国库集中支付预算执行问题解析及对策探究

石升飞

（靖边县非税收入事务中心，陕西 靖边 718500）

预算执行是国库集中支付制度改革至关重要的环节，它是以国库单一账户体系为基础，国库集中支付、实拨支付为主要方式的现代化财政资金管理模式。2013年以来，地方各级财政部门根据改革要求，依托信息化网络技术手段广泛实施国库集中支付电子化管理，积极探索全面“无纸化”，财政核心业务一体化建设迈上了新台阶，预算执行电子支付数据安全、便捷、高效、全天候顺畅运行。

一、预算执行问题解析

（一）预算执行不力，权责发生制结转虚列当年财政支出

部分地方政府财政收入雄厚，年初制定的预算执行目标经常难以实现，年末实际预算执行数与人大批复的年初预算数相差悬殊。为弥补预算执行完成不足问题，部分地方政府人为操纵虚列当年地方财政支出，财政总预算会计账务上以权责发生制结转列支，将预算指标结转至下年，借记相关支出，贷记“应付国库集中支付结余”或“其他应付款”，预算单位财务会计账务上以财政拨款收入入账，同时增加应收总预算会计的“财政应返还额度”。需要强调的是，并非所有的权责发生制结转都属于违规操作，应将据实结转国库集中支付年终结余的情形除外，上述虚列财政支出的做法，主要是将本属于指标结转的经济业务事项以权责发生制结转。指标结转并不等同于权责发生制结转，指标结转即项目未完工，将剩余指标结转至次年，权责发生制结转即项目已完工但款项未全额支付，将剩余指标（未支付金额）结转至次年，二者的本质区别在于是否在当年确认为支出。

（二）举借债务发展地方经济，加大债务风险与财务风险

近年来，受减税降费、新冠肺炎疫情等因素影响，全国各地经济由快速发展向健康稳步发展推进，地方财政收入紧缩并保持低增长或负增长水平。地方财政收支矛盾尖锐，本级财力捉襟见肘，为大力发展地方经济，着力保障“三保”“三大攻坚战”、政府主导的重大项目等刚性支出，地方政府不得不通过债务转贷等多种渠道举借债务，政府债务逐年“滚雪球”，长期“趴账”，加大了债务风险和财务风险。一些地区缺乏长远发展的战略谋划和短期规划，为凸显其政绩工程，不惜大兴建设、大肆修缮，没有行之有效的考核、问责、惩处机制予以制约，制度管控与责任追究体制形同虚设。

（三）“先支付，后清算”，代理银行存在垫款风险

预算执行遵循“先支付、后清算”原则，代理银行支付后若库款余额不足将无法清算，会造成代理银行垫款问题。库款余额不足的原因主要有以下几个方面：一是人民银行国库部门在代理银行完成支付并提交划款申请后方可知晓库款不足，事中无法干预以致于事后获知信息滞后。二是财政部门可能存在将代理银行资金视为短期融资工具，为保障支出有意批复用款计划。三是人民银行国库系统自动将共享税费分成分级划转，库款有时会大额流出，甚至出现负值的情况。四是系统技术问题造成人民银行无法收到财政部门发送的汇总清算额度单时，需逐一排查各个业务环节。个别疑难问题查找困难，处理不及时会出现代理银行垫款，导致部分代理银行为防范此类垫款发生，出现“未支付、先清算”等违规操作问题。

（四）税费入库不均衡，预算执行前畸低后畸高

部分地方政府财政收入来源单一，尤其是能源型县（区）级财政收入取决于个别重点纳税企业的生产经营状况、进项税额认证、增值税留抵退税等情况，税源互补性差，而企业营业收入往往受制于季节性、经济周期及其他不特定因素的影响，税费缴库各月（或各季）波动较大。财政收入有时充裕丰盈，库款保障水平质量很高；有时却青黄不接，甚至难以保障人员经费和运转经费，财政收入不均衡造成预算支出均衡分配难度大。此外，每年一季度资金需求量小，项目支出占比小，二、三季度随着工程量加大项目支出与日俱增，特别是年末需完成年初财政支出目标任务，预算执行出现前畸低后畸高的情况。

