以城市更新推动城市高质量发展路径的思考——以广州市海珠区为例

陈健珊

（广州市城市更新规划设计研究院有限公司，广东广州 510030）

1 城市更新资源梳理

广州市海珠区行政区范围91.95 km²，本次研究范围以海珠区行政区范围内标图建库的“三旧”地块为主，综合考虑周边需要整合连片的范围。海珠区2018年第二批标图建库用地面积为30.29 km²，存量更新资源占行政区范围的33%。其中旧城镇图斑5.62 km²，旧村庄图斑16.28 km²，旧厂房图斑8.38 km²。

根据初步统计，建设强度方面，海珠区现状建设用地平均容积率1.32，更新资源现状平均容积率为1.47，其中，旧村庄用地现状平均容积率为1.49，旧厂房用地现状平均容积率0.93，旧城镇用地现状平均容积率2.21；用地功能方面，更新资源中居住用地面积占比约40%，产业用地面积占比约34%，公服用地面积占比约8%。其中居住和产业用地比例较区平均值高，公服用地比例未达到区平均值。土地所有权性质方面，集体与国有权属比例相当，小部分用地权属不清晰。

2 城市更新工作回顾

2.1 海珠区城市更新工作取得一定实施成效

当前，海珠区城市更新工作紧密围绕城市更新四大目标“盘活存量、改善环境、提质增效、传承文化”开展，基本建立政策较为稳定、流程较为规范、体系较为完整的城市更新长效工作机制，并稳步推进重点区域与关键领域的城市更新实施工作，不断丰富城市更新内涵。

城区品质不断提升，“十三五”期间全区累计完成60个老旧小区微改造项目，873 宗旧住宅楼宇加装电梯，完成6个旧厂房改造，关停整治17家物流园，转型疏解24家专业批发市场，完成20个村级工业园整治提升，拆除违法建设1 048.3 万m²。

2.2 海珠区在城市高质量发展过程中存在部分短板

虽然海珠区城市更新工作取得显著成效，但在城市高质量发展过程中依然存在部分短板，一是有待加强成片连片更新实施。目前城市更新较关注于“三旧”用地本身，各权属主体增存用地缺乏联动，成片连片整合实施存在一定困难。同时，存量用地与新增用地之间犬牙交错，实施统一谋划需要兼顾多方利益主体。二是公共服务设施东部、中部、西部空间分布不均衡，有待加强规划统筹。

3 城市更新面临的机遇和挑战

当前海珠区机遇和挑战并存，发展的外部环境发生复杂而深刻的重大变化，经济社会发展仍将处于转型升级的关键阶段，但发展稳中向好、长期向好的基本趋势没有变，仍将处于重要战略机遇期。

3.1 新机遇

（1）广州市着力做强城市更新和人工智能与数字经济双引擎。2020年8月，广州市提出要紧紧抓住国家加快形成新发展格局的重大历史机遇，着力做强城市更新、人工智能与数字经济“双引擎”，全力做好各项重点工作。海珠区是广州人工智能与数字经济试验区的核心区域，要积极抢抓数字经济发展机遇，强化全生命周期管理理念，大力拓展生产生活生态空间，努力打造高质量发展新引擎，为广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”贡献海珠力量。

（2）海珠区提出构建“一区一谷一圈”发展空间布局。海珠区“十四五”规划进一步明确海珠发展目标定位，提出构建“一区一谷一圈”发展空间布局（见图1），着力打造海珠数字生态岛，为海珠区的城市发展指明了方向[1]。

图1 海珠数字生态岛空间布局

海珠东部将建设“琶洲人工智能与数字经济试验区”，为推动城市更新、释放产业空间载体、加快转型升级提供了重大机遇。

海珠中部将建设“中大国际创新生态谷”，全面推动环中大、环湿地区域城市更新、产业升级。同时推进村级工业园升级改造、淘汰现状高污染产业，实现生产、生活与自然无界共生。

海珠西部将建设“海珠新活力文商旅融合圈”，通过旧街区改造提升空间环境，解决片区内的公服、市政设施的配套问题，吸引更多商家入驻，促进业态升级化或特色化，焕发旧城活力[2]。

3.2 新挑战

（1）城市发展的重心逐渐从增量转向存量优化，城市更新成为重要发展抓手。海珠区现状建设用地约66 km²，占行政区总面积的72%，城市发展的重心逐渐从增量转向存量优化。提升土地节约集约利用水平，优化城市空间布局，是海珠推动城市高质量发展的关键。

（2）产城融合要求下城市更新需注重产业配比与结构升级。为实现国土空间总体规划的战略目标，可参考国际城市的先进经验，以城市更新为契机，结合产城融合的要求，通过合理配置产业建设量占总建设量的比例，吸引高端产业向中心城区聚集，进一步优化城市功能和人口布局，缓解交通压力，实现产城融合、职住平衡的发展目标。

（3）在防止大拆大建背景下，城市更新方式亟待调整。2021年8月，住房和城乡建设部明确在实施城市更新行动中防止大拆大建，要求严格控制大规模拆除、增建及搬迁，保留既有建筑、老城格局及特色风貌，强调系统谋划、可持续更新及补足功能短板，对规范城市更新行动起到了引领作用。

