构建援疆项目与资金联合监管新格局的思考与探索

文 / 陈海涛 王强 王琛 陈刚

通过建立健全“项目编制协商体系”“项目管理协作体系”“项目推进协同体系”“项目资金协管体系”，建立健全了省援疆指挥部和阿克苏地区、兵团一师“分工协作、齐抓共管、优势互补”的援疆项目与资金联合监管新格局

面对进疆伊始就面临的援疆项目管理地方为主、援疆干部两为主两兼顾和援疆指挥部体制调整等系列重大政策调整，浙江省援疆指挥部严格按照中央要求，认真贯彻落实浙江、新疆和兵团党委政府关于做好援疆工作系列部署，在浙江省发展改革委（省对口办）、省财政厅、新疆和兵团发改委（援疆办）、阿克苏地区与一师等大力支持下，提前谋划、积极作为、大破大立、传承创新，主动调整原有的援疆项目与资金管理模式，联合地方通过建立健全“项目编制协商体系”“项目管理协作体系”“项目推进协同体系”“项目资金协管体系”，建立健全了省援疆指挥部和阿克苏地区、兵团一师“分工协作、齐抓共管、优势互补”的援疆项目与资金联合监管新格局。

更加注重优势互补，建立健全项目编制协商体系

援疆规划和年度援疆项目计划是项目编制主要体现形式，也是援疆工作的重要抓手。在确保严格按要求编制规划、维护规划刚性和年度项目计划地方编制为主的基础上，省援疆指挥部主动把浙江所能和地方所需紧密结合，不断提高项目编制的科学性、系统性和实效性。

突出浙江所能，加强思路引领。在规划编制时，深入地方调研，掌握“十四五”援疆需求和意见建议；认真梳理新一轮浙江援疆以来项目与资金安排情况，理清发展方向，明确提出援疆工作思路，突出顶层设计，注重系统谋划、点面结合、聚焦发力、逐年推进，创新提出金融援疆、考古援疆、加大经管干部人才培训力度等符合中央精神、提前考虑自治区发展要求和预判地方发展需求的工作内容，首次把生态援疆、改革试点创新、项目前期研究、第三方审计等项目纳入规划；第一次指导各市援疆指挥部会同地方编制实施方案，并要求先细化援疆思路，再明确项目库，项目库必须与方案保持一致。在年度计划编制时，进一步细化工作要求和项目投向，强化工作指导。

突出地方所需，广泛吸纳意见。为发挥地方积极性和主动性，在编制规划和年度项目计划时，广泛征求地方单位部门需求，扩大地方参与面。加强项目申报筛选力度，进一步强化以项目实施方案作为项目安排主要依据，对项目方案思路和质量好的，通过沟通优化，安排或增加援疆资金，对项目方案思路和质量差的，削减甚至不安排援疆资金，力求优中选优。近年来，一批关系到民生、涉及千家万户、当地群众迫切需要的“冷门”“偏门”项目进入援疆支持范畴，打破了原有的项目安排固有模式，在地方形成了较好的鲶鱼效应，有效丰富和扩大了援疆项目选择范围，进一步提高了援疆项目的质量和针对性。比如，支持团地委、地区妇联分别开展“爱心生日会”和“家庭教育”试点创新，支持部分县（市）开展气象预报、人工降雨、人才市场和消防建设等。最引人瞩目的是，根据地区经济社会发展情况和启明学校建设需求，按照时任地区主要领导指示，迅速启动“启明行动”，在全疆率先开展残疾儿童康复救助，并动员浙江省国资系统、民营企业等浙江社会各界积极捐资助学，省委专门拿出计划外2000万元给予支持，得到浙新两省区党委主要领导充分肯定和自治区全面推广。

