基层政府扁平化改革的实践前沿与发展面向——以浙江省龙港市“市直管社区”改革为例

刘柯（浙江工业大学公共管理学院，浙江杭州 310023）

陈宝胜（浙江大学马克思主义学院，浙江杭州 310058）

一、问题提出

20 世纪90 年代以来，为适应经济社会发展的现实要求，我国各地积极探索以减少行政层级、优化政府职能、促进基层自治和提高行政效能等为目标的“扁平化”改革，如“省管县”“大部制”“撤销街道办”“县乡一体、条抓块统”“市直管社区”等，然而，在实际改革过程中却出现了基层治理存在“管区”“片区”“管理区”等“准行政组织”或“逆扁平化组织”①根据王兆刚等人考证，管区是在我国农村地区以及部分城市辖区设置的一类比较独特的行政管理层级。在人民公社时期，管区就已存在。从建制上来说，管区是由公社直接管辖的区域机构与一级生产单位，介于公社和村之间，地位与生产大队相同，主要职能是在公社领导下管理本区域内的生产与行政工作。目前，山东省青岛、济宁、枣庄等地依然设有管区，管区是连接村组织与基层政权的纽带，承担乡镇（街道）派发的治理任务。管区在不同地区有着不同的名称设置，有的也被称为“管理区”“片区”等。由于国家并未从法律层面赋予管区合法性地位，部分学者也将管区称为“准行政组织”或“逆扁平化组织”。。这些组织的性质、职能、作用以及是否有存在必要性等，已经成为学界关注的重要问题。有研究指出，“管区”等“准行政组织”作为乡镇政府（街道办）与行政村之间的一级管理组织［1］，尽管不具备完整的组织结构与独立的人事权、财政权等职权，但承担着乡镇政府（街道办）的治理任务，起到帮助基层政府减压、调动基层干部积极性、整合社会资源、促进公共政策执行以及提升国家治理效能等方面的作用［2］。也有研究指出，类似“管区”等“准行政组织”的存在，事实上造成了行政权力扩大、村民自治受阻［3］，以及懒政、庸政等致使基层治理复杂化的问题［4］。

减少行政管理层级、扩大行政管理幅度、推进行政管理体制扁平化，既是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升政府行政管理效能、更好地回应社会诉求的必然要求，也是数字化时代政府组织变革的潮流与趋势。在此过程中，如何有效避免行政体制改革的“逆扁平化”倾向，是政府改革必须解决的一个重要问题。从行政体制改革的实践效果看，扁平化组织结构确实更具灵活性和适应性，能够打破政府信息垄断、克服信息层级传播的不对称［5］，促进精减政府人员、整合机构与降低行政成本，推动基层民主自治与激发社区自主性［6］。随着信息技术在社会治理领域中的广泛运用，人们对政府扁平化改革方向的认识，不应局限于政府结构的纵向层级缩减与横向幅度扩大，应该看到，扁平化还涉及政府部门关系、权力配置、业务流程、人员分配、体制机制等方面的重整以及政府与企业、社会等外部行动者关系的重塑［7］。扁平化为“打破”“超越”“摒弃”作为现代行政组织范式的科层制提供了极大的想象空间。

由于理论界与实务界尚未给出政府组织模式变革的清晰图景，当下的行政体制改革实践主要表现为对传统科层制所进行的技术性修缮，有的甚至陷入扁平化还是逆扁平化左右徘徊的困境。基于此，本文聚焦的问题是：在理论上，扁平化实现了对科层制的哪些突破，这些突破是如何在基层改革实践中加以具体操作的。本文立足数字政府建设的时代背景，以浙江省龙港市“市直管社区”改革为研究对象，在对龙港市“市直管社区”扁平化改革的实践方式及所面临的困境加以客观分析的基础上，从组织模式变革角度研究政府扁平化改革的发展面向。

二、理论基础

19 世纪末20 世纪初，以弗雷德里克·泰勒、亨利·法约尔和马克斯·韦伯等人为代表的西方古典管理思想家，主要着眼于“效率至上”的组织模式设计。在此过程中，由韦伯所设计的“科层体制”，因顺应了组织管理的专业化、技术化和效率化要求，成为工业社会占主导地位的组织形式。在现实的行政管理过程中，科层制作为政府垄断公共权力的行政执行体系，呈现为“金字塔式”的层级结构、“分工—协作”的工作模式、严格的“纪律化”控制手段、“机械化”的工作原则以及“价值中立”的行为方式等特征。科层制在促进社会发展进步的同时，也因集权、低效、封闭、割裂、僵化、压抑人性和缺乏创新等饱受诟病。

