行政事业单位预算管理存在的问题及对策分析——基于预算管理一体化

王爱兵

（中国科学院西安分院，陕西 西安 710043）

一、推进行政事业单位实施预算管理一体化的重要意义

（一）有助于加快行政事业单位预算管理体制改革，有效提升整体管控能力

预算管理一体化建立以项目为预算编制要素的管理模式，强化对预算单位编制预算的整体把控，疏通各业务环节的信息壁垒，实现各业务模块间无缝衔接，促进各级预算管理全流程规范化、程序化。对预算项目实行全生命周期管理，提高预算管理透明度，强化跨年度预算平衡；贯通上下各级之间财政预算管理，形成顺向逐级控制和逆向实时反馈的完整闭环管理，有效管控和防范财政运行风险。同时，整合各类财政信息系统，实现各级财政和单位财务数据集中存放和共享，为“数字财政”建设奠定基础。

（二）有利于提高部门预算精细化管理水平，健全预算综合管理体系

预算管理一体化为实现单位全过程管理搭建平台，通过梳理各业务模块间内在联系，建立互通互联和数据共享机制，为提高预算管理精细化水平提供技术支撑。此外，预算管理一体化将资产管理、债务管理、政府采购等涉及预算管理流程的业务纳入信息系统中进行衔接规范，有效规避行政事业单位在预算编制时虚列、乱编，浪费财政资源的风险。同时，减少行政事业单位在设计预算管理制度和业务流程方面的困难，有助于提升行政事业单位预算编制工作科学化、精细化水平，强化预算执行的可操作性。

（三）有利于优化传统的项目管理模式，加大项目绩效管理比重

预算管理一体化摒弃传统的项目预算编报方式，建立所有支出项目都要入库管理的运行模式，按照支出分类不同，将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，人员类和运转类项目按照已确立的项目测算规则进行分配，按照“先有项目再安排预算”的原则，优先从项目库中选取项目进行预算细化，实现全口径预算编制，提升预算单位统筹资源的能力。同时，通过建立项目库，有效加强项目绩效管理，从产出效益、社会效益、满意度调查等绩效指标深入分析项目实施的必要性，对于优化项目产出、增强项目执行效果提供机制保障。

（四）有利于促进预算单位与财政部门之间的有效衔接，为预算编制的科学化、精细化提供保障

预算管理一体化建立健全财政部门与各级预算管理单位上下联动机制，明确政府预算的测算规则，强化财政管理部门对预算编制单位的预算管理力度，规定“先有预算、再有指标、后有支出”的原则，有效增强预算刚性约束力，降低财政风险，减少预算追加和调整行为。此外，预算管理一体化为进一步细化预算编制提供技术支撑，有利于预算编制部门加快建设预算支出定额标准体系。实现财政管理部门从预算额度拨付、预算执行、预算结余结转资金的动态管理，帮助行政事业单位有效监控资金规模，加快预算执行进度，进一步提高财政资金使用效益。

二、当前行政事业单位预算管理存在的主要问题

（一）部门收支预算全面性管理不严

部门预算管理改革之初，各级预算编制部门所有收支实行综合预算管理，部门收支预算要全面反映部门财政拨款收支、政府性基金收支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支在内的全口径收入预算。但在实际预算编制过程中，预算单位将本单位的行政事业性收入、利息收入以及利用政府资源、资产等开展业务活动取得的收入视为本单位自有资金，对财政部门统筹管理较为抵触，在编制部门预算时，尽可能多地申请财政拨款，少统筹使用单位自有资金。而各级财政部门对统筹使用的单位自有资金关注较少，往往侧重于关注财政拨款的预算管理，导致预算编制单位对事业收入和经营收入等自有资金收入的管理不够严格，对单位自有资金预算收支执行的监督和约束手段弱化，没有发挥综合预算统筹管理各类资金的作用，难以体现财政部门宏观调控资金的能力，无法充分利用资金效能。

（二）预算执行透明度及刚性约束力不够

党的十九大和十九届四中全会要求，建立约束有力的预算制度，要强化预算约束力，坚持“以收定支”和“无预算、超预算不支出”的原则，做到预算编制应编尽编，实现全口径预算编制。但在大部分预算单位中，预算管理都存在着执行透明度以及刚性约束力不够的问题，主要体现在三个方面：一是财务人员对于单位年度工作目标和计划缺少深入了解，缺乏统筹调配资金的能力，没有发挥全员参与预算编制的积极作用。在编制预算时，存在虚列、冒编、乱编预算的情况，从而无法进行强有力的执行和监督，使得年终决算不能对下一年度的预算规划起到相应的参考作用，导致预决算严重脱离。二是在预算执行过程中，缺少对项目预算的事中监控和事后跟踪，只注重项目申报结果，对于项目具体实施效果关注较少。另外，在项目资金额度的申报和拨付方式上缺乏统筹考虑，容易造成资源浪费。三是对预算执行结果没有建立有效的考核机制，或者已建立但绩效考核指标模糊，操作性不强，使得整个考核的内容流于形式，没有起到应有的积极作用，从而导致单位内部工作人员对于考核实施的积极性不高，降低了预算执行力度。

（三）预算支出定额标准体系建设滞后

近年来，各级财政部门在预算支出定额标准体系建设方面取得了一定进展，但仅局限于人员经费和公用经费支出标准方面，在项目支出定额标准建设方面没有突破性进展，达不到建立完善标准科学的预算管理制度的要求。基层预算单位普遍存在公用经费标准不够细化，或已细化但与单位资产状况、当地物价水平、单位履职需要结合不够紧密，没有建立实时完善更新机制，严重制约单位健康有序发展。此外，财政部门对于实施项目支出定额标准管理的调研不够，对于通用定额标准和专业定额标准的概念不明确，缺乏项目支出定额标准管理制度，导致项目支出定额标准设计难度较大、体系建设滞后等问题。

