与合理性，是改善财政支出结构固化问题的重要措施。首先，需要对地方政府资金进行整合并运用。在这一过程中需要始终遵循“一个部门一个专项”的原则，在没有专项的情况下，不盲目增加专项，控制地方政府专项的项目数量。同时，还需要明确地方政府资金统筹时间，可依据先行先试原则，将同种类型的非普惠性资金相融合，发挥资金的整体合力作用，规避风险。其次，需要加大财政部门在新增项目支出中的决策权。针对最新支出政策，应当深入研究，重视预算审核工作。针对各部门提出的年度预算新增支出需求，财政部门应积极主动介入，审核预算额度的合理性，还需要研究政策与预算的匹配性，确保项目在财力方面的可行性。最后，应保证预算信息的公开性与透明性，主动接受监督。

（2）推进绩效评价管理。通过开展预算绩效评价管理工作，有利于改善财政支出结构固化问题，发挥绩效评价的作用与优势，减少低效支出。首先，应积极构建绩效评价机制。各个部门应制定绩效评价问题的整改方案并上报，将绩效评价结果与整改情况及时公开，同时部分评价结果还需要及时向社会公开。针对未及时整改的项目或整改不合格的项目，需要取消或压缩预算。针对重大项目，可开展全过程绩效管理工作，发挥绩效评价的作用。其次，需要提升绩效评价对象参与绩效评价工作的积极性。通过公开绩效评价信息，构建完善平台与数据库，公开详细信息，并采用多种措施，如问卷调查与访谈等，调动各单位部门的参与积极性。最后，需要完善绩效评价指标体系。在绩效考核体系设计及实施过程中，应构建多元化指标体系，不仅需要采用定性指标，还需要采用定量指标。只有保证指标体系的全面性、科学性，才能够提高绩效管理评价质量，发挥绩效评价管理对财政支出结构的优化作用。

2.统筹制度建设，解决制度层面问题

（1）优化转移支付管理。通过优化转移支付管理，改善财政支出结构固化问题。首先，需要构建因素法分配与清单管理相结合的管理模式。在分配过程中采用因素法，需要考虑诸多新因素与新情况，如人口流动情况、城镇化建设情况等，通过这一方式合理选择因素，明确不同因素的权重，加强对相关工作的指导与考核。针对部分重点项目，应采用清单管理方式，明确项目申报的相关信息，并及时将项目清单进行公布，主动接受社会监督。其次，需要加强地方政府转移支付与预算制度之间的衔接。地方政府在社会经济发展中，对上级政府转移支付依赖性较大，在预算编制工作中通过掌握本年度转移支付规模，提高地方政府预算编制的科学性与合理性。各级政府应及时确定转移支付数量，确保地方政府拥有一定财力资源。最后，加强财政转移支付法治化建设。结合实际情况，制定完善且科学的转移支付条例与规章制度，优化财政转移支付管理。

（2）促进资金统筹与整合。首先，需要对专项转移支付进行整合与优化，取消绩效不合格且资金使用较为散乱的专项，在此基础上加强专项资金审核，推进相关规章制度的修订及完善。当前，部分规章制度与专项资金使用政策要求之间的衔接不到位，专款专用的相关规定不够完善，加剧了基层部门的资金整合难度。针对这一问题，应当与审计部门建立合作关系，制定相应的规章制度，改善地方政府资金统筹问题，避免出现政策不完善导致的难以作为问题。其次，需要加强专项转移支付整合力度，针对专项转移制度应采用清单管理方式。当前，我国在专项转移收付信息公开时，对项目数量这一基本信息进行了公开，但是其他详细信息公开不到位，未采用清单管理方式。最后，财政部门应发挥作用，完善资金动态管理机制，不仅需要对审批环节加强管控，同时还需要对专项资金分配进行全过程管理。通过这一方式，能够及时发现专项资金分配中存在的问题，实现资金统筹与整合。

3.完善治理机制，解决治理层面问题

（1）积极推进相关立法工作。针对当前存在的财政支出结构固化问题，应推动财政法律法规建设，为财政工作提供支持与保障。新预算法明确规定应取消政策性支出挂钩事项，但在其他法律条文中，关于财政预算安排的条例仍具有法律效应，导致财政政策与法律条例相冲突的问题。正是由于不同法律法规之间存在冲突问题，并且受政府审计的约束，导致地方政府工作开展受限，加大了财政管理压力。为改善财政支出结构固化问题，应推动立法与法律修订工作，完善预算实施细则，将重点支出与财政收支政府挂钩，从根本上规避钻制度漏洞的现象出现，为财政结构优化提供政策支持。

（2）确定支出保障顺序。通过确定支出顺序，有利于改善财政支持结构固化问题。首先，需要明确支出保障顺序。针对财政经费，应在保障民生、行政管理等经费基础上进行分配。同时，财政还需要保证各项公共服务的高质量供给，例如基础教育、群众救济等。在财政收入允许情况下，可进行收入分配调节与公众福利等支出，带动整体经济高速发展。其次，需要落实控支减支相关要求。在推动控支减支目标实现时，可发挥法律法规的规范及约束作用，采用立法方式完善自动减支机制。同时，还需要结合实际情况完善相关机制，将其纳入法律法规。通过全面优化顶层设计的方式，引导各单位及各部门形成良好的支出优化意识，转变传统支出分配方式，改善财政支出结构固化问题。最后，还需要压缩无效或低效项目。为有效管控各项支出情况，需要明确不同项目的性质，针对无效及低效的项目支出需要进一步压缩，促进财政资源优化配置。同时，还需要结合财政资源实际状况选择恰当项目，合理控制支出，解决财政支出固化问题。

四、结语

财政支出结构固化问题突出，引发多种问题，该减少支出的难以减少，而需要增加支出的项目受多种因素影响，难以获得充足资金，资金使用绩效下降，资金使用效率低下。针对当前存在的财政支出结构固化问题，需要科学编制预算，强化预算支出绩效评价管理，同时还需要优化转移支付管理，强化资金统筹与整合，优化政府治理体系，从根本上改善财政支出结构固化问题，提高财政资金使用效率。