科技人才政策研究综述

王玉玫，何怡欣

（苏州科技大学，江苏 苏州 215002）

1 引言

近年来，地方政府在发展过程中越来越重视科技人才对产业发展起到的“催化”作用，在此基础上，纷纷出台了围绕自身产业发展的科技人才引进政策，这些政策涵盖了科技人才的引进、激励、培养、服务保障等多个方面。而随着我国经济增长转向创新驱动，科技领域的人才需求也产生了井喷式的增长，如何促进当前科技领域产业发展与人才政策实现同频共振，是当前需要重点关注的问题。本文基于国内外视角，从科技人才的概念、科技人才政策的历史演变、驱动要素、人才政策的评估以及科技人才与经济社会发展关系方面进行归纳，综述当前科技人才领域政策现状，以期为科技人才政策的理论研究提供依据，为人才工作地方实践提供决策参考。

2 科技人才政策的概念辨析

对于科技人才政策的概念定义，首先着重点要放在对“政策”的理解上。关于“政策”的概念，理论界比较赞同的观点为“为实现目标的计划”，具体表述为：为了实现特定时间经济、政治、文化等方面的目标，由国家政权机关、党政组织以及社会政治集团规定的行为准则或政治行为，其涵盖了一系列的法令、条例、方法、措施等。而对于科技人才政策概念的理解，可以具体是科技领域发挥人才作用有关的一系列政策与法规的组合，是为了实现特定时间科技领域人才发展目标，由政策制定单位所制定的一系列法令、条例、办法措施等。

3 科技人才政策的历史变迁研究

李丽莉（2014）系统梳理改革开放以来我国的科技人才政策，总结了“恢复-调整-转型-人性化发展”的发展脉络，得出国家政治经济的政策制度与科技人才的政策制度之间是相互影响，不断发展的结论，进一步说明科技人才政策应当适时调整，顺应时代发展。刘忠艳等（2018）发现科技人才政策的战略背景、典型政策、人才定位、目标人群、重大人才计划或工程5 个方面的聚焦点在演进过程中彰显出鲜明的时代情境特征，而政策要素也从评价、激励，逐渐偏向培育、流动以及投入、能力建设。

于飞（2019）以时间为轴，以改革开放为分水岭，通过对我国科技人才政策的细分研究，总结了我国科技人才政策从无到有，逐渐法制化、科学化、专业化的发展历程，进而反映我国对科技人才的态度转变。从发展的目标与需求来看，科技人才政策的制定与实施应与具体时期与国情相结合，并学习国内外各地区的成功经验，逐步实践探索后形成自身的政策体系。韩联郡（2019）的分析同样揭示出经济体制是影响科技人才政策的重要原因。在不同的经济体制下，对科技人才的地位、作用、属性的定位都存在较大差异，进而对科技人才政策的制定提出了新的背景范式。从发展来看，科技人才政策演变与经济体制变革息息相关，都具有鲜明的阶段性特征。尤其是中国经济体制从计划经济到社会主义市场经济的转变，使科技人才政策的绩效得到了持续提升。

4 科技人才政策的不同要素研究

现有科技人才管理的研究分别包含了人才政策研究的引、育、用、留等方面。较多的研究主要集中于科技人才的激励方面。高显扬与周尊艳（2019）通过梳理分析我国各省市高层次科技人才引进政策，提出目前科技人才引进政策中存在着人才引进待遇条件恶性竞争、人才引进规划不健全等问题，并从精准按需引进，第三方评估机制的引入与科技人才引进跟踪服务系统的建立等角度提出对策建议。章华伟与白雪莲（2017）提出建立适应创新导向的政策文本，构建了一整套精细法律制度体系，加快人才法制建设，从而优化人才发展环境的建议。在新时代法制建设迈入依法治国新征程的当下。陈凯华等（2022）研究指出，随着我国科技人才教育与培养政策不断完备，自主化培养与科技人才国际化、系统化、精准培养的需求也逐渐显现，相关政策亟需优化，并从政策协调系统、自主培养体系、青基人才成长、人才学研融合、需求导向精准5 个模块展开，对我国科技人才政策的进一步发展落实提出系统化建议。