（五）预算编制缺乏绩效理念且脱离实际，预算执行严重偏离预算编制

部分预算单位缺乏大局意识，为争取最大财政资金，年初预算时极尽做大、做多项目预算，预算编制没有绩效管理理念，无规划、无目标，忽视绩效目标的导向作用，投入与产出不求效益，预算编制严重脱离实际需要。年末预算执行与预算编制偏离较大时，预算单位想方设法“突击”结算，提高支付标准、扩大支出范围清零指标，造成财政资金的铺张浪费，更有甚者将预算指标原封不动以盘活存量资金上缴国库，绩效问责体系欠缺。

（六）预算执行监督体制不健全，违规行为屡禁不止

财政部门只能对预算单位申报的用款计划予以审核把关，对授权支付全程缺乏有效监管，无法参与单位具体经济业务事项的支付结算，财政资金使用存在监督管理盲区。部分预算单位误认为预算指标可自主支配，法制观念淡薄，用款计划批复后额度间混用、挤占等现象屡禁不止，如基本支出与项目支出额度混用、项目支出各不同项目额度之间互相挤占，部分项目已完工仍有结余指标的结转至以后年度变相使用。鉴于税费各月入库不均衡且库款时常低位运行，部分预算单位为预防到账不及时，将财政资金转入代管资金专户、报账专户或单位实有资金账户并长期滞留，降低了财政资金的周转使用效益。

（七）提取现金，财政资金存在安全风险

按照规定，预算单位零余额账户具有提现功能，财务人员套取、转移财政资金等行为屡见不鲜，有的将财政资金直接转入单位零余额账户（付款人、收款人为同一账户）后提现，或将单位零余额账户视为“备用金”账户，结算时直接通过转账支票或网银转账支付，有的公款私存转入个人账户，再从个人账户大额提现，具有营私舞弊隐患，财政资金存在安全风险。尽管国库集中支付制度改革已20余年，部分单位负责人、财务人员仍墨守成规、因循守旧，按照以往陈旧的模式、经验管理使用财政资金，部分日常公用经费支出惯用现金支付，支出随意性大。

（八）预算执行分析不够全面深入，不能为决策提供合理可行的依据

一些政府部门预算执行分析仅停留在浅显的报表数据汇总层面，缺乏多维度、多层次、高质量、全面深入的分析报告，对财政支出的总体状况、支出结构、变化趋势、中长期可持续发展策略等，不进行系统性综合评判，不能为决策提供合理可行的参考依据。一方面，财政支出业务繁多、数据庞大、统计复杂又实时更新，多角度分析耗时耗力且时效性较差，事后参考价值较低；另一方面，各部门获取的信息单一，全面、综合分析中长期发展形势有时需联合其他重要职能部门协同配合、充分交流、反复论证后加以职业预判，加之市场经济变幻莫测且各部门财务人员及相关业务人员的重视程度、评判标准、业务素养等参差不齐，所得出的主观结论不排除有误导决策的情况。

二、预算执行改进策略

（一）合理编制部门预算，预算执行做到合法合规

各级预算单位应全面、完整、精准编制部门预算，力求预算执行能切实落地见效，部门预算一经批复，原则上不予调整，不得年中变更或转变用途继续使用；财政部门应根据本级财政收入测算规模，以收定支，统筹安排下达预算控制数，从源头上控制预算执行，预算执行应做到合法合规、有理有据，不得人为操纵虚列实际支出；人大应利析秋毫、精准批准预算草案，做好预、决算审查批准与预算执行监督工作。

（二）增收减支，确保地方财政收支平衡

各级政府应强力摸排增收来源，加大税费征收管理力度，做到依法征收，确保应收尽收，本着量入为出的原则，优化调整支出结构，大力压减非重点、非必要、非刚性及其他非常规性一般支出，优先保障基本支出，按照重要程度“三六九等”分类项目支出，厘清缓急，精简节支，力求效益，确保地方财政收支平衡；决策者应着眼全局，统筹兼顾局部和整体、当前和长远，提高决策的战略性、前瞻性、科学性和突破性，防范政府债务风险和财务风险；顶层设计应按照权、责、利相匹配原则，进一步细化地方决策者的事权和责任，定期或不定期对其管理水平、管理质量实施量化考核、动态评价和尽职调查，制定行之有效的问责约束体制，以责任追究倒逼规范管理。

