国外民族地区财政治理经验与启示*

吕翠苹 陈康衢

（西藏大学财经学院，西藏 拉萨 850000）

习近平总书记在中央民族工作会议上提出“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”，对民族地区治理指明了前进方向。民族地区的治理作为国家治理体系中的重要组成部分，不仅要符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，还要符合少数民族地区群众的共同意愿和利益诉求。财政是国家治理的基础和重要支柱，民族地区财政治理对民族地区的发展至关重要。

很多国家都存在民族地区治理问题，其他国家民族地区财政制度对我国的民族地区治理具有借鉴意义。部分学者做出了相关研究，如：杨洪（2009）对印度少数民族——表列部落进行了研究，阐述了印度政府为提高部落居民生活水平和教育水平，通过制定财政政策比如设立常规教育基金、为部落聚集区修建小学、设立“中央奖学金计划”来改善当地居民的教育水平［1］。赵丁（2018）对英国的苏格兰地区现行财政体制进行了阐述，并对该地区进行财政改革的历史进行了串联，提出了苏格兰存在着税收权有限与纵向财政不平衡等问题，并提出权力下放对于解决英国与苏格兰地区关于财政矛盾的作用［2］。本文在学者们研究的基础上，通过对部分典型国家财政制度变迁的分析与比较，可以对我国民族地区的财政治理提供一些经验和启发。

1 部分典型国家民族地区财政治理情况分析

世界各民族地区都存在对于民生、法制、财政权利等的普遍特点，通过对英国、印度、加拿大、西班牙、美国等民族地区财政治理的分析，可以找到多民族国家的一些共性特征。

1.1 英国民族地区财政治理

英国作为一个多民族多宗教的国家，对于民族地区的治理有着独特的特点与措施。首先，英国通过立法改革处理民族关系。1965 年威尔逊共党制定了《1965年种族关系法》，为解决种族问题提供了第一部法案。此后又颁布了《1976年种族关系法》，用以消除种族歧视，促进民族利益关系和谐。其次，英国还把将对区域的均衡发展战略纳入国家规划。为解决英国区域发展不均衡的状况，英国利用《特别区域法》将部分民族地区划为“特别区”来拉动当地的经济发展，此后将特别区更名为发展区。对于发展区提供投资补贴、创造就业机会、对于服务性企业的就业人数给予补贴、对不同地区的发展规定不同的补贴标准以有重点的进行区域发展。1973年，英国加入欧共体之后又将受援助地区纳入欧共体主要金融机构的援助对象。

同时，英国还对部分民族地区实行财政权利下放政策。以苏格兰为例，1998 年颁布的《1998 年苏格兰法案》，重新界定了英国联邦政府和苏格兰地方的财政权利，为苏格兰现行财政体制奠定了基础。在现行财政体制下，苏格兰地方政府征收的主要税种为商业税和地方税。对于个人所得税分档征收，苏格兰议会对于个人所得税有权利按照基本税率上下浮动3%.2007 年苏格兰民族党上台后对苏格兰财政体制进行了改革，并通过了《2012年苏格兰法案》。该法案给予了苏格兰更多的税收支配权，苏格兰可支配的税收收入由14%上升到了35%［2］。

2014 年英国进一步对苏格兰进一步权利下放。就个人所得税、乘客税、国民保险税等税项做出了规定，使得苏格兰拥有了更多的税收权利。个人所得税依旧为联邦政府与苏格兰的共享税，但苏格兰议会可以设立个人所得税的起征点和税率。除此之外，苏格兰政府还可享有除储蓄和红利所得税之外所有苏格兰纳税人的个人所得税收入。在增值税方面，按照标准税率征收的增值税的10%下放给苏格兰议会，此后英国议会于2016 年通过《2016 年苏格兰法案》，该法案赋予苏格兰议会40%左右的自主征税权和60%左右的公开支出自主权。

1.2 印度民族地区财政治理

印度在保障少数民族权益的政策方面十分完善。早在1949年通过的《印度宪法》中，政府对于少数民族提供了许多优惠措施，对于少数民族地区的经济、教育、文化等方面就做出了特殊规定。同时，为鼓励少数民族发展经济，帮助少数民族成立经济合作社，并给予大量的财政拨款。为帮助少数民族解决就业问题，印度政府实行了多项计划，如国家农村结业计划和农村青年自我就业培训计划。前者通过在农村地区修建基础设施，为当地居民提供就业机会、保证贫困人口的最低粮食需求［3］。后者通过商业信贷和政府扶持的组合贷款方式对贫困人口提供贷款扶持，帮助农村地区成立小微企业从而创造就业机会。对于少数民族的教育问题，中央和联邦政府根据少数民族人口占总人口的比例，对于中央和联邦设立的教育机构留有单独的名额；中央还通过降低升学分数线、设立奖学金、实行入学优待等政策发展少数民族教育；同时印度通过一些培训计划来帮助少数民族发展教育，比如主要用来扫除文盲，为妇女谋得就业机会的AEDP计划、部落男孩计划、女孩计划［3］。

