碳关税的实质、影响及我国应对之策

蓝庆新 段云鹏

长期以来，气候和环境变化问题受到世界各国普遍关注，尽管经过各国努力，在2015年达成了全面、均衡、有约束力、适用于各方应对气候变化的《巴黎协定》，但一些发达国家关于发展权和发展空间及气候、环境变化的博弈仍在继续。2021年3月，欧洲议会投票通过“碳边境调节机制”议案，四个月后，欧盟委员会于7月14日正式提出囊括气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子环保提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量较1990年至少降低55%。根据这一机制，欧盟将在气候变化问题上采取更为严苛的碳关税政策，这标志着欧盟一直以来鼓吹实施的碳边境调节税即将成为现实。美国自拜登政府上台以来，对气候变化问题的关注度不断提升，与欧盟在碳关税立场取得一致的可能性大大增加，而英国、日本、加拿大、澳大利亚等国也在碳关税问题上态度软化，发达国家形成碳关税共识并采取集体行动的可能性大为增加。中国是处于工业化进程中的发展中大国，也是高碳排放国家，目前工业化和城镇化任务仍然紧迫，未来仍需要产业保持中高速增长，限于发展阶段和技术水平，制造业高碳排放的态势还不能在短期有根本性改观。作为主要出口大类且出口市场主要集中于美欧等发达国家的制造业产品可能会受到碳关税的巨大影响，对此，我们需要密切关注和重点研究，提前做好防范措施以应对可能到来的碳关税冲击。

一、碳关税问题国际发展动态与实质

碳关税是指主权国或地区对没有征收碳税或能源税、存在实质性能源补贴的出口国的进口产品征收的二氧化碳排放税。

（一）碳关税的发展历程与动态

碳关税话题由来已久，从理论提出到政策出台，经历十几年的国际博弈。法国是欧盟施行碳关税的积极推动者，2007年时任法国总统希拉克提出欧盟应当针对那些没有签署《京都议定书》的国家进口产品征收“碳关税”，随着全球气候变化博弈的深入，“碳关税”问题一度成为热点。2008年11月，欧盟理事会通过Directive2008/101/EC 法令，宣布从2012年1月1日开始, 对所有途经欧盟的航空公司必须纳入欧盟碳排放交易机制，超出碳排放配额的航空公司必须缴纳碳排放税，也即航空碳关税，此举受到包括美加中俄等主要国家的反对，加之英德两国也认为碳关税行为会遭致他国报复，最终无果，碳关税推进计划也一度停滞。

2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，其中提出美国应对进口排放密集型产品征收二氧化碳特别排放税，并声明将从2020年1月1日起开始征收“碳关税”；但是由于碳关税所涉及的碳定价问题触及共和党人代表的企业集团利益，该法案随即被共和党控制的参议院否定。2017年特朗普上台后，美国宣布退出《巴黎协定》，并大力发展传统能源，重振煤炭行业，推动美国煤炭、石油、天然气生产，消除化石能源发展障碍，积极推动美国能源出口，美国对碳关税议题处于搁置状态。尽管法国仍然坚守碳关税立场，并与德国取得共识，于2019年9月共同声称碳关税是解决气候变化问题的方案，两国政府将会共同优先考虑，同时新一届欧委会2019年12月上任就明确表示将碳关税列入未来三年工作计划，并于2020年开展了一些影响评估和民众调查工作；但是没有美国态度的松动，欧盟碳关税政策出台并要变成现实，仍然困难重重。