4 城市更新策略

策略一：划定优先改造区域，支撑市、区重点平台建设。海珠数字生态岛以数字经济、城市更新和产城融合，激发起海珠高质量发展的澎湃动力。重点构建“一区一谷一圈”发展空间布局，推动产业空间高效有序开发。为支撑市、区重点平台建设，对于广纸地块、沥滘枢纽地块、琶洲南区、环海珠湖周边、珠江后航道等海珠区近中期拟重点推进开发的产业片区，可划定为优先改造城市更新片区，更好地推动重点地区建设。

策略二：引入创新驱动，促进产业转型升级。鉴于海珠区新产业缺乏承载空间、旧产业亟待转型升级的现状，基于城市更新，合理引入创新驱动，推动海珠区从“制造”到“智造”的蜕变。鼓励通过城市更新提供储备用地为新产业提供承载空间，以及旧产业载体（主要是旧厂）的更新升级，用于建设总部经济、IAB（新一代信息技术、人工智能、生物医药）、NEM（新能源、新材料）、科技服务、高端商务等现代服务业项目的开展。

策略三：活化地区资源，提升空间品质。生态渗透方面，将通过一系列城市更新项目在区域层面实现海珠区城市名片的打造和珠江形象的塑造。有效统筹生态资源分配，有效推进海珠“江、涌、林、园”生态格局的构建和生态绿网的全面覆盖。生态修复方面，城市更新片区成片连片改造后，可解决污水溢流、散乱污问题，有效提升河涌水质。同时推进村级工业园升级改造、淘汰现状高污染产业，实现河涌修复、土壤修复等共赢效果。

策略四：补齐民生短板，完善基础设施。新一轮城市更新应注重打造高品质人居环境，补齐公建配套和基础设施配套不足，让“以人民为中心”始终贯穿在海珠区的更新改造工作中，加强教育、医疗、公寓、商业、休闲等公共服务配套供给，实现职住平衡、宜业宜居，解决城乡发展不平衡、不充分问题，优化高能级城乡功能结构布局。

5 城市更新策略分区与实施建议

5.1 更新策略分区划分

基于上层次规划、建设发展条件、交通条件等因素进行叠加综合分析，建立城市更新资源“潜力度”评估体系，得出更新潜力度评估结论作为城市更新策略分区参考。

策略分区体系综合海珠区未来国土空间发展要求，明确各类资源的统筹配置方式，衔接广州市城市更新总体规划的战略设想，将海珠区划定为三类一级策略分区：鼓励性改造地区、敏感性改造地区、一般性改造地区。

鼓励性改造地区为国土空间规划划定的城镇开发边界内具有明晰发展导向的区域，包含三类二级策略分区，分别为重点平台发展区、产业发展区、轨道站点综合开发区（见图2）。重点平台发展区：国土空间规划确定的重点平台（除历史文化保护区、产业发展区外）；产业发展区：产业集中发展区域，对接工信局划定的工业产业区块分析划定；轨道站点综合开发区：已建成和规划轨道站点周边800 m范围（除历史文化保护区、产业发展区、重点平台发展区外）。

图2 鼓励性改造地区分区

敏感性改造地区为国土空间规划划定的城镇开发边界外的生态、农业空间以及城市紫线范围内地区，包含两类二级策略分区分别为生态环境维育区和历史文化保护区（见图3）。生态环境维育区：国土空间规划划定的城镇开发边界外的生态保护红线、永久基本农田；历史文化保护区：位于城市紫线范围内地区。

图3 敏感性改造地区分区

一般性改造地区是国土空间规划划定的城镇开发边界内，除上述地区之外的地区。

5.2 更新策略分区实施建议

（1）鼓励性改造地区。

实施指引：优先推进、落实重大项目、实现有机更新。位于鼓励性改造地区的更新资源，以规划重点项目为抓手，划定重点更新片区，通过重点带动周边的方式，优先落实重点片区内的更新改造，并通过改造，解决片区内的公服、市政设施的配套问题。以土地收储作为旧厂主要改造方式，灵活利用储备土地，通过活化置换等方式规整土地，逐步实现重点项目内的用地规划。统筹安排重点功能区内各更新项目时序，通过改造奖励、弹性指标、引入市场等方式，实现项目的有序开发，稳步推进鼓励性改造地区内的城市更新工作。

（2）敏感性改造地区。

实施指引：历史活化、生态维育。对于历史城区，加强历史文化保护传承和落实住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建等历史文化保护要求，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不破坏历史城区传统格局和街巷肌理。活化利用历史建筑、工业遗产，采用“绣花”“织补”等微改造方式，增加历史公共开放空间，补足配套基础设施和公共服务设施短板。对于生态环境维育区（永久基本农田、生态保护红线）内的更新资源，按照生态保护的相关要求，制定合理的更新改造方式，以城市生态修复为主要导向，留白增绿，保留城市特有的地域环境“基因”，维育海珠区生态环境，稳妥推进城市更新。

（3）一般改造地区。

实施指引：总量控制、自主改造、先行先试。针对一般地区的改造，在多方合力、指标合理、流程合法的条件下逐步开展规划，采取“总量控制、自主改造、先行先试”的策略，作为区重点项目的补充，实现有序的可持续更新发展。

6 结语

本研究通过对海珠区更新资源潜力评估，提出更新策略分区和实施建议。着力加强存量土地城市更新，将成为海珠区要空间、谋发展的重要抓手。以城市更新推动城市高质量发展，助力海珠区逐步建成为有活力有魅力有竞争力的数字生态城。