1.3 加拿大民族地区财政治理

加拿大的民族政策经历了长时间的演变，每一种政策的调整都体现着加拿大联邦政府与省政府财税的改进。在20 世纪初，《城市城镇法案》和《地方行政区法典》使得魁北克拥有了完善的法律体系，其拥有的财政资源主要来自于加拿大联邦的资助或者各种自然资源的特许权。“二战”中，魁北克省与联邦政府签订了税收缴纳与共享协定，各省政府将个人所得税、公司税和遗产税征收权租给联邦政府。联邦政府除了支付租金外，还以资助社会保障项目的形式向各省转移支付大量的资金。1988 年《多元文化法》的颁布提高了加拿大各族裔成员的平等意识，强化了民族的凝聚力。同时，魁北克省的福利系统和税收制度都优于加拿大其他省份。魁北克在70 年代后期将工人最低工资从每小时2.7加元提高到3加元，居于北美最高水平；取消衣物、家具等基本生活必需品的消费税；调整个税的累进幅度以有益于低收入群体；通过新的家庭立法引进产假延长妇女享受育儿补助的期限。2000 年以来，魁省政府提供给低收入家庭的补助一直在增加。2002 年通过了一项反贫困和社会歧视法，使得魁北克省成为加拿大第一个实行反贫困计划的省。进入21世纪，魁北克省在加拿大联邦政府的支持援助下，经济、文化、政治等方面不断发展，不仅加强了与联邦政府的联系，还增强了该地区的民族凝聚力。

1.4 西班牙民族地区财政治理

当今的西班牙在其加泰罗尼亚地区实行普通财政制度。普通财政制度是指由中央进行财政协调，将个人和企业收入按照累进税制从西班牙的各个地区收取公共收入，按照各地区的人口基数对各地区拨款并进行公共建设。1978 年西班牙通过了《西班牙宪法》，将加泰罗尼亚地区作为民族自治区管理，规定加泰罗尼亚拥有充足的自治权。《西班牙宪法》133 条中写道，自治共同体和地方联合体可以按照宪法和法律的规定确定和执行税收。第142 条中写道，地方财政应该拥有足够的资金以履行法律赋予本地区的职责，地方财政主要靠自身的税收，以及分享国家和自治共同体的税收。2006 年，加泰罗尼亚地区通过了《加泰罗尼亚自治条例》，该条例赋予了加泰罗尼亚对于税收拥有了更多的自治权。

1.5 美国民族地区财政治理

号称“民族熔炉”的美国对于处于经济弱势的印第安人部落实施了许多援助政策。1934 年美国通过《印第安人重组法》，宣布印第安人有权利管理当地事务以及经济活动。并在法案通过的十余年内，美国联邦政府为推动印第安人部落的经济发展，为该地区共计投资1200 万美元，拉动了印第安人部落的畜牧业、农业等行业发展。为降低印第安人失业率、提供就业机会增强就业能力，20 世纪60 年代美国为印第安人提供无息贷款，并鼓励企业家投资建厂。在1965年美国颁布《第959 号公共法》为印第安人提供职业教育培训。在解决当地居民的住房问题方面，联邦住房当局积极帮助印第安人建造家园，并专门成立机构负责实施“印第安人社区计划”。为印第安人社区改造投入了大量资金，有效的改善了当地的住房条件。教育是帮助印第安人走出部落自给自足的必要手段，美国在印第安人的教育方面通过增加教育资金投入、设立培训机构、提供贫困学生的教育补贴等手段，不仅帮助了印第安人接受了基本的教育，还使得越来越多的部落学生成为了掌握了现代通讯技术、工业、政治等各学科的专门知识的高端人才。