至此经过多年努力，碳关税尽管没有成为现实，然而各国在低碳减排、应对气候变化方面也取得了明显成果，目前，法国、西班牙、葡萄牙、瑞典、挪威、丹麦、瑞士等欧洲国家，澳大利亚、日本、新加坡、加拿大BC 省、美国加州等发达国家和地区，以及包括南非、墨西哥、阿根廷、智利等发展中国家相继进行了国内碳税征收实践，涉及近30 个国家；并且以欧盟为首的发达国家在碳定价、碳交易、碳排放标准等方面进行了尝试，并不断完善。一旦时机成熟，碳关税的推出在技术上将不存在明显问题。与此同时，拜登就任总统后，美国政府对待碳关税问题出现了松动，拜登上台后即宣布美国重返《巴黎协定》，并开始强势推行绿色新政，大力发展新能源。早在竞选之时，拜登即鼓吹使用碳关税惩罚未实现气候目标的国家，并且认为征收碳关税可以保护美国制造商和工人，并使美国在未来全球气候变化博弈中处于领导地位。早在2020年8月，现任拜登政府财政部长的美联储前主席耶伦接受路透社采访时就明确提出，拜登政府将优先考虑推出碳关税，碳关税收益将与美国普通家庭共享；由共和党、民主党和企业组成的气候领导委员会(Climate Leadership Council) 始终致力于打消企业和共和党人对碳税以及碳边境税的疑虑，主张通过征收碳关税以鼓励企业实现节能减排，而耶伦就一直在该委员会中扮演重要角色。在欧洲议会通过“碳边境调节机制”议案的一个月后，在2021年4月，拜登的气候问题首席顾问克里表示拜登对碳关税“十分感兴趣”，基于国内碳减排措施施行情况，美国贸易代表办公室也在年度政策报告中明确宣布，在合适时机美国将斟酌对世界范围内未完成减排义务的国家开征碳关税。最终于7月19日，继欧盟之后，美国推出了碳关税计划，称将对减排力度不足国家出口到美国的商品按其碳排放量征税，该计划标志着美国对碳关税立场的正式转变。面对拜登政府的绿色新政，以往强烈抵制碳定价的美国高碳产业集团，也不得不低头妥协，做出让步。过去曾站在第一线反对民主党政府气候政策的美国石油学会首度公开表态，正在考虑支持碳定价概念，要主动与拜登政府进行合作，通过适度支付碳成本维系未来产业发展空间以及合法性。种种迹象表明，美国政府对碳关税的态度将趋向积极，通过碳关税出台，拜登一方面可以对支持其的环保选民兑现竞选承诺，同时也是其处理好与欧盟关系、彰显美国负责任大国的良机。另一方面，在中美战略竞争的大背景下，美国在贸易中引入碳关税，将提升中国产品进入美国市场的障碍，形成经贸谈判筹码挤压中国，为拜登政府捞取政治资本，提升国内支持率。从实施难度看，美国国内全面实施碳税，一直阻力重重，因为会提高汽油和家庭能源成本，但对出口美国的贸易产品征收碳关税则不会受到更多阻碍，且美国在碳定价和地方政府层面征收碳税已经进行了尝试，成功建立了碳排放社会成本指数，碳关税实施的政治和技术难度不大。

随着美国对碳关税态度的软化，除欧盟外的其他发达国家也开始积极响应碳关税问题，英国、加拿大、日本等国政府在不同的场合明里暗里分别表达了对于碳关税的支持与肯定。例如，英国首相约翰逊就提出应由G7 领头，结合七国的碳边界调整计划，创建一个强大的碳关税联盟；加拿大自由党政府表示将积极与相关国家开展合作，通过碳关税应对全球碳泄漏；日本政府宣称将探讨美欧日三方就包括边境调整机制在内的贸易体系采取联合行动的可行性。不久的将来，发达国家共同实施碳关税的概率大大提高。