突出优势结合，强化需求对接。省市援疆指挥部会同地方在前期报送项目需求的基础上，对拟实施的援疆项目，注重把浙江优势与地方优势有机结合，多次主动调研对接，立足双方优势优化完善实施方案，发挥了1+1远远大于2的效果。尤其值得一提的是，科学研判南疆发展需要，主动建设在阿克苏纺织工业城建设“阿克苏轻工五金城”，通过“建市场、引产业、促就业”，带动打造轻工五金产业集群，助力加快集聚人口和“浙产西进”，更好助力当地服务和融入“一带一路”建设。在运营机制上，引进国内五金专业市场龙头企业浙江中国科技五金城集团负责日常运营管理和招商，建成“浙江精品馆”“永康五金新疆直销中心”两大核心展销区，展销商品5万余种，成为南疆最大的轻工五金专业市场，在售产品基本保持与浙江市场同质同价，同类产品均价较乌鲁木齐低20%-30%，丰富了阿克苏及南疆群众消费选择，促进了消费升级，直接带动就业500人，通过引进产业项目预计可增加就业1000人。在集群培育上，配套设立占地3000亩的轻工制造园区，吸引农机、电梯等制造企业落户，建成投产后将实现年销售额25亿元，形成“市场带动实体制造、实体制造支撑市场发展”的良性发展格局，促进了阿克苏纺织工业城产业结构从单一纺织为主向“纺织+轻工”双轮驱动发展。在物流配套上，物流新通道新枢纽建设加速，一方面，招引金华交投集团投资运营阿克苏纺织工业城铁路货运场站，在全国首开援疆货运班列，运输时间、运输成本分别比公路运输缩短1/4、节省1/3，进一步畅通与内地物流通道；另一方面，助力招引南疆快递物流分拨中心落户，吸引一批头部物流企业签约进驻，建成投运后，包裹分拣量日均将达300余万件、进出港货物1000余吨，南疆快递物流将可不经过乌鲁木齐而直接到达国内其他城市，进一步降低出疆产品物流运费与时间成本，有效助力当地更好更快融入“双循环”。

更加注重权责明晰，建立健全项目管理协作体系

推动出台了一系列纲领性文件，搭建完成援疆项目资金联合监管新格局政策框架，明确指挥部与地方权责边界和合作配合，细化指挥部内部责任分工，帮助压实地方权责。联合地区出台的资金管理办法实施细则成为国家“十三五”对口援疆绩效综合考评加强组织领导和制度化建设情况五个典型经验做法之一。

修订实施管理细则。如何分工协作管好援疆项目资金，是援疆新形势下摆在援受双方面前的最大课题。修订细则是指挥部联合地方做好援疆援疆项目资金管理工作的纲。纲举才能目张。经过进疆前部署和进疆后大半年谋划，联合地方修订实施了《项目管理办法实施细则》《智力援助类项目管理实施细则》《项目资金管理办法实施细则》《项目结转结余资金管理办法》，联合地区出台执行了《关于进一步规范援疆项目资金管理的通知》和《关于全面加强援疆资金绩效管理的通知》，首次形成了援疆项目管理由地方为主、援疆指挥部配合、双方联合抓好援疆项目与资金管理的制度设计，第一次提出援疆项目安排的“原则性、系统性、长远性、普惠性、示范性”导向，进一步强化了项目监督考评制约。

首创分工联系指导制度。按照办组分工联系指导援疆项目和每位援疆干部必须清楚有关援疆项目的考虑，在坚持每个援疆（子）项目明确分工到办组和援疆干部的基础上，制订出台实施了《浙江省援疆指挥部办组分工联系指导援疆项目制度（试行）》，强化省援疆指挥部领导统管援疆项目资金工作、规划建设与资金管理组统筹协调援疆项目资金监管的同时，进一步明确了办组和援疆干部从援疆规划、年度项目计划和项目实施方案编制，项目开工到竣工，进度统计、总结、档案、资金申请拨付等系列职责，并分工指导各市援疆指挥部做好援疆项目资金与管理。该制度进一步在指挥部系统压实了“交支票不交责任”要求，细化了指挥部内部援疆项目与资金职责分工，强化了指挥部援疆项目与资金监管合力。

助力制订实施考评办法。考核是压实援疆项目管理地方为主责任落实重要而有力的抓手。按照国家援疆“十四五”规划编制方案要求，积极推动地区制订了2021年、2022年度援疆工作考评办法。尤其是2021年度援疆工作考评办法以考核排名和援疆资金调配作为重要抓手，首次编制跨县（市）资金调配方案，将九县（市）分成优、良、合格三档，合格的三县（市）各提取200万元奖励优秀的三县（市），既突出重点、兼顾基础、便于考核，又强化了国家《“十四五”对口援疆规划编制指导方案》有关跨区域调配资金要求和地区有关援疆文件落实，既增强了地方重视履行援疆项目管理地方为主职责，又帮助地区提前应对自治区援疆工作考核，成为地区执行力最强、成效最明显的考核办法之一。