2 国外民族地区财政治理经验

当前世界存在2000 多个民族，世界各国95%以上都是多民族国家。通过对于上述典型国家民族地区财政治理情况的分析，可以发现一些各国民族地区财政治理经验。

2.1 各国财政治理都注重法治建设

从其他国家民族地区社会治理的经验来看，民族地区治理的第一步就是法治建设。法治建设是民族地区社会治理体系的重要组成，各国都注重民族地区财政治理的法治建设［4］，比如前文提到的加泰罗尼亚颁布的《加泰罗尼亚自治条例》，给予了该地区充分的自治权。英国为苏格兰地区进行财政权利下放而颁布的《1998 年苏格兰法案》、《2012 年苏格兰法案》、《2016年苏格兰法案》，这些法案对联邦和地区的财政权利进行划分，使得苏格兰拥有部分的税收权利。印度为解决少数民族的民生问题颁布了《印度宪法》，为少数民族地区的教育、就业、经济发展指明了方向。此外为保障少数民族地区独特的文化，俄罗斯西伯利亚地区颁布了《俄罗斯联邦民族文化自治法》、美国为帮助印第安人部落发展教育颁布了《印第安人自决与教育援助法》、《哈萨克斯坦宪法》对于全国宗教活动和势力的管理做出了明确规定［5］。这些国家的做法都体现了民族地区法治建设工作是解决好民族之间矛盾的有力抓手，也是凝聚民族力量和智慧的基石。

2.2 各国注重下放财政权利

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政分权有利于调动地方政府积极性，激励地方经济发展，因此各国都注重对于民族地区财政权利的下放。英国通过对联邦政府和苏格兰地方的财政权利划分，不断加强对苏格兰的权利下放。通过对多项税款征收权力的划分，使得苏格兰地区拥有了更多的税收权利。同我国一样，国外一些民族地区同样实施民族区域自治制度，对于这些民族区域自治地区，其自治能力显得尤为重要，而民族区域自治地方财政权又是一项非常重要的民族自治权。西班牙将加泰罗尼亚地区划分为少数民族自治区域，通过对加泰罗尼亚地区给予充分的自治能力比如财政自治权的能力，并通过颁布宪法规定自治区域可以按照宪法确定和执行税收。通过给予地方更多的经济自主权可以促进地方经济的迅速，形成推动经济发展和经济体制改革的重要动力，这对我国少数民族自治地区财政治理提供了启示。

2.3 利用财政补贴、转移支付促进民族地区发展

各国在民族地区治理中都充分运用财政补贴、转移支付等财政政策促进民族地区的发展。英国通过对于设立的发展区提供投资补贴、就业人数补贴等有重点的进行区域发展；加拿大联邦政府以资助社会保障项目的形式向各省转移支付大量的资金；印度为鼓励少数民族地区发展经济，成立多种经济合作社，并对落后的少数民族给予财政拨款［6］。民族地区通常拥有丰富的自然资源，从而和其他地区相比对于资源的利用就有更多的发展方式，通过利用财政优惠政策可以促进民族地区的资源利用。前文提过的加拿大的魁北克省，魁北克省拥有丰富的矿产资源，是加拿大第一铁矿和铝产地，为鼓励矿产勘探和新矿山开发，魁北克省制定了多项财政激励政策。比如合格的矿业公司根据和资源相关的可返还抵税制度，可最多获得在魁北克省发生的合格勘探支出中的38.75%的税收返还。生产商在一定条件下可获得包括魁北克北部矿场在内的勘探津贴、额外津贴、生产前发展津贴、生产后发展津贴等多种津贴。对于魁北克省一系列的矿业政策，不仅使得当地矿产资源被充分利用，还促进了当地的矿产开发和资源保护。

2.4 各国都帮助少数民族地区解决民生问题

民族地区的民生保障对于民族地区的经济增长有着举足轻重的作用。各个国家为帮助少数民族地区发展经济，首要的就是解决当地的民生问题。前文提过的印度对于少数民族的民生保障提供了很多措施，比如为了帮助少数民族脱离贫困修建基础设施、提供培训计划帮助就业、给予财政拨款等。除了印度，美国对于土著居民印第安人摆脱贫困、促进当地经济发展也提供了一些政策。为了推动印第安民族和印第安地区经济社会的发展，缩小印第安地区和全美的差距，联邦政府1993 年出台了旨在促进就业的《印第安雇用补贴政策》，即企业在税收年度支付了符合条件的工资给符合条件的印第安雇员。在教育方面，由于印第安人保留地的经济条件较差，为解决印第安人的生活和教育问题，联邦政府设有专项拨款，并出台了《美国印第安人自主社区学院援助法案》。主要给这些贫困的学生提供免费午餐、助学金以及就业保障，让这些家庭贫困的学生可以享受联邦政府提供的基本生活保障，满足基本的受教育权利。同时美国联邦政府还设立有“国家部落教育伙伴关系计划”“部落教育机构”，联邦政府近年来不断地增加对印第安人和阿拉斯加土著学生的教育投入，用来满足这些学生独特的教育文化需求，提高他们的学习成绩。美国和印度的这些民生保障措施对我国民族地区的民生工作也具有借鉴意义［7］。