相比之下，以中国为主的新兴市场国家大多认为碳关税就是发达国家实施的不公平的贸易保护行为。中国自碳关税提出就持反对意见，早在2009年7月，中国商务部即对当时国际上盛行的碳关税话题表示了反对的态度，认为碳关税扰乱国际贸易秩序，不利于世界各国应对全球金融危机挑战，影响全球经贸复苏。针对此次欧盟提出的“碳边境调节机制”，2021年7月26日，中国政府再次表明反对态度，指出欧盟碳关税违反了WTO 规则，不符合《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》原则和要求，是欧盟将气候问题无原则地扩大到贸易领域的单边措施。直至今日，中国政府依然对碳关税的施行表示反对。与中国立场相似的还有俄罗斯、印度等国，俄罗斯政府认为碳关税本身即为一种贸易壁垒，违反WTO 规则；印度政府一直反对发达国家拟向发展中国家征收碳关税的举措，目前对欧盟提出的碳关税计划表示担忧，认为其合法性有待商榷。但总体而言，面对在发达国家日益形成共识，碳关税极大可能成为现实的趋势，新兴发展中经济体势必将成为碳关税的征收主体。这主要是因为这些国家受限于经济和技术发展，出口商品大多达不到发达国家的低碳排放要求，加上对发达国家市场的依赖，在碳关税问题上缺乏对策和话语权。同时，很多发展中国家之间在碳关税、碳减排和气候变化问题方面态度也不统一，立场不够坚定。发达国家借助岛屿小国、拉美国家、非洲国家等畏怯全球气候变暖的心态，营造新兴发展中大国与小国的对峙局面，容易间接瓦解发展中国家联盟，进一步削弱发展中国家整体的碳关税谈判能力。

（二）碳关税的实质

从目前碳关税发展动态来看，碳关税实际上将成为发达国家对从发展中国家进口高排放制造业产品施行的一种进口关税，未来可能会扩展到物流、商贸、航空等服务业。

欧美发达国家加速碳关税实施有三点意图。第一，随着全球化的深入和跨国公司的全球布局，发达国家高碳排放的制造业逐步向发展中国家转移，将原本由发达国家的碳排放转移成为发展中国家的碳排放，成为新兴发展中经济体高碳排放的重要原因，而通过实行碳关税，发达国家将减排责任和成本一并转嫁外移，没有考虑历史排放责任和WTO“共同但有区别责任”，无视发展中国家发展现实，实际是对发展中国家经济成果的不合理收割。第二，通过碳关税，发达国家凭借自身技术优势，制定符合自身利益的减排规则，并通过减排服务贸易、节能设备出口、低碳技术转让和援助等，迫使广大发展中国家符合发达国家要求，从而一方面获取低碳经济发展红利，另一方面提升自身在全球气候谈判方面的地位，掌握话语权和规则制定权，限制中国等新兴经济体的经济发展。第三，碳关税也是发达国家在后疫情时代开展国际竞争战略布局的重要手段。发达国家利用碳关税抢占低碳产业价值链的首位，构建符合自身利益的低碳体系，成为低碳产业发展的准则规划者、价格制定者和发展领导者，以重振和提高其全球竞争力和影响力。

综上所述，碳关税实质上捆绑了气候变化与贸易问题，以环境保护为名，行新型贸易保护主义之实。[1]既破坏了WTO 的基本原则，也有悖于《京都议定书》明确的“共同而有区别”原则，是欧美等发达经济体旨在保护自身利益而实施的有损发展中国家经济的发达国家霸权主义的体现。

二、碳关税的影响

碳关税的征收将给各国间贸易带来更多摩擦，使各国贸易环境恶化，加剧全球经济失衡，影响发展中国家利益，带来低碳绿色领域的激烈竞争。同时对正处于工业化、城镇化进程而且不断实现低碳转型的中国，也将产生多方面影响。

（一）对世界的影响

第一，碳关税增加了国际贸易保护主义形势，不利于全球化发展。[2]当前全球经贸出现“逆全球化”趋势，贸易保护主义势头明显，全球反补贴、反倾销、知识产权、绿色壁垒等领域贸易摩擦层出不穷。在此背景下，碳关税将气候变化因素归类贸易救济领域，再以技术性贸易壁垒为辅助，必然会使国际贸易摩擦的形式多样性大大增加，辐射范围全面扩大，不可预测性显著提高。同时，由于监管技术的滞后以及征收标准难以在各国间实现科学统一，因此碳关税一旦征收，必然存在较强的随意性和不合理性。[3]这将对出口高碳排放产品以及依赖发达国家市场的发展中国家形成不公平对待，势必恶化中国等发展中国家的对外贸易环境，降低新兴国家的对外投资和出口积极性，进而阻碍世界经贸复苏和全球化发展。[4]

