新时代乡村振兴背景下人民法庭的诉源治理之道

王 浩

（天津自由贸易试验区人民法院，天津300450）

引言

乡村振兴是党的十九大作出的重大战略部署，它对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。基层社会矛盾的源头化解是乡村振兴的基础，也是新时代优化基层社会治理的重要内容。习近平总书记高度重视社会矛盾纠纷的多元化解和源头治理，强调“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［1］。人民法庭是人民法院最基层的单位，是化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线，是推进社会治理、促进乡村振兴的最前沿［2］；人民法庭推进诉源治理，对于社会矛盾源头预防和化解具有特殊的“桥头堡”作用。

本文借助人民法庭推进诉源治理的政治逻辑、历史逻辑和现实逻辑，通过对近年来诉源治理实践和成效的考察，尝试从人民法庭的主体地位、功能效用和推进路径上构建理想的诉源治理路径，希冀人民法庭借助诉源治理，把司法效能转化为社会治理效能，为乡村振兴贡献司法智慧。

一、人民法庭推进诉源治理的逻辑证成

（一）政治逻辑：坚持党对人民法院工作的绝对领导

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，人民法院作为宪法确定的国家审判机关，必须始终坚持党对人民法院工作的绝对领导，这是新时代政法工作应当遵循的首要原则。中国共产党在百年奋斗中，始终坚持理念创新，探寻治国之道。党的十八大以来党领导国家进行社会治理方式新的变革，实现从国家控制、国家管理到国家治理的转变。党的十九届四中全会决定指出，要努力推动基层治理的法治化和现代化。诉源治理正是在法治轨道上推动社会矛盾预防和化解的具体体现，契合了新时代政法工作的任务定位。

人民法庭作为党领导下参与基层治理的基本单元，居于化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线，其面对的争议大都与群众利益密切相关。在推进乡村振兴的新阶段，乡村治理短板更加凸显。这就要求人民法庭工作要实现法治思维和政治思维的贯通，既要努力运用司法手段减少案件数量，也要善于借助非司法手段预防纠纷发生。人民法庭推进诉源治理，追求的“无讼”理想，正是人民法院执行党的政策的体现。在迈向国家治理现代化的征程中，人民法庭主动融入党委领导的诉源治理格局，就是对坚持党对人民法院工作绝对领导的诠释，也是诉源治理存在的政治逻辑基础［3］。

（二）历史逻辑：人民法庭嵌入基层治理的发展脉络

回溯人民法庭职责的历史变迁过程，参与社会治理始终是人民法庭的一项重要职责。人民法庭围绕国家宏观政治导向所体现出来的中心任务，在各个时期采取不同的方式参与社会治理。1978年以前，人民法庭在开展阶级斗争和塑造意识形态话语权的主导任务基础上设立，是特殊时期的一种带有行政意味的工作机构，其重心是为政治服务，更多地表现为一个对敌专政机关。改革开放后，伴随着意识形态功能在国家政治舞台上的弱化，国家主要任务聚焦于经济建设，人民法庭参与社会治理的任务也从阶级斗争转向社会维稳综治甚至招商引资等。伴随着1993年以来的市场经济体制改革，人民法庭参与社会治理的方式向法治化方向改变。进入新世纪，人民法庭进一步融入国家治理战略，积极主动开展法律服务，创新法律服务形式和途径，充分发挥人民法庭在推进农村社会依法治理过程中的重要作用。新时代党中央把国家治理体系和治理能力建设摆在更加突出的位置，“十四五”规划提出健全党领导下的城乡基层治理体系。人民法庭作为基层社会治理第一线，主动融入社会治理格局，推进诉源治理，符合国家治理任务历史变迁的逻辑。

（三）现实逻辑：基层治理与司法审判的共同需求

中国市场经济的快速发展带来了乡村社会的“个体化”变化，深刻地改变着人与人之间的相互关系，外出务工潮、合村并居的新农村建设等现象影响基层社会传统的生活方式和规则，这些改变使传统的依靠道德伦常、熟人关系等调解矛盾的方式难以发挥有效作用，以往由党组织、群众组织、村民等参与的多元乡村治理格局也难以应对，乡村社会传统治理方式功能弱化。同时，人民群众的司法需求日益增长，全国地方各级法院的案件审理数量均处于“不断上升”的高位运行状态。2017年全国地方各级法院受理案件2600万件，审执结2274.8万件，结案标的额5.1万亿元；2018年全国地方各级法院受理案件2600万件，审执结2516.8万件，结案标的额5.5万亿元；2019年全国地方各级法院受理案件3080.5万件，审执结2870.5万件，结案标的额7.1万亿元①。为应对上述社会治理的压力并有效回应社会治理的需要，自党的十八大以来，国家治权呈现出不断向基层社会下沉的整体发展趋势［4］。人民法庭在自身资源有限和国家治权下沉的冲突中推行诉源治理策略，在乡村社会转型加速的新阶段，具备坚实的现实逻辑基础。