面对科层制的诸多弊端，公共选择理论、新公共行政、新制度主义、黑堡学派、新公共服务理论以及后现代主义等不同学派的学者，分别从不同角度对科层制政府进行了猛烈抨击。例如，文森特·奥斯特罗姆认为，官僚行政已严重背离了启蒙思想家与《联邦党人文集》的精神。他主张，要用权威分散的多中心治理结构替代对命令集权的科层体制，“合法强制工具的控制和使用，并不为单一权威结构所垄断。民主制行政的特质是多中心而不是单中心的”［8］。新公共行政学派代表人德怀特·沃尔多主张建立一种分权、灵活且完全不同于科层制的新型政府组织形态［9］。新公共服务理论认为，一个具有民主性质的政府应重视公共利益、公民参与和民主公民权等价值问题，追求公共利益是政府开展社会治理活动的核心原则，因而重视人的价值与道德力量、扩展公民权、鼓励公民参与、建立信任关系以及重新分配社会权力等措施，是促进公共利益得以实现的基本保障［10］。与之不同的是，后现代主义则通过对伦理、正义、责任、公共利益等价值因素的强调，提出了对现代科层制加以全面解构的思想。如查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒指出的，“民主政治中的官僚制”无法从根本上解决公共行政的合法性问题，公共行政要想获得真正的合法性，就必须与官僚制彻底断绝联系，并建立可以自由对话的“公共能量场”［11］。综合来说，批判科层制的学者强调，政府权力的去中心化、行政过程的民主性以及行政体制的灵活性和开放性，是政府组织变革的趋势。这些学术思想为扁平化组织模式的建立奠定了理论基础。

社会发展使公众的公共服务需求与日俱增，但“公共服务的供给却因缺乏创新性、创造力和灵活性而变得僵化。以这种观点来看，公共组织充满官僚习气，疲软无能且越来越了无生气。因此，试图用数字化手段来克服这些问题和不足的想法获得了广泛认同，并被认为能够为公共政策和公共服务的供给提供理想结果”［12］。近年来，随着人工智能、区块链、大数据、云计算等高新技术的迅猛发展，人类迈入了数字化时代。数字化时代的到来，不仅为社会治理提供了数字化的改革方案，也为政府组织变革带来了新的发展机遇。

就信息技术对科层结构的影响而言，一方面，它以纵向层级结构为载体，实现了组织权力的跨层级流动和组织边界的跨部门延展，进而让“金字塔式”的组织结构变得更加扁平；另一方面，它通过加强横向职能部门间的信息流动，虚化职能边界、重组部门结构，让组织横向结构发生了虚拟化与网络化的改变，机构间关系变得更具灵活性和回应性［13］。由此可见，数字化时代，支撑科层制范式的政治、知识和技术条件已经发生巨大改变，“这直接导致了对科层制基本假设的修改或否定，带来了科层制失灵”［7］。所谓政府扁平化，是指通过打破部门职权界限、缩减中间管理层次，采用分权管理、整合服务与部门协作等方式，促进政府机构整合、条块关系融合、权力分布均衡以及多元主体合作。在此过程中，信息技术既是促进组织扁平化的主要动力，也是突破科层制内在藩篱的关键引擎。需要注意的是，政府扁平化并不仅仅是组织结构扁平的外在形态变化，还包括组织体制、机制以及价值观念等发生的整体性变革［14］。因而，相较传统科层制，扁平化组织具有如下四个特征：

一是整合式任务承担形式。出于专业化和效率化的追求，科层制政府采用“分工—协作”的工作方式，但在日常行政管理过程中，政府内部各职能部门往往面临协调不畅、整合不足与效能不佳等困境。为了有效解决现代组织因专业分工与部门间工作目标不同所导致的横向沟通困境，挪威学者汤姆·克里斯滕森提出整体性政府概念，整体性政府的目的是促进行政部门的合作进程与跨部门合作的实施［15］。信息技术恰恰为组织跨部门合作创造了可能，通过虚实融合、一体联动的数字化网络平台，可以将社会治理任务以整体形式呈现给每一个部门及其成员，这有助于在突破组织内部纵横管理边界基础上，加强各职能部门间的合作［16］。对此，乌尔里希·贝克明确指出，数据和信息的集中瓦解了以分工—层级为原则的科层组织，组织职能的集中、信息的融合与去科层化的过程相互渗透［17］。也就是说，扁平化组织可以借助信息技术实现对多个分立机构的整合，并以整合式的任务执行方式，促使组织从分工—协作的科层体制演变为一体联动的合作体制［18］。