在科技人才激励方面，谭玉等（2019）通过对1978-2018年发布的有关科技人才评价与激励的政策文本分析后，得出了科技人才政策具有的主体多元化、扁平化、科学化、体系化特征，提出坚持“自激励”与“专业激励”相结合等相关建议。倪渊等（2021）发现科技人才激励政策感知包括资源配置感知、评价导向感知、经济回报感知，通过对上述激励政策的分析研究，发现资源配置感知对科技人才的创新活力、稳定性影响最为显著，具体提出了优化科技人才政策的相关建议。

5 科技人才政策评估研究

谭春辉等（2022）基于政策文本视角，从四个维度视角构建了基于政策要素、政策效力、政策工具以及政策目标为主体的分析视角，以政策工具为基点的交叉分析，提出未来科技人才评价政策文本可从要素-工具、目标-工具、效力-工具三个匹配维度进行深度优化，以完善政策要素比例。张群（2022）以当前上海科技人才政策体系与人才发展需求的差距为落脚点，建构“政策目标—政策工具—政策对象”框架，从政策供需两个层面评估上海科技人才政策的实施效果，提出上海应加强促进人才流动和交流的力度，构建灵活的激励和评价方式，加大需求型政策工具供给力度、整合优化供给型政策工具包等有效优化措施。

除此以外，近年来，关于科技人才政策的文本框架分析与评估研究也明显增多，而比较借鉴的分析研究渐少。甘宇慧（2022）从政策工具分类和政策发展阶段两个维度出发，构建了X-Y 二维分析框架，分析得出了当前我国科技人才评价政策工具的使用是以政府强决策为主导，社会力量参与程度相对较低；政策工具使用量呈阶段递增趋势，并提出增强政策工具使用平衡性，同时加大“四唯”现象清理力度等优化建议。孙锐等（2020）通过对青年科技人才的引进分析，完善了青年科技人才的评价引进指标体系。提出以结构化向量表示政策文本数据的同时，要建立以量化赋值为依据的青年科技仁爱引进标准化手册。通过对政策文本数据的结构化转换与横向比较，发现各地市的人才引进政策综合指数差异较大，且整体测算结果平衡性较弱。王振宇等（2022）基于耗散结构理论，对科技人才政策以系统论观点分析，从系统的资源输入、转换、输出和外部环境4 个要素构建科技人才政策评价指标体系，通过关联熵和运行熵评价系统，选取山东省为例进行实证分析，得出山东科技人才政策运行熵逐年下降，系统运行呈现持续有序化的发展状态的结论。张扬（2021）基于240 个城市的数据比较分析，发现了创新型城市的试点政策作用，试点政策通过影响城市人力资本水平和产业结构水平，从而对科技人才产生集聚，进而提出进一步扩大创新型城市试点范围、增加财政投入的优化建议。

6 科技人才政策国内外比较研究

科技人才作为国家发展的重要战略资源，各国都出台相关科技人才政策以在防止人才流失的基础上，进一步壮大科技人才队伍。温瑞娜等（2020）在阐述俄罗斯科技人才现状的基础上梳理了俄罗斯科技人才政策，并指出俄罗斯的科技人才政策虽有对青年科技人才吸引作用，但是对科技人才的流失状况仍然没有办法消除，无法满足科技人才的价值认可。黄馨莹与解佳龙（2020）梳理韩国大德谷近半个世纪以来的科技人才政策，并将其划分成人才基础建设期、产学研体系形成期、创新集群发展期3 个阶段，提出以科技人才为核心支撑、以三大创新主体为载体的大德谷科技人才创新活动分析框架，以此为例总结出让市场机制充分配置资源，推动科技园区积极营造良好创新氛围，促进人才交流，进一步提高科技人才创新能力的启示。罗仙凤（2022）则梳理美国自2020年陆续出台“创新与竞争”系列法案，从其人才发展思路中获得启示，为我国科技人才政策的发展提出加强科教融合、构建更合理的人才计划体系、优化计划项目支持方式等优化措施，为我国科技人才政策更系统、更综合地改革提供思路。余玉龙与朱娅妮（2022）深入研究主要发达国家最新科技人才政策，并从其培养与开发、引进与外聘、使用与激励、考核与评价4 个方面进行特征总结，并从中带来值得我国的科技人才工作借鉴的重要启示。