二、人民法庭推进诉源治理的实践探索

“诉源治理”在政策性文件之中被频繁提及，但其确切内涵迄今未获得明确阐释。考察各地实践，诉源治理主要包括两方面内容：一是对已经形成争议的案件的多元化解，二是对争议产生的基础的源头防治。人民法庭推进诉源治理，将有效回应人民群众的美好治理需求，促进法律效果与政治效果、社会效果的统一。具体而言，人民法庭在推进诉源治理过程中扮演了三种关键角色，发挥了不可或缺的重要作用。

（一）立足审判职能，当好社会矛盾纠纷的裁判者

人民法庭在推进诉源治理过程中始终坚持司法本位。司法本位性治理是围绕法院审判职能，通过构建高效便捷的诉讼机制和多元化纠纷解决机制推进诉源治理，主要包括诉讼调解的分流，诉讼中的繁简分道以及多元解纷的分责。实践中，人民法庭立足于审判职能，回应乡村社会发展所面临的突出问题，努力通过个案裁判，引领社会价值观。如在离婚纠纷类案件中，在夫妻双方虽有矛盾但仍有和好的可能时，法院通常会在判决书中强调互谦互让、和谐相处的传统婚姻观念的重要意义，即“家和万事兴，家庭是社会的基本元素，只有家庭和谐了才能社会和谐。‘和谐’、‘友善’是中国传统文化的基本理念，是社会主义核心价值观的主要内容”②。在处理“邻里纠纷”的案件时，法院通过裁判努力弘扬以和为贵的传统美德，例如，在崔某辉、崔某田相邻通行纠纷案中，两家房屋相邻，因崔某田房屋修葺，深挖沟壑，致使邻居无法正常出行。法院在裁判中引用了“邻里为善”典故，倡导要“继承良好家风和传统美德，友好相处，共同为家族和谐及美丽乡村建设作出贡献”③。在赡养与继承纠纷类案件中，法院在裁判时会强调“中华民族是一个具有优良传统的民族，尊重、爱护老人得到大力提倡和发扬，是新时期社会主义核心价值观的重要内容”④。人民法庭通过发挥审判职能，正确引导社会成员主动融合进国家整体秩序，促进了社会团结，推进了诉源善治。

（二）参与非诉机制，当好矛盾纠纷多元化解的建设者

法院始终把树立“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的现代纠纷解决理念，构建多元参与的解纷机制，作为基层治理的重要路径。一是推进诉前调解分流。2015年以来促进多元化纠纷解决机制发展已经从法院系统内部的积极行动上升为国家改革治理方略的整体部署。在国家政策文件的指引下，当离婚、赡养、物业纠纷等常见的关乎群众切身利益的案件诉至法院时，人民法庭一般首先进行诉讼程序外的调解，促进纠纷有效分流和快速化解，减少进入诉讼程序的纠纷数量，达到化解社会矛盾与缓解法院“人案矛盾”双重效果。二是积极发挥人民法庭在多元化纠纷解决机制中的作用，借助人民法庭处于矛盾解决第一线的地位，发挥其与地方乡镇政府、派出所等基层行政部门的良性互动关系，打造多元解纷的合力。积极培植和扶持各类纠纷调解和协调机构，引入社区居委会、妇联等群团组织，发挥各类社会权威在纠纷处理中的作用，减少纠纷的司法介入，培养“办事依法、遇事找法”的行为自觉，为乡村建设营造良好的法治环境。

（三）锚定政策实施，当好党政部门治理决策的参谋者

在推进诉源治理的过程中，法院不仅是司法裁判机构，同时也是参与社会治理的重要力量，通过提出司法建议，发布审判白皮书，开展专题调研等非典型性司法治理的方式来为党政部门实施治理政策提供参考意见。人民法庭在司法实践中积累了丰富的社会纠纷处理信息。针对频发的农民产权保护、土地经营权改革、婚姻家庭邻里纠纷等难点问题，人民法庭基于对司法裁判的分类总结和广泛司法调研，可以前瞻性地评估易引发的矛盾风险和改进之处，为党政部门治理决策提供可靠的信息源，增强决策科学性［5］。司法建议也是法院参与政府治理决策的重要抓手。2011年至2014年期间人民法院在《人民法院报》中开辟的《司法建议精选》栏目上累计刊发上百个优秀的司法建议，助推企业、政府机构、行业协会、公立医院和居民委员会等各方主体社会管理创新［6］。随着新时代国家治理权能的下沉，法院更加主动地以政策实施者的身份积极推进社会治理，深入开展“入户式”法治服务，如天津市B区法院建立覆盖全部辖区21个街镇441个社区、村居的微法庭，接待群众1400人次［7］，最大限度修复乡村居民之间紧张的社会关系，切实践行并不断创新发展“枫桥经验”，深入贯彻社会治理新方略。