二是流动共享的组织资源。科层制政府是一个有着严格制度规范和等级权力界限的正式结构体系。通过对科层制的理性设计以及为其主观划界的方式，的确可以起到缔造组织权威、促进组织发展、明晰组织职责、维持组织秩序和提高组织效率等方面的作用，但边界在形塑整个组织结构与轮廓的同时，也在组织内部各岗位、各部门、各层级以及组织与外部环境之间建立了一道无形藩篱，因此，“基于边界的传统管理方法具有抑制作用，会抑制组织整合资源的能力”［19］3推荐序一，但数字化的公共事务处理方式，则为信息、权力、人力和物资等的跨界流动和互惠共享创造了可能。诚如达雷尔·韦斯特所言，技术向公共部门的整合，促使电子政府与传统政府在运行与思维方式上存在明显差异，电子政府打破了以单独部门为单位的工作建制，实现了跨部门、跨界限之间的工作整合，电子政府的建立和运行须采取信息共享和服务基础设施共有这一崭新的思维方式［20］。彼得·布劳和马歇尔·梅耶则明确指出，技术对组织结构具有决定影响：“技术优势与组织的更大结构、权威更分散程度有关，也和对工作流程控制线依赖性的降低有关。”［21］也就是说，技术能够促进行政分权，分权化的政府更倾向于通过广泛授权实现权力、信息、人员、资源等的共享与流动。

三是多主体构成的灵活开放体制。基于信息技术对组织发展带来的深刻影响，罗恩·阿什克纳斯等人指出：“21 世纪的商业处在社会和经济的大变革中，正在从铁板一块向可穿透的结构和流程转变，正在创造出某种全新的组织形式：无边界组织。”［19］1尽管人们并不承认未来的组织会朝着阿什克纳斯等人阐述的彻底消失边界方向发展，但不可否认，组织边界形态正在发生变化，组织正在从等级森严的有界走向灵活柔韧的跨界［22］。这是因为有效的公共产品和公共服务供给建立在不同层级、不同部门以及不同地区政府职能的高度配合与内部资源的高度整合基础上，也因为我们正在走向的数字化时代是一个有着多样化诉求且充满高度复杂性和高度不确定性的社会，为适应数字化时代的治理需求，政府需要与企业、社会、公众等多元行动者共担社会治理职责。社会治理主体的多元化意味着政府组织必须从封闭走向开放。

四是合作意识与服务公众的价值取向。韦伯指出，从正式的与技术的角度看，科层体制是最理想的类型［23］。韦伯所建构的科层体制，是不允许任何价值因素介入的工具理性体系，由此，也就导致科层制丧失了对人的价值认同和对整个社会的公共责任。为了突出人在组织中的中心地位和增强行政官员的道德责任，人们主张组织发展与组织结构设计的价值属性。扁平化组织则充分注意到人主体性价值的重要性，也“正是基于对组织人文价值的重新重视使组织结构扁平化”［24］。扁平化组织强调分权与参与的重要性。公众参与社会治理，既有利于公共服务与公共决策质量的提升，也有利于多元化与多样化公共治理需求的满足。因此，相较于价值中立的科层制，扁平化组织更强调服务精神与合作意识，“即使组织依然保留层级结构，也会因为从属于服务原理而体现出合作的特征。在每一个层级中以及层级间，都通过服务而实现合作。同时，也借助于合作来达到服务目的的实现”［25］。