建立健全培训指导制度。实践证明，培训指导是达成援受双方共识、形成援受双方合力、共同推动援疆工作非常有效的手段。组织召开援疆指挥部项目资金条线和地方发改会议，开展业务培训，听取意见建议，解答问题困惑，推广典型经验，理清工作思路。以联合调研为契机，开展援疆项目与资金管理业务培训，进一步提高地方和指挥部干部思想认识和业务水平。年度项目计划下达后，联合召开援疆项目调度会，对项目实施和资金使用提要求、抓进度、促规范。

更加注重“三全”管理，建立健全项目推进协同体系

坚持交支票不交责任，发挥指挥部与地方各自优势，开展联合监管，探索加强援疆项目全覆盖管理、援疆项目全过程管理和援疆项目全力量管理，联合督促推进援疆项目实施。

坚持联合开工抓项目尽早启动。坚持每年联合举行援疆项目开工仪式，既大力推动援疆项目开工建设，又在全社会营造关注援疆项目的良好氛围。2020年，率先举办援疆项目开工仪式，在全疆引起强烈反响。2021年开始将沿袭多年的单独举办援疆项目开工仪式调整为与地区重点项目联合举办开工仪式，进一步强化援疆项目管理地方为主的认识。

开展联合调度抓项目加快实施。联合地区召开援疆项目地方管理为主推进会，进一步压实援受双方援疆项目资金管理责任。联合召开援疆项目月度调度会，实时调度援疆项目实施和资金管理情况，探索形成援疆项目“月调度、季研判、半年推进、全年总结”的工作机制，首次部署并强化对地区安排到各县（市）的援疆项目按要求纳入县（市）统一管理，加强项目实施及日常监管，保质保量按时完成援疆项目建设。坚持每月整理报送分析援疆项目进展和资金拨付情况，不定期督促加快项目进度和资金拨付。联合地区召开援疆工作联席会议，帮助解决援疆项目实施、资金拨付及监管中存在的问题与不足。探索领导联系重大援疆项目制度，定期召开调度会，整合指挥部和地方力量，推动启明行动和轻工五金城等重大援疆项目建设。

探索联合调研抓项目全面推进。为加强对地方的指导与督促力度，坚持每年联合地方开展调研并不断丰富拓展：丰富联合调研阶段，探索形成了督开工、督规范、督完工的三阶段模式；丰富联合调研形式，探索形成了从省指挥部规划建设与资金管理组联合地方发改委开展调研到指挥部有关组联合地方发改委、财政、建设和审计等部门开展调研，再扩展到市援疆指挥部联合一师和地区各县（市）有关部门开展交叉调研；丰富联合调研范围，探索形成了从以一师和地区各县（市）援疆项目为主到覆盖全部浙江援疆项目；丰富联合调研内容，探索形成了从注重项目形象进度和项目规范建设为主到注重项目基本建设程序和资金拨付使用监管规范为主的多形式联合调研；丰富联合调研目标，探索形成了从调研督促到调研督促指导为主的联合调研，既督促了进度、规范了流程，又掌握了情况、指导了工作，还培养了队伍、提升了成效。

尝试联合监管抓社会各界参与。从2020年开始，探索每年对地区和师市统筹年度项目实现第三方审计全覆盖，并对重点地区统筹项目试点跟踪审计；2021年进一步对地区统筹重点基建项目开展了全过程跟踪审计，重点规范统筹项目实施和资金拨付；2022年，又尝试开展结算审计、月度进度审计和回头看审计，对三年统筹援疆项目实现全覆盖。积极引入浙江数字化改革经验，支持地区推进“智慧工地”建设，全过程加强建筑工程环境监测、视频监控、实名制考勤和质量安全监督管理。积极支持浙江省和十个有援疆指挥部的设区市巡视、审计等单位部门来阿开展工作，切实发挥后方作用。推动调整了地区政协委员对援疆指挥部开展的视察援疆项目机制，强化对地区落实援疆项目管理地方主体责任的监督。