三、人民法庭推进诉源治理的实效与局限

诉源治理嵌入人民法庭的日常工作，回应了人民群众不断增长的司法需求，增进了司法的社会效果。从全国各地公布的统计数据、宣传报道看，诉源治理取得了显著成效。但从实践考察，人民法庭推进诉源治理的过程，同时产生了积极和消极双重效应。

（一）人民法庭推进诉源治理的实效彰显

1.控抑诉讼增量效果明显

长期以来，全国法院一审案件受理数量呈逐年上涨的趋势。2019年度，全国各地法院受理案件突破3000万件，但近两年人民法庭大力推行诉源治理措施，稳步实施繁简分流、快慢分道诉讼改革，逐渐形成分层递进式解纷格局，使得诉讼程序得到了系统性优化，减少了案件增量，减轻了员额法官工作负担，优化了司法资源配置。2021年3月8日，十三届全国人大四次会议上的最高人民法院工作报告指出，全国法院民事诉讼案件以年均10%的速度持续增长15年后，在2020年首次出现下降，充分体现了矛盾纠纷源头治理、多元化解的显著成效［8］。

2.司法为民理念充分彰显

“司法为民”是我国法院工作的指导方针与根本宗旨，是社会主义“人民司法”的人民性本质的充分体现［9］，人民法庭推进诉源治理正是在“人民司法”理念指导下展开相应的工作。诉源治理的推进彰显“司法为民”的双重意义：一是司法资源为民服务，二是司法裁判以人为本。通过诉源治理实现司法资源为民服务和司法裁判以人为本的统一，即在实体层面有效实现裁判的法律效果与社会效果相统一，在程序层面减轻当事人诉讼司法程序负担和满足多元解纷需求。

3.基层社会治理能力有效增强

人民法庭通过诉讼内与诉讼外相结合、单独与联合相统筹的方式推出诉源治理举措，展现出司法机关主动参与基层治理的姿态，在增强司法治理能力的同时提升了自身在国家治理格局中的地位。法院通过加强人民法庭建设，引导审判力量下沉，采取建设多元化纠纷解决机制、发布司法建议等诉源治理新方式，践行治理体系法治化的要求，极大地改善了基层治理的现状，提升了基层治理的法治水平，促进基层“共建、共治、共享”治理格局的形成。

（二）人民法庭推进诉源治理的内在局限

1.司法参与的功效不足

当下人民法庭主要还是基于缓解人案矛盾、减少进入诉讼案件数量的本能反应来推动诉源治理，因而在一定程度上混淆了案件数量下降与纠纷数量减少的概念，使疏解办案压力取代源头预防争议，成为诉源治理的主要目标。正如学者指出的，通过诉前调解，真正减少的是正式立案和进入审判环节的案件数量。因此，这不能表明涌向法院的案件数量减少了，更无法佐证诉前调解程序的加入使得整个社会的纠纷总量得到了降低。如果将那些诉至法院并通过诉前调解程序化解的案件数量一并考虑，会发现整个社会的纠纷数量仍呈一种“爆炸”的趋势［10］。

2.司法角色的潜在冲突

司法权是一项消极的、中立性的权力，人民法庭日常工作理应恪守司法的保守与克制，其只是参与基层治理的诸多主体中的最后一环。但在强调能动司法的社会环境下，人民法庭结合乡村振兴和社会治理的国家发展需要，主动进行职能延伸，承担治理国家和社会的政治责任，司法能动与司法谦抑的张力在参与社会治理的界限标准模糊的情形下更加难以缓解。

四、人民法庭推进诉源治理的路径构想

全面推进乡村振兴战略是党中央作出的重大战略部署，建立现代化乡村治理体系是新时代各级政府承担的一项任务，坚持“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的矛盾源头治理理念是习近平法治思想的重要内容。人民法庭主动融入党委领导的诉源治理格局，是践行习近平法治思想实现司法为民宗旨的生动实践。作为助力法治乡村、德治乡村、自治乡村一体建成的重要制度，人民法庭推进诉源治理的理想进路应从以下几方面展开。