显然，信息技术对作为工业社会组织典型形态的科层制造成了挑战与冲击。就政府自身而言，信息技术使科层体制呈现扁平化、网络化与整合性等特征，这意味着政府的组织结构、工作流程、体制机制以及价值取向等发生了质的改变；就政府与社会关系而言，多元治理主体依托信息技术开展公共事务的方式，实现了政治权力与社会权力的关系重组和社会治理模式的重构。这就使得走向数字化时代的政府组织变革成为一个必须正视的问题，然而，在基层治理实践中，政府组织变革是一项规模庞大的系统工程，既关涉组织结构、体制、机制的整体性变革，也包含平等、开放、参与、共享、合作等公共价值的回归。基层政府扁平化，强调把政府与企业、社会等多元行动者作为一个整体加以看待，要以促进行政体制改革和价值理性重塑作为推进政府结构扁平化的旨归。因此，本文以探究数字化转型背景下的基层政府扁平化改革为切入点，试图在“结构—体制—机制—价值”的分析框架下，揭示基层政府扁平化改革的具体实践方式与基本行动逻辑。

三、案例选择与研究方法

（一）案例选择

本文所选取的个案的具体情况如下：龙港市地处浙江省南部，历史上曾是温州市苍南县方岩下村的一个渡口。1983 年正式建镇后，龙港镇坚持市场经济引领下的城镇化发展之路，达到了“镇级”行政体制下的“市级”经济与人口发展规模。行政体制建制与经济社会发展的不平衡，对龙港镇的进一步发展形成制约。为有效适应类似龙港镇这样的特大镇的经济社会发展和社会治理的需要，《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出，对具备行政区划调整条件的县、镇，可以依法有序改市。2019 年，经国务院批准，撤销了苍南县龙港镇，设立了县级龙港市。龙港市成为全国首个“镇”改“市”（县级市）的改革示范窗口。借此机会，龙港市逐步探索实施以行政体制扁平化改革赋能新型城镇化发展的县域治理之路。

撤镇设市以来，龙港市紧跟国家“新型城镇化规划”要求与浙江省“扎实推进数字化改革”的步伐，从建立“大部制、扁平化”的行政体制改革出发，全面取消乡镇（街道）层级，按照不因设市而大幅增加行政管理人员的原则，精简行政管理机构、优化行政组织结构，通过“基层治理委员会”“片区制”“三位一体”①“三位一体”是市级相关部门和基层社区之间沟通对接的实体性通道，其设立初衷是解决片区“乡镇化”问题，让基层百姓置身社区便可享受一站式公共服务，但调研发现，“三位一体”在实际运行中依然呈现“乡镇化”倾向。等工作机制，探索弱化中间层的“市直管社区”体制。同时，配套运用信息技术，推动政务服务、行政执法与社区治理等领域的深层次变革，力争以“大部制、扁平化、市社一体、条抓块统”的整体智治形式，打造简约高效、一体协同的社会治理格局。龙港设市的行政管理体制改革，是在缩减行政管理层级的基础上，为促进新型城镇化建设与政府数字化改革需求，探索具有扁平化组织特性的基层行政管理体制的过程。因此，对龙港市改革个案加以研究，既可以有效寻求将扁平化组织理论付诸地方改革实践的具体行动方案，也有利于促进国家“镇改市”新型城镇化战略的有效推进。

（二）研究方法

本文所用资料，均来自研究团队2021 年11 月在龙港市开展的实地调研。获取案例资料的具体方法有：第一，非参与式观察。为深入了解龙港市扁平化改革的现实状况，研究团队对龙港市部分市级政府职能部门、市基层治理委员会、社区联合党委、社区联勤工作站、社区综合服务中心等地进行了实地参观考察。第二，非结构式访谈。研究团队在非参与式观察基础上，有针对性地对所参观部门开展了非结构式访谈，访谈对象包括市委改革办、市综合行政执法局、市社会事业局、市经济发展局、市公安局、市财政局、市基层治理委员会、社区联合党委、社区联勤工作站等部门负责人、普通公务员以及部分市民，访谈内容涉及改革后的市级职能部门构成、上下级之间的沟通协调方式、部门履职方式、财政支出与行政人员编制变化、市直管社区的机制与方法、社区对接市委市政府及其职能部门的工作方式、网格与社区间的关系、干部考核激励制度以及改革后取得的成效、面临的问题和未来规划等。第三，政策文本收集。研究团队在实地调研中收集了大量有关龙港市改革前后的政策文件、工作报告、规划方案与研究报告。

四、案例分析：龙港市“市直管社区”的扁平化改革

为有效建立一种既可以精简纵向层级又可以扩展横向协作的扁平化组织模式，龙港市在设市后，全面撤销了乡镇政府（街道办），以建立“市直管社区”的行政体制为目标，探索促进基层政府扁平化的改革行动路径。结合改革实施情况，可将龙港市扁平化改革实践概括如下：