第二，碳关税的推行加剧全球经济失衡。发达国家由于具备绿色低碳产业的先发优势，并掌握了先进的低碳减排技术，其经济发展对于传统能源的依赖程度逐渐下降，经济竞争力不是体现在成本下降而是技术效率的提升。反观发展中国家，其经济发展对传统资源能源的依赖度强，经济全球竞争优势更多体现在成本价格上，碳关税的征收一方面增加了发展中国家产业发展成本，降低了其成本价格优势，另一方面，也没有给正在不断进行绿色低碳转型的发展中国家留有缓冲期，通过单方掠夺性行为降低其产业发展收益，增加转型成本，使其国际分工利益受损。碳关税可以说是发达国家对发展中国家的经济剩余收割，势必加剧发达国家和发展中国家在经贸领域的利益失衡，不利于全球经济治理新秩序的建立。[5]

第三，新兴经济体国家经济将受到较大冲击。[6]制造业持久、稳定、快速发展是新兴经济体国家经济增长和改善民生的主要源泉，更是城镇化、工业化进程完成的动力所在。新兴经济体多数拥有众多人口，若低碳减排技术无实质性突破，碳排放量势必会长期保持较高水平。而且，化工、钢铁等制造业是新兴经济体国家工业化的主动力，但这些产业的碳排放量居高不下，由此新兴经济体国家将会面临碳排放量和经济效益失衡的问题。对于部分有潜力满足发达国家碳排放标准的企业来说，碳关税的征收会引起技术研发难度上升、生产成本快速提高，从而导致产品售卖价格增长，国外消费需求锐减；而对于大多数企业，受制于生产要素、资源，产品难以达到碳排放标准，因此碳关税实施会带来出口市场缩减、全球占比下滑，且成本上升，外贸形势恶化。[7]同时，碳关税的影响会波及全球产业链上游供应商，严重时可能降低制造业整条供应链的生产、销售效率，如果无法及时形成代替性产业，而又急需舍弃相对成熟的高碳排放产业，会引起产业链、供应链断裂的不良后果，不利于经济发展。此外，未来相当长的一段时期，出口贸易仍将是新兴发展中国家经济发展的重要动力，由碳关税带来的出口压力将一定程度上影响发展中国家可持续发展潜力。

第四，全球低碳绿色竞争将更为剧烈。当前，低碳绿色发展程度成为世界各国衡量经济质量的标尺，已逐渐被全球国家普遍认同，因此低碳绿色发展成为各国争取利益、掌握世界经济话语权的一大筹码。世界各国竞相在低碳绿色领域发力，开展竞争。而碳关税的出台无疑加剧了全球低碳绿色领域竞争，推动各国大力推动低碳绿色产业发展，在诸如新能源、新一代信息技术、生物育种、节能环保、数字产业等新兴低碳领域的博弈将呈现不断加剧的趋势。

（二）对中国的影响

第一，提高我国出口产品成本，抑制出口增长，恶化贸易环境。我国在对外出口贸易中对发达国家的依赖程度强，欧盟是我国第二大产品出口市场，2020年我国对欧盟出口贸易额占比达15.1%，并且出口的产品多以机械设备、金属制品、纺织品等被列入欧盟碳泄漏清单的产品为主，这必将受到碳关税的影响，其中钢铁、水泥、铝等高碳行业首当其冲。另外，一旦欧美等发达国家对中国执行碳关税政策，短时间内不能攻克的技术局限，企业为达到低碳技术标准，实现合格的碳排放量，必然会扩大资本、技术、人才等要素的投入，直接增加生产成本，提升中国制造业出口成本，提高出口产品价格，间接削弱出口竞争力，制约出口增长。[8]同时，也应明确，碳关税对我国出口具体影响程度也将取决于碳关税的具体设计，尤其是覆盖的部门及排放范围。

第二，影响我国低碳减排工作进程。作为全球第一大温室气体排放国，我国目前已经提出“双碳”目标，但经济仍处于工业化、城镇化进程，完成上述目标的难度和压力本就远远高于发达国家，任重道远。一旦碳关税开始施行，中国将会面临更为严苛的排放限制，用更短的时间来适应更大的变化，本已艰巨的低碳减排路径平添了更多障碍。[9]