更加注重使用效益，建立健全项目资金协管体系

探索形成“国库集中支付”“全面绩效管理”“结余资金清理”三大抓手，完善财务分析、进度督促、内部审计等制度，对援疆项目资金进行全方位、全链条、全周期管理，进一步提高援疆项目资金使用效益。

全面形成资金管理合力。多方沟通协调，进一步形成了后方支持、援受协同、县（市）联动的援疆资金管理合力。推动省财政厅修订援疆资金管理办法，优化了2010年以来实施的援疆资金筹措、拨付模式，缩短援疆资金文件审批流程，加快资金进疆尽早发挥效益，2022年援疆资金入疆比上一年度提早2个多月。主动改变援疆资金由指挥部一家管理方式，充分借助地方财政部门专业力量，形成既分工明确又齐抓共管的工作合力，省援疆指挥部重点审核项目用款计划，把牢资金使用方向；受援地财政部门重点审核支付用款凭证，严格资金支付程序。推动地区财政部门建立分业务条线联系制度，将援疆资金日常管理分解到财政部门各业务科室加强日常督促管理，进一步压实监管责任。联合开展对一师和地区及县（市）援疆资金调研，规范地方援疆资金管理。坚持“省市一盘棋”的原则，召开资金条线务虚会，加强对各市援疆指挥部指导。

首创实现国库集中支付。在19个援疆省市首创将援疆资金纳入受援地国库集中支付体系，由地区财政局向项目实施单位下达援疆资金指标；项目实施单位按照实施进度，分批次申请资金支付；地区财政局、省援疆指挥部对用款凭证审核后拨付。通过国库集中支付，强化了对项目实施方案和支付凭证的审核，实现了援疆项目按照年度项目计划实施、援疆资金按进度拨付的要求，对援疆资金进行全流程的跟踪监管，解决了援疆资金“一拨了之”的问题。采用指标化管理，援疆资金在财政专户统一存放，且直接拨付至第三方，既提高了资金拨付进度，又大大减少了项目实施责任单位工作，还有效避免了援疆资金直接拨入项目实施单位基本户，容易失去监管，存在挪用、滞留、沉淀等风险。

率先纳入全面绩效管理。以往援疆资金管理，对绩效要求不高，容易导致资金低效和浪费。为解决这一问题，省援疆指挥部在19个援疆省市前方指挥部率先推动地方财政部门将援疆资金纳入绩效管理体系，把援疆项目和援疆资金管理有机结合起来。在前期援疆项目资金安排上，强调全面绩效理念，明确要求援疆资金发挥撬动作用，把有限的资金用在刀刃上，禁止在援疆项目安排上“撒胡椒面”。在后期援疆项目资金使用上，纳入绩效评价体系，对援疆项目设置绩效目标。创新把资金指标申请、进度拨付和拨付完毕情况，作为研判援疆项目开工、进度和完工的重要抓手，探索通过援疆项目资金拨付倒逼援疆项目实施建设，实现了全程绩效监控。年末对全部援疆项目开展绩效自评，并抽取部分项目进行重点绩效评价。建立绩效评价激励约束机制，将绩效考评结果与后续援疆项目与资金安排挂钩，对资金支出进度缓慢、管理不到位、绩效不高的项目和单位，在下年度项目安排时予以压减。

长效盘活历年结余资金。以“新官理旧账”的担当，克服结余资金产生跨度时间长、结余情况产生原因复杂、结余资金数额难以追溯等实际困难，建立结余资金清理常态机制，逐年清理、及时盘活，从制度上彻底解决这一历史遗留问题。本着“分步清理、小步快走”的原则，于2020年部署开展了以指挥部账户和地方财政部门账户为主的结余资金清理工作，清理结余资金近2亿元，最早可追溯到2011年，并及时安排使用。2021年，联合开展了延伸到地方单位部门账户的结余资金清理工作，可盘活结余援疆资金近1亿元。2022年结余资金清理已在谋划中。同时，加强援疆项目实施方案和报销材料审核，规范资金结余结转管理，避免突击使用援疆资金结余，进一步提高援疆项目资金使用效益。