（一）明确人民法庭在诉源治理中的协同定位

诉源治理实质是一个社会矛盾化解的系统工程，涉及乡村生活的各个领域，这就决定了参与者是包括乡镇政府、人民调解委员会、派出所、司法所、基层自治组织、人民法庭在内的多元治理主体。现有的关于诉源治理的实践，多倾向于法院在其中居于主导地位。但从现实和理论两重视角看，人民法庭都应处于诉源治理的协同地位。从现实角度考量，虽然随着司法改革的推进，国家加大了对法院的资源投入，为其参与诉源治理提供了一定的物质保障，但现有的投入和资源条件与诉源治理的中心、主导地位不相匹配，囿于资源和能力的限制，法院尤其是人民法庭在公共政策的制定和执行方面，明显不如党政部门。从理论角度考量，只有当矛盾纠纷通过其他方式不能解决的时候，当事人才将其诉诸司法，可见法院是化解纠纷的“最后防线”，而诉源治理所倡导的从源头化解矛盾目标的实现主要有赖于多元协同化解力量，尤其是党政部门的主导和干预，因此，法院不可能成为诉源治理的主导者。人民法庭应立足于党中央所倡导的多元化社会治理体系，加强与基层公安、司法、劳动人事等组织的协同配合，确保既不“缺位”也不“越位”，扮演好协同治理的角色。

（二）推进司法审判与诉源治理的良性互动

在我国政治结构中，人民法庭是乡村社会治理中不可或缺的重要角色，承担着重要职能。正如学者指出的，我国司法具有鲜明的外趋性，司法以满足外部的政治及社会需求为基本目标和价值取向，并致力于与政治以及其他社会系统高度融合［11］。诉源治理是法院融入国家治理体系的司法表达，具有司法和政治的双重意义。人民法庭作为基层司法机关的派出机构，在推进诉源治理的过程中，既要积极服务基层治理需求，也要准确把握参与社会治理的界限。本质上看，人民法庭的社会治理职能应是人民法庭审判职能的合理延伸，是一种基于司法权对现实的观照。人民法庭应积极发挥其一站式诉讼服务解纷功能，推进家事纠纷、邻里纠纷、医疗纠纷等案件通过调解、诉讼、仲裁一站式化解；统筹发挥审判职能与治理职能，发挥司法对社会纠纷化解的导向作用，并为人们提供行为指引，进而起到防微杜渐、源头化解纠纷的作用；推动传统的“以问题解决为导向”的乡村纠纷治理体制向“以规则建立为导向”的治理体制转型，实现乡村社会的诉源善治，使司法审判与诉源治理之间保持良性互动的关系。

（三）构建基层社会治理的多元机制

人民法庭的审判工作注重纷争处理结果的实用性，它在化争止纷过程中呈现的是综合递进式理念，并将经济、政治、文化、法律、道德等理念融于一体。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在实施乡村振兴战略的过程中，要充分发挥人民法庭参与社会治理的职能作用，构建自治、法治与德治相融合的治理体系。一是实现司法职能与乡村习惯法则有效对接。当下乡村社会礼俗秩序依然发挥着较大程度的稳定作用，应充分利用乡村社会中存在的大量乡规民约、乡土人情、风俗习惯的价值引领和规范作用，搭建起法治与自治合作治理机制，推动法治文化与民俗文化、乡土文化的有机融合，充分发挥基层社会自治的积极作用。二是延伸审判职能，创新审判机制。因地制宜合理设置巡回审判服务点，适时开展巡回审判，延伸巡回审判的法治教育作用。创新普法宣传的方式，善于运用信息化手段，通过在乡村聚集区组织播放网络庭审视频、法治讲座等集中开展普法宣传工作，满足群众多元的法律需求。三是发挥司法文化道德宣教功能，彰显乡村德治效用。加大以案普法、以案释法力度，注重把中华优秀传统文化和社会主义核心价值观融入案件审判过程，努力将社会主义核心价值观内化为人民群众的自觉行为，实现德润民心。

结语

人民法庭具有司法审判和参与社会治理的双重职能，在推进乡村治理的实践中人民法庭自身一直试图在司法治理与政策治理之间寻求平衡，努力将其承载的法治化治理理念，植根于基层社会。诉源治理是新时代社会管理方式法治化的革新，是一项长期而艰巨的社会系统工程，将对人民法庭职能履行产生深刻影响。在全面推进乡村振兴的历史时期，人民法庭主动因应诉源治理之道具有深厚的政治逻辑、历史逻辑和现实逻辑，实践探索中也取得了一定成效，但如何正确处理司法裁判与诉源治理之间的关系，确保人民法庭推进诉源治理的适格性、适度性、适时性仍是有待深入研究的理论命题。

注释：

①参见2017年度、2018年度和2019年度的 《最高人民法院工作报告》。

②（2017）辽01 民终6048 号.陈某某与王某某离婚纠纷案.辽宁省沈阳市中级人民法院，二审民事判决书。

③（2020）鲁15 民终3731 号.崔某辉、崔某田相邻通行纠纷案.山东省聊城市中级人民法院，二审民事判决书。

④（2020）青01 民终3339 号.孙某与张某、张某某等法定继承纠纷案.青海省西宁市中级人民法院，二审民事判决书。