（三）合理批复用款计划，防止代理银行垫款

财政部门应做好库款运行监测，适时掌握库款余额规模，在综合考虑在途未清算业务的基础上合理管控批复用款计划，防止因计划下达总量超出库款规模导致代理银行垫款挂账现象。因系统技术性问题导致清算额度不足的，财政部门应主动牵头协调各方运维技术人员及时解决，必要时逐级上报上级部门，临时组建运维团队合力处理，防止代理银行垫付资金。代理银行不得以任何理由、任何原因违规“未支付、先清算”，人民银行也不得碍于情面违规“超额清算”。

（四）掌控税费来源，为预算均衡执行提供财力保障

各级政府应重视税费均衡入库的重要性，适时了解掌握重点纳税企业各月的产销情况、价格行情走势、税额抵减情况、不特定因素的影响程度等，结合历史数据准确预估当月财政收入，预算执行资金缺口较大时充分协调重点纳税企业暂缓认证大笔进项税额，同时加强税费征收管理，大力开展纳税人偷税、漏税专项检查，依法采取强制措施清缴欠税、欠费，并极力争取上级转移支付，为预算均衡执行提供财力保障。

（五）预算编制讲求绩效，保证预算执行提质增效

各预算单位应遵循“勤俭节约、讲求绩效”的原则，在充分调研、论证的基础上设定项目支出绩效目标，重视绩效目标的导向性作用，合理测算编制部门预算，实现预算管理效益最大化；财政部门应严格审核预算单位设定的绩效目标，符合要求的方可办理项目入库并安排预算资金，预算执行过程中应对财政资金运行情况和绩效目标完成程度实时进行监控，预算执行结束后应开展绩效评价与考核工作，建立“花钱必问政，无效必问责”体制机制，保证预算执行提质增效。

（六）建立健全监督体制，维护预算执行的严肃性

财政部门应建立健全监督体制，对财政资金全过程的使用管理实施有效监管，完善授权支付动态监控机制，利用信息技术手段智能预警并拦截违规操作的业务，如建设工程项目资金转入非中标企业或个人账户、频繁向某一个人账户转账汇款等，可联合纪检、审计部门不定期开展监督检查、跟踪回访；预算单位应强化法制观念，维护预算执行的严肃性，既定的预算项目资金应专款专用，不得混用或者挪作他用，不得长期滞留财政资金，项目支出结余指标一般应由财政部门收回，单位不得自行调配、安排使用。

（七）规范支付行为，保障财政资金安全

财政部门应加强财政领域防腐体系建设，规范财政资金支付行为，严格限额审批提现业务，确保财政资金安全；预算单位应加强单位内部控制，不相容岗位相互分离、相互牵制，防范营私舞弊行为；财务人员应努力提升职业道德修养和专业胜任能力，廉洁自律、拒腐防腐，严格按照财经法规要求办理业务，减少现金支付结算；单位负责人应与时俱进更新知识储备，创新求变、力挺财政改革，自觉接受内外部监督。

（八）财务与业务融合，为决策提供科学依据

各级政府部门财务及业务人员应密切关注市场经济发展态势，齐心协力、精诚合作，促进财务与业务融合，进一步提升财务管理能力和管理水平，打破“重业务轻分析”的传统局限性思维模式，创新思路、拓宽视野，从专业化视角全方位深刻剖析预算执行信息，在全面统御的基础上严把重点内容，重要数据可采用图表结合等数据可视化方式予以分析，直观、清晰呈现并传达数据的重要性，努力提高信息质量，分析内容要丰富充实，意见建议要切实可行，分析结论要客观权威，立足实际展望未来，为决策提供科学依据。