（一）龙港市扁平化改革的实践方式

为建立一种全新的不同于传统科层制的扁平化组织模式，龙港市在改革过程中借助网络信息技术，通过整合性的治理思维、数字化的治理手段、共享性的制度安排和为人民服务的价值取向等，对整个政府组织结构开展系统性变革。

1.实施业务整合的大部门组织体制。根据龙港撤镇设市改革方案，上级编制机构严格限定了改革后的龙港市人员编制数量。在组织规模既定的情况下，“市直管社区”意味着必须缩减组织管理层级，也就相应要求职能部门必须在横向上扩展管理幅度。为了促进行政成本的最小化与行政执行的高效化，龙港市在打破职责同构与原有部门职能分类基础上，建立了跨业务整合和职能有机统一的大部门组织体制。首先，系统集成职能机构。按照综合管理、系统协调、精简高效的原则，推行大部门机构改革，如整合环境保护、城市规划、土地管理、交通建设等四大相关职能机构，组建自然资源与规划建设局；整合教育、卫生、民政、社保等九个民生相关部门，组建社会事业局。大部门机构以模块化的运行方式，促进了上下业务的有效对接。其次，科学配置公共权力。按照审批、监管、执法、市场、社会的分类管理原则，重新梳理政府权力清单，逐步厘清部门业务与科室权力任务。最后，协同优化内部职责。在将原有职能部门改造为大部门机构内的不同科室后，以事项为“最小颗粒”梳理部门职责业务，拆分重组部门结构，利用网络信息技术，再造跨越部门、科室的一体化业务流程，形成“T”字形的灵活性内部组织结构，即一个部门对上承接温州市、浙江省多个部门的相关业务工作，整合形成内部业务，直接对下行使职权、提供服务，如将分散零碎的行政审批事项统一纳入行政审批服务中心，形成了“只盖一枚章、最多跑一次”的审批服务。大部制是扁平化改革的推动力，调研发现，大部门体制建立后，龙港市的机构数量和人员编制仅为同类县级行政区域的40%，基本解决机构繁多、职能交叉与多头领导问题。

以龙港市财政局为例：“龙港财政就只有一个预算科，龙港预算科是什么概念呢？我们预算科这里目前总共只有八个人，C 县的预算局再加上业务科室总共大概有四十几号人，所以我们八个人干了他们四十几号人的活。我们龙港市财政局目前是38 个人，干了C 县财政局120 多个人的活。不管是从科室配置，还是从人员配置上讲，我们都已经做到了大部制的概念。”①资料来源：龙港市财政局某干部，访谈编号为LG2021111106。不仅如此，如果算上相应县级行政区划中乡镇一级从事预算等财政工作的人员，龙港市财政局38 个人事实上承担了远超于120 人的工作。

2.探索跨中间层级的市直管机制。乡镇（街道）作为连接上级政府与基层群众的桥梁，承载着管理基层社会事务、维护基层社会秩序等多项职能，不设乡镇（街道），意味着基层行政执行工作需要由各业务部门承担，这在无形中增加了市级职能部门的工作负担。为解决这一问题并保障行政管理体制的有效运转，龙港市不断探索适应“市直管社区”的治理机制。

（1）设立基层治理委员。基层治理委员作为市委下设工作机关，统一负责片区派驻工作及派驻人员编制的归属与管理，同时，统筹协调村居（社区）与基层治理平台相关事务。其主要职能是通过统筹、协调与监管，增强对基层治理工作的组织与领导。

（2）设立片区。撤镇设市之初，在综合考虑龙港经济社会发展情况与社会治理需求等因素的基础上，龙港市按照“市管村居、分片服务”的理念设计改革路径，通过撤并、改制，将市内原有行政村、社区改组成102 个社区，在市与社区之间设立非行政层级、无固定编制且不具有独立法人机构性质的“片区”，用来解决管理幅度和管理层级间存在张力的现实问题。全市共成立九个片区，由市委基层治理委员会负责片区人员派驻、统筹协调片区事务。每个片区设立党工委，聚焦党建服务、综合治理、市场监管、综合执法、便民服务等五大工作模块。为明确片区职能定位，龙港市按照经济建设职能上移、社会治理职能下沉原则，将片区的职能定位为基层党建、信访维稳、安全生产、政策执行与环境整治等九个方面。片区的设立，提供了将业务部门治理任务与政务服务供给直接传递到社区的通道，但在实际运行中，片区存在一定的“乡镇化”倾向，与“市直管社区”的改革目标存在冲突。