第三，加重国内就业压力。征收碳关税会导致我国制造业出口量显著下降，这就会负面影响国内就业形势。[10]同时，加征碳关税也会冲击我国高能耗产业，如若相关企业短期内不能进行转型升级，必将陷入被市场淘汰的境地，从而导致高耗能产业就业困难加剧。[11][12]

第四，碳关税引发的低碳需求效应可能对我国企业开拓国际市场造成影响。在欧盟碳关税政策引领下，将形成全球低碳需求效应。全球众多企业视低碳经营、生产为社会责任的一种表现，逐步推行“绿色低碳采购”，缩减进口高碳制成品的渠道和数量。同时广大民众逐渐接受低碳制造、绿色发展的理念，自觉践行绿色低碳消费，减少高碳商品的购买，我国产品一旦被欧盟贴上“污染”“不环保”的“黑标签”，可能影响我国产品和相关企业的国际形象，引发对我国出口产品和相关企业的采购和消费抵制，给我国企业开拓国际市场造成障碍。

第五，我国可能面临更大规模和范围的贸易摩擦。当前我国面临反补贴、反倾销、保障措施、技术性贸易壁垒、知识产权等多重贸易摩擦，其中来自欧盟的贸易摩擦数量层出不穷。此外，碳关税的运行体系、监管机制和征收准则等随意性较强，亟需统一，推行碳关税势必影响中国对欧贸易环境。同时，碳关税出台可能引发征收数量、产品和地区的示范和扩散效应，使我国产业成为世界各国实行碳关税征收的主要目标。此外，其他国家担忧碳关税导致中国产品出口向本国转移，对自身产业带来冲击，也易倾向对华产品实施更大规模和范围的贸易摩擦。

当然，碳关税本身也是一把“双刃剑”，其在对我国出口和产业发展带来消极影响的同时，也将带来一定的发展机遇。碳关税的出台可能倒逼相关企业转型，加大对低碳产业的投入，推动我国集中攻关，研发低碳绿色关键技术，推动传统高碳产业的低碳转型，拓展以新能源、新材料、节能环保等为主体的新兴产业发展空间和应用步伐，建设绿色低碳循环经济体系，为绿色产品提供更广阔的国际市场，满足更高标准的国际需求，进而为我国绿色低碳产业形成外部市场机会。

三、应对之策

综上所述，碳关税作为一种贸易保护主义措施，对国际国内都将产生重要影响。面对不断临近的碳关税脚步，我国必须综合考量当下世界政治、经济、文化发展趋势，勤练基本功，加强协作互助，紧握绿色发展脉搏，有效化解碳关税引发的不利影响。

（一）国际层面

一方面，我国应在碳关税和国际气候治理议题上积极参与规则制定，体现大国担当的同时维护自身利益。在碳关税问题上，国际社会能否协调出一个多方有效沟通的机制，可能比碳关税本身对于气候治理和国际合作更为重要。在此背景下，中国有必要立足于自身以及发展中国家的实际情况，旗帜鲜明地维护“共同但有区别的责任”原则，积极主动地去增强国际协同、推动国际标准制定；作为欧盟最大的贸易合作伙伴，中国有必要主动接触欧盟、美国等发达经济体，就碳关税的征收准则、核算标准、运行机制、透明程度以及与WTO 规则的融合协调等内容设计与欧盟启动双边对话，努力争取对我国和其他发展中国家外贸出口影响最小的税收标准。根据WTO 的“国民待遇”原则，要求作为进口国的发达国家本国生产的产品承担与进口产品相同的碳减排责任；根据“最惠国待遇”原则，要求实施碳关税的国家对中国与其他国家出口产品适用同样的碳关税征收原则和标准。此外，我国应倡导国际碳减排联合行动。