7 科技人才政策与经济社会发展关系的研究

近年来这类研究的总量并不算多。刘轩（2018）基于对苏南五市236 名科技工作者使用层级回归研究后发现，科技人才政策对创新绩效的主效应以及政策获得感的调节效应都受到工作投入的完全中介作用；科技人才政策制定的完善、实施的稳定、监督的到位与资源分配的合理都将增加科技工作者的获得感，并在一定程度上提高当地的创新绩效。李慷等（2021）以31 个省（区、市）2005-2018年政府工作报告和相关统计数据构成的面板数据为支撑，构建空间计量分析模型，发现在地理相邻和地理距离空间权重下，省级科技人才集聚呈现空间特征，省级出台的科技人才政策对省内科技人才集聚起到了正向促进作用。何增华（2021）从中国科技人才政策与科技创新的特征及关系出发，根据创新理论、国家创新系统理论以及人力资本理论，分析了科技人才政策对地区创新绩效的直接影响、空间溢出影响以及该影响的异质性，并以人才集聚、劳动力成本以及知识集聚作为中介变量，分析了科技人才政策对地区创新绩效的间接影响，并在此基础上，以五类科技人才政策为核心解释变量，以地区创新绩效为被解释变量，分析了科技人才政策对地区创新绩效的影响及作用机制。潘星宇（2022）通过对2010-2020年广东省21 个地级市的面板数据进行实证分析，发现广东省科技人才政策对产业升级有显著的正向影响，有助于促进产业高质量转型，但该影响同样存在一定地区差异，并对此提出相关对策建议。

8 研究现状评述

总结了有关于科技人才政策的文献资料，对前人在这一领域的研究论断有了一定的了解后，发现无论是研究发展较早的国外学者还是近些年深入研究挖掘的国内学者，都在该领域得出了较为丰富的研究成果。数量众多的研究成果对于如何促进科技人才政策制定实施的进一步到位落实，加强科技人才自身创新能力的持续发展和提升政策文件颁布主体单位之间的协同能力具有指导以及借鉴意义。但同时，科技人才政策文本以及其实施效果评估方面的深层次的理论体系还不够完善，定量研究不足，研究角度不够全面，仍有以下问题有待进一步探讨和研究：

在研究内容方面，现有研究成果大多从文本定性角度对科技人才政策进行评价，而缺乏对其体系构建的系统、深入的探究，同样，对政策对象与政策影响方面的评估也存在不足。侧重于对科技人才政策实施效果评估的研究更少，评估标准更加模糊，也更缺乏科学系统的评价体系。

在研究方法方面，目前不少研究主要采用定性评价方法。科技人才政策实施效果分析及评估体系缺少科学规范的标准，难以构建客观高效且符合地方条件的研究模型框架，使科技人才政策实施效果定量研究的发展滞缓，影响了不同地区间的科技人才政策实施效果的比较分析。

在研究成果方面，目前的成果注重分析总结但弱化优化路径的比重，忽视了科技人才政策实施效果的定量分析与地域间政策的横向比较，未将评估结果合理运用在科技人才政策的优化调整方面，导致研究结论中所提出的政策建议相对零散化，理想化且较为空泛，难以真正在实践中落实，即使政策以此为据进行优化后也难以真正起到切实有效的作用。