（3）设立“三位一体”的工作机制。为有效解决片区“乡镇化”问题，龙港市于2021 年全面撤销了片区，并将辖区内的102 个社区划分为26 个基层治理单元，分别在每个单元内建立了由社区联合党委、社区联勤工作站、社区综合服务中心等三个部门组成的一体化公共服务平台。其中，社区联合党委由多个社区党组织、属地部分企事业单位及“两新”②“两新”是指新经济组织和新社会组织。党组织联合组建，是党建引领下的协商议事平台。联合党委书记由基层治理委员会下派的专员担任，联合党委下设由辖区党组织负责人兼任的党委委员，依照分工协作原则，负责不同事务。社区联勤工作站是市级职能部门延伸至社区的管理机构，与市级部门直接对接工作，工作站站长由基层治理委员会下派专员担任。在此基础上，利用信息技术对辖区进行网格化治理，将公安、市监、综合行政等部门“下沉”的行政干部与社区干部、专职网格员一起编组入格，形成“三五成群”的“联勤巡查、快速响应”机制，就地解决安全、生产、消防、维稳等基层社会治理问题。社区综合服务中心集便民服务、协商议事、矛盾化解、文化体育、养老托幼等功能于一体，目标是为人民群众提供就近的便捷服务，工作人员由基层治理委员会“下沉”人员、社区干部和专职社工组成。

（4）制定市直管社区的工作制度。实施以市领导、市直单位及社区联合党委相结合的责任捆绑、同奖同罚制度；市委直接任命并管理社区主职干部的用人制度；将各职能部门的工作指令直接下达至社区、社区重要事项直报市委市政府解决的日常管理制度；市委相关部门直接负责社区干部的考核制度与薪酬管理制度，比如，“现在是组织部直接负责我们村干部的报酬，原来是想通过把钱给到联合党委，然后由联合党委再发给村里的干部，但后来我们财政的意见就是要组织部直接发给村干部。你可以让联合党委参与你的考核，但是不能够让联合党委去帮你发这个钱，是这么个概念”①资料来源：龙港市财政局某干部，访谈编号为LG2021111106。。

3.建立多主体合作的网络化组织结构。“三位一体”作为“市管社区、组团服务”的基层治理创新机制，在其运行中促进了由政府、企业和社会等多元治理主体所共同组成的合作化网络治理结构的形成。合作化网络治理结构是扁平化改革实践在社区层面的充分体现，既有利于推进职能部门人员、权力与服务的下沉，又有利于促进社区自治能力的提升。在社区层面，为了形成以政府领导、部门人员下沉、社会组织参与的网络化治理结构，一方面将综合执法、市场监管、一线民警、基层治理等职能部门下沉干部、社区干部以及社区联勤工作站人员整编纳入社区治理网格；另一方面，坚持“四治融合”②“四治融合”指将自治、法治、德治、智治等四种治理手段有机结合的社会治理方式。原则，积极加强社区干部队伍的职业化建设，组建了由社区党组织、驻社区市直单位、非公企业、社会组织、物业公司、社区党员以及社区志愿者等共同组成的党政群共治联盟，不断推动多元主体“共建共治共享”社会治理新格局的形成。

4.秉持服务与共享的价值理念。信息共享难、业务不协同是制约基层政府改革的一大难题。为了促进政务服务的协同性、一体化与便民度，龙港市建设了以数据共享为核心的数字平台，按部门业务，拆解出以联勤处置、专项任务、精准治理等为基础的职能事项，通过整理、归集和共享基础数据条目，建立了“一屏可知全局、一图全面感知”的县域整体智治平台。在实现数据整合与信息资源共享基础上，打造了智慧应急、消防管控、城市治理等跨多场景应用系统。同时，以整合式的任务执行理念，推动人员、权力和资源的共享与流动，如通过建立综合行政执法系统，将全市九个政府部门的3，000 多项执法事项，统一划转至综合行政执法局，形成了“审批—监管—执法”的联动机制。