另一方面，我国要重视利用外交手段解决气候环境问题，强化同其他发展中国家的协作意识，在关键问题上占据道德制高点，增强话语权，联合承担发达国家压力。要协同新兴经济体配合支持区别待遇，向自然环境薄弱国家及经济欠发达国家或地区给予更优惠的待遇倾斜，如免除他们二氧化碳减排或限排义务，帮助他们获取发展所急需的资金、技术、人力支持，以增强自然环境转变适应性。在国际谈判中，我国应同俄罗斯、巴西、印度、南非等金砖国家互通有无，协同合作，强调发展中国家和欠发达国家的人均碳排放水平低、历史积累量少、制造业占比高、经济增长快等客观境况，申诉“转移排放”，倡导发达国家消费高碳产品亦须担当与发展中国家相同的减排义务。还可针对不同生产环节实施差异化减排量分配，提高科学合理性，反对就气候问题过度干预进出口贸易，主张规制新型碳减排责任标准，充分考虑人均二氧化碳消费量、碳排放历史累积量，从而反制碳关税实施。

（二）国内层面

第一，大力推动国内低碳减排，切实转变经济和外贸增长方式。我国应进一步加快经济增长方式转变步伐，利用自身优势大力发展新能源产业和环境产业，提升能源使用率，钻研低碳技术以求在关键领域有所突破。同时，加快发展现代服务业，降低产业整体能耗，调整环保标准、技术含量和附加值均较低的出口产业结构，大力提升产品性能、质量和附加值，严格限制出口“两高一资”产品，可建立以出口企业为主导、政府助推投资和多渠道筹集资金的绿色碳基金，给予相关企业资金支持以鼓励研发低碳技术、零碳技术产品，提升我国出口国际竞争力。

第二，理清国内能源定价规则，积极探索适用于我国自身的碳关税路线图，稳步推行中国碳税试点。根据WTO 的“禁止双重征税”规则，我国对企业征收碳关税不仅可以抵消发达国家对我国开征碳关税的借口，还可倒逼国内企业进行改革实现低碳发展。利用留在国内的税收收益，给予企业资金支持，促进新能源利用和技术研发等，长期而言对于推动企业加快实现节能减排改造突破起到显著作用。此外，还应探讨设立应对发达国家碳关税的政策工具，对出口企业配套发放过渡性补贴和税收优惠，提高其出口国际竞争力。

第三，健全碳市场交易机制，尽快构建和完善科学透明的碳排放核算体系。逐步扩大碳交易市场行业覆盖范围和交易活跃度，明确国家碳交易市场除电力之外其他行业的纳入时间表、纳入范围和纳入门槛，扩大交易活跃度，研发更多的碳交易现货和期货交易品种，拓展交易主体范围，通过市场价格调节机制促进企业开展节能减排。在碳交易市场建设中把建立透明的核算体系作为重要工作内容，在碳核算体系中应用区块链等创新技术，强化第三方核查机构的能力建设，为企业应对碳关税、维护自身利益夯实数据基础。

第四，转变我国高能耗产品出口市场结构，实现出口市场的多元化发展。当前，我国的高能耗、低附加值产品大多出口欧美等支持碳关税的发达国家，一旦开征碳关税必将直接冲击这些行业。因此，我国应积极引导出口企业构建贸易多元化发展策略，增加对发展中国家等新兴经济体的出口份额，开辟新的国际市场。扩大对外直接投资步伐，将部分低附加值、高排放行业转移向生产成本更低的国家进行经营，通过贸易转移效应缓解碳关税压力。

第五，推动建立绿色低碳循环生产生活方式。应对碳关税、实现低碳转型需要激发企业和民众对低碳发展的行动自觉性。应引导国内生产企业增强碳排放管理意识，及时摸清排查其生产产品的上游环节碳排放情况，建立相应的可实施管理制度。在综合权衡生产成本的前提下，考虑将清洁企业替补纳入生产链，减少与高碳排放供应商之间的合作。加强绿色低碳发展理念、绿色低碳生活方式的宣传推广，激发公众使命感和积极性，投身绿色低碳循环发展实践，并不断践行之，形成绿色低碳消费习惯和消费需求；畅通公众参与经济社会发展绿色低碳转型的渠道，充分发挥公众的监督作用，促进全社会生态文明和低碳发展价值观的形成。