（四）预算管理与资产管理未形成有效衔接

当前，随着国家厉行节约、反对浪费以及加强行政事业单位国有资产配置相关文件的陆续出台，行政事业单位在盘活国有资产，提升国有资产使用效率方面取得了显著成效。但仍有部分行政事业单位对国有资产管理相对弱化，尤其是在资产配置和处置方面比较随意，容易造成国有资产浪费和流失。此外，由于财政部门建立的资产管理系统和预算编制系统相互独立，无法实现资源共享，导致预算单位在编制预算时，不能及时查询单位资产情况，对单位资产掌握不够细化，对部门项目支出中涉及资产配置等需求很难审核把关，资产配置预算的科学性很难掌控，无法充分发挥单位层面资源统筹管理的积极作用。

三、提升行政事业单位预算编制质量的思路和对策

（一）明确预算编制和执行主体责任，提高资金使用效益

预算单位要聚焦主责主业，强化预算编制主体责任。一是要明晰各职能部门权责，提高预算编制主人翁意识，合理规划项目预算，将钱花在刀刃上，严格杜绝虚列项目套取国家资金，建立项目诚信管理和追责机制。二是要加强对业务部门预算编制相关政策的宣贯，提升项目绩效管理比重，强化项目执行中期监控和后期跟踪，进一步推动项目成果落地转化。三是要改变各业务部门以往粗放的预算编报方式，促进各业务部门充分履行预算编报的主体责任，统筹考虑各类资源，科学合理地设置预算项目，详细编报年度经费预算，逐步形成以各业务部门为主、财务部门总体平衡的预算管理格局，充分发挥好预算管理一体化的积极作用，提升财政资金使用效能。

（二）优化项目预算编报方式，提升项目支出全过程管理水平

随着预算管理体制的不断深化改革，作为行政事业单位应紧跟时代发展潮流，转变管理思路，通过深入分析当前项目支出管理现状，探索适合自身发展的项目管理模式。一是加强政策研究和项目的前期论证，优先推进重点项目安排，从缓安排一般项目。重点突出单位发展优势，形成特色项目带动区域经济发展的局面，建设一批具有影响力的特色项目。二是加大项目精简整合力度，实现项目事前评审、事中监控、事后跟踪的全过程管理，提高项目管理水平。三是充分利用信息化系统，提前谋划，开展常态化项目申报和评审论证，增加项目前期评估和储备时间，建立项目库，优先保障入库项目的预算安排，确保项目实施的合理性、科学性，提升项目预算编制质量。

（三）建立健全预算绩效管理体制，增强预算执行透明度和刚性约束力

预算单位一是充分评估入库项目实施的必要性、可行性，完善入库项目绩效指标管理，坚持绩效管理能量化必须量化，不能量化必须定性的原则，严格按照已确立的绩效目标开展项目，确保项目实施的实操性，提高预算刚性约束力。二是加快项目预算批复，确保项目预算额度及时拨付，同时做好部门预算公开以及项目绩效公开，提高预算执行透明度。三是加强项目绩效评价结果的应用，通过对项目预算编制、预算执行、决算以及项目实施效果的评价，按照优秀、良好、合格、不合格四个等级划分，将绩效评价结果作为下年度预算安排的重要依据，提高项目预算执行水平，推动单位发展的良性化管理。

（四）打通信息化管理技术壁垒，实现各业务环节的资源共享

随着大数据、云计算以及财务共享等信息化技术的不断应用，为加快推动国家创新驱动发展战略实施，大力深化科技体制改革提供了技术保障。预算单位应加快本单位管理信息化体系建设，加大信息化投入力度。一是利用信息化技术优势，建立一套涵盖单位财务、资产、人事、科研、监察审计、党建等业务环节的全过程管理体系，减少人为干预因素，提高管理的独立性，防止贪污腐败、徇私舞弊等风险的发生。二是按照预算管理一体化的要求，实现从预算编制、资产管理、政府采购等业务环节的互联互通，建立资源共享机制，有效规避资源浪费，提高国有资产使用效益。

（五）转变思想观念，强化制度宣贯，加大全员预算编制的培训力度

预算管理一体化是深化预算制度改革的一项新举措，涉及业务管理和信息系统的紧密结合，涵盖预算管理的全流程，业务上的变革和信息技术的运用对于行政事业单位管理体制改革来说是既是机遇也是挑战，必须要加强学习和运用，不断适应和创新。一是各预算单位的一把手要充分认识预算编制工作的重要性，加大各业务部门预算编制工作的统筹协调力度，采取形式多样、内容丰富的培训形式，强化制度宣贯，充分发挥全员参与预算编制的优越性。二是财务管理人员要不断加强专业技能学习，从资产管理、内部控制、监察审计、政府采购等多方面优化知识结构。同时，要紧跟时代发展步伐，转变思想观念，加快推进从核算型财务到管理型财务的顺利转型。此外，还应结合单位发展战略规划，从业财融合以及资金来源渠道方面综合虑预算编制，将预算编制工作做实做细，提高预算编制的科学性、合理性，利用好、统筹好财政资源，为促进单位健康发展出谋划策。三是业务骨干应进一步提高认识，摒弃预算编制只是财务部门管理的陈旧观念，要结合业务开展情况，积极参与到年度预算编制工作中去，为细化预算编制，实现业财融合，提高财务精细化管理水平贡献力量。