为了能够给社区群众提供更为便捷的公共服务，龙港市积极鼓励全市广大干部扎根社区一线，为此，温州市委专门出台了鼓励龙港市改革的上派下挂、跨县交流、基层经历认定等干部激励政策。同时，不断探索下派干部服务群众的工作方式，目前，“龙港市范围之内的下沉干部是以成立专班的形式进行工作的，集中力量专门解决基层事务中的难题……对我们这些下派干部来说，就在于服务群众，然后维护社会稳定，这个是我们根本职责所在”③资料来源：龙港市某社区下派干部，访谈编号为LG2021111220。。

（二）龙港市扁平化改革存在的问题

借助于网络信息技术的政府扁平化改革，通过创造面对面的直接沟通平台，既能准确清晰地将上级政府信息传递到基层社区和人民群众，也能让基层社区及时有效地向上级政府反映群众诉求。因此，政府扁平化是促进政府治理能力现代化的必然要求。就此而言，龙港市立足数字化改革背景，围绕“基层治理改革创新实践区”的目标定位，事实上已经走出了一条“大部制、扁平化、市社一体”的改革新路。尽管龙港市的扁平化改革在精简政府机构、推进政府职能一体化、促进公共服务下沉、提升社会治理效能等方面取得了巨大成效，但依然存在一些需要进一步思考解决的关键问题。

1.扁平化改革不彻底，中间层事实存在且运行不畅。为缓解市级各职能部门难以直接对接基层社区的管理幅度问题，龙港市采取了“基层治理委员会”加“三位一体”的工作机制，在市与社区之间设立了一个没有人事权、财政权、物权的中间管理层，但“三位一体”事实上履行了“准乡镇政府”角色，主要负责“社区吹哨、部门报到”，帮助履行市级部门职能。在实际运行中，一方面由于缺乏人财物等实际工作抓手，还要接受各职能部门考核任务，导致“三位一体”的管理部门既难以有效协调各职能部门开展工作，也无法有效服务各基层社区；另一方面，联勤工作站行政事业干部主要来自原“片区”，实行“三位一体”改革时将编制挂靠到各职能部门，再以职能部门干部身份“下沉”到工作站，帮助对接相应挂靠职能部门所属职能事项，但在实际工作中，他们与职能部门之间的关系相对松散，职务晋升优势不明显，积极性受到较大挫伤。

“改革过程中精干的力量都被抽调到上面去了，工作站责任比较大，事比较多，我们下沉人员要干两份活。工作站的事情要干以外，部门下派的事项也要承接，因为你编制是部门的，评职还要回归到部门……所以说为什么这么多基层人员一定要调到部门去”①资料来源：龙港市某社区联勤工作站人员，访谈编号为LG2021111219。。

2.部门职能定位不清，履职方式不准确。从行政职能分工看，市、县政府更多地履行领导与决策职能，更具公共决策的宏观性与自主性；乡镇政府主要承担执行与服务职能，更强调政策执行的灵活性与公共服务的高效性。扁平化改革后的龙港应兼取二者优点，做到“宏观视野、自主决策、灵活执行、高效服务”，从实际来看，龙港市市级职能部门的领导能力与决策意识显著增强，但直面社区的政策执行意识与直面群众的公共服务意识未能充分体现。改革后的龙港市也未真正实现向社区的放权赋能，人员、权力更多地上移至市级层面。由此，也就造成了日常行政运营成本不降反增的现象。“龙港市与龙港镇比，行政成本肯定是增加的，因为从乡镇到县级市的改革，导致政府承担了县乡两级职能，也就相应增加了一些原来没有的行政成本，但是如果跟其他县市区来比的话，它的整个行政运行成本还是非常低的”②资料来源：龙港市财政局某干部，访谈编号为LG2021111107。。

3.人员分配不合理，制度配套不完善。按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革目标，上级给龙港市设定的改革政策是限定机构与人员编制。作为县级市的龙港实际上履行了“县”与“乡镇”两级政府职能，增加了很多原龙港镇无须承担的行政事务，但核定给龙港市的机构数量和人员编制仅为同类县市区的40%。仅以40%的人员力量，完成同类县市区的两级政府所需履行的职能事务，治理任务繁重、人员配比失衡是无法回避的实际问题。在日常行政管理过程中，龙港市级职能部门一个科室通常要对应衔接温州市与浙江省两级十余个职能部门或处室的各种事务。一方面受人员编制与行政能力所限，职能机构应付来自上级的日常事务已分身乏术，因而很难有效履行直接面对社区的“扁平化”服务职能；另一方面，由于改革后的龙港市缺乏自主性的制度制定权，不具备制定与实际工作量相匹配的薪酬、绩效和晋升制度，由此极大损伤了中层干部与普通公务员的积极性，以致一些中层干部与公务员提出“希望回到改革前的龙港”“从龙港镇到龙港市，只多了200 多个行政事业人员，龙港镇那时候我们大概差不多快1，000个左右干部，现在合在一起也就1，000个干部”③资料来源：龙港市社会事业局某干部，访谈编号为LG2021111103。。

五、结论与讨论：基层政府扁平化改革的发展面向

龙港市作为全国首个“镇改市”改革示范区，其从“镇”跨越到“县级市”的行政体制改革实践，已然形成了对传统科层制进行了系统重塑的扁平化组织模型，但受制于原有的体制、制度束缚，致使龙港市面临一系列的改革困境。扁平化所带来的中间管理层削减，在一定程度上增加了与被削减层直接相连的上下两级政府工作负担，因此，如何做到权力、资源、人员等合理分配与共享流动，是决定扁平化改革能否成功的关键。龙港市改革使市级职能部门面临“事多人少”的突出性难题。该问题的解决，一方面可以通过数字赋能，以“数字换人”缓解部门人员配比失衡；另一方面，可以通过赋权社区的方式帮助政府“减压”。因此，从社会治理实践层面看，基层政府扁平化改革的发展面向是在促进社会治理体制开放性基础上，调动基层群众参与社区公共事务的积极性。

事实上，基层政府扁平化改革的保障是社区具备良好的自治能力，能够以党政群合作共治模式来为扁平化改革托底。此外，信息技术的应用，既实现了对政府权力、资源、人员等的重新组合，也将政府、企业、社会等多元行动者纳入一个系统化的网络平台中，因此，信息技术的应用促进了社会治理体制的开放与社会治理主体的多元。随之，主客体二分的社会治理边界将被打破，用以支撑多元主体合作治理的新型组织也将实现对以政府为单一主体的科层制的超越。因而，从组织模式变革层面看，基层政府扁平化的发展面向是从以政府为单一主体的科层制，朝着适应多元主体合作治理的新型组织模式的跃迁。

基层政府扁平化改革的目标是在精简纵向层级、打破职责同构与优化职权配置等基础上，形成一个办事高效、一体整合且能够直面社区服务的扁平化政府。龙港市之所以出现扁平化改革不彻底、政府职能定位不清等问题，在于未能真正建立市级职能部门直面社区服务的工作机制。“三位一体”设置，让市级部门误将其看作部门业务的执行机构。为切实推进龙港市的扁平化改革，在撤销有名无实的“三位一体”机制的同时，改革基层治理委员会的工作职能，可将其建设为一个平台性机构，专门负责职能部门与社区之间的对接沟通。也就是说，政府扁平化改革离不开因地制宜的机制创新，机制创新是促进行政体制改革顺利进行的基本保障。

如前所述，扁平化是寻求科层制人文救治与促进组织发展的现实需要［24］，相较于传统的科层制政府，扁平化的组织模式更加突出人的主体性价值在组织发展中的重要性。在基层治理实践中，扁平化改革的思路是赋予基层政府与基层行政人员一定的自主权，让他们具备自主性制度制定的权力与创新性公共服务的能力。同样，改革后的龙港市应具备一定的制度自主权，能够通过制定符合龙港市实际的人才制度、激励制度和考核制度等，缓解扁平化所带来的人力资源不足、权责不对等以及干部积极性受挫等问题。需要注意的是，政府扁平化改革的目标既不是停留在形式上的管理层级缩减与管理幅度扩大，也不是单纯的以“省管县”取代“市管县”或以“市（县）管社区”取代“乡镇（街道）管社区”，而是要结合地方经济、社会及公共治理需求，因地制宜地科学设置部门机构与理顺上下权责关系，进而建立符合地方发展需要的治理体制。就此而言，如何对基层政府扁平化改革的深化作出学理分析与方案设计，既是新型城镇化阶段推进特大镇行政体制改革中所面临的一项重要任务，也是数字化改革背景下促进基层治理效能提升的必然要求。