3 国外民族地区财政治理对我国的启示

他山之石，可以攻玉。当前，中国特色社会主义进入了新时代，为推动新时代党的民族工作高质量发展，动员全党全国各族人民共同实现第二个百年目标，我们可以从国外民族地区的财政治理得到一些启示，对于我国推动民族地区治理现代化具有重要的现实价值。

3.1 提升民族事务财政治理法治化水平

法令行则国治，法令驰则国乱。用法律保障民族地区的自治权利，对于保障各民族平等权利和维护民族团结有重要意义。1954年通过的《中华人民共和国宪法》将民族区域自治制度载入宪法。《中华人民共和国宪法》规定民族自治地区享有民族立法权、变通执行权、财政经济自主权、文化语言文字自主权等自主权利。1984 年《民族区域自治法》和1986 年《关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知》中，对于民族地区的法制建设和保障民族平等权利等方面做出了要求。但当前在我国民族地区，由于多重因素的影响使得一些地方和民族法治观念比较淡薄，民族法规体系不健全、民族法律法规的制定、执行和监督机制有待于进一步完善的现象仍然存在。借鉴典型国家民族地区财政治理都注重法治建设的做法，我国也应提升民族事务财政治理法治化水平，结合我国实际在《中华人民共和国宪法》基础上进一步完善《民族区域自治法》，如补充监督条款、法律责任条款等，构建法律解释制度，保证民族区域自治法的深入贯彻落实，坚持和完善民族区域自治制度，制定具体处理中央与民族地区财政关系的专门法律体系，如颁布《民族区域自治条例》《财政自治条例》等明确民族地区财政自治权利，保障民族地区享受更多财政补贴政策［8］。

3.2 增强民族地区财政自治权

典型国家下放财政权利的做法大大刺激了民族地区积极性，促进了民族地区经济发展。《中华人民共和国宪法》规定各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族地方财政自治权是我国民族自治地方自治权的重要内容。首先，对于多种因素形成的少数民族地区，应结合当地少数民族经济文化的特点，给予民族自治地区和其他发达省区相比更灵活的税收立法权。其次，结合不同民族地区发展情况给予民族地区相适应的财政自治收入权，如给予更大的地方税收分享比例。第三，给予民族地区更大的自主安排支出项目的权利，便于当地政府在了解当地居民的需求意愿后，自主确定公共服务对象统筹分配财政资金，使民族地区基本公共服务水平的提高及自我发展能力的提升。第四，对于民族地区的特色产业、节能环保、高新技术产业等领域提供税收优惠支持，通过不断完善民族区域自治地区的财政自治照顾权，促进民族地区经济的繁荣。

3.3 利用财政优惠政策发挥民族地区要素禀赋优势

民族地区的自然资源得天独厚，其自然资源储量总体高于其他地区。我国的民族地区水能、风能、太阳能等可再生资源可以作为民族地区的要素禀赋优势来进行后期发展。民族地区的人文资源比如独特的民族服饰、建筑风格、民族歌舞民族乐器同样具有开发价值［9］。基于民族地区资源禀赋的优势，可以利用财政优惠政策发挥民族地区的要素禀赋优势。对于自然资源，民族地区应加大税收优惠政策，促进企业对从事农林牧渔业项目的所得，对于从事符合环境保护、节能节水等项目的企业实施免征或减征企业所得税。同时，在利用其要素禀赋优势进行发展的同时更应注重绿色发展。比如对于绿色产业进行税收优惠、对于生态环境补偿设立特定基金等。对于人文资源，首先，可以对民族文化产业实施优惠政策，比如通过税收优惠来对中小民族企业进行帮扶，注重引进和培养高端人才，对其个人所得税进行优惠留住人才。其次，民族文化产业连同其他产业一样，依靠政府和银行的支持，应加强民族文化产业自主创造的能力，开拓更多的投资路径，深入探索PPP模式等。

3.4 进一步完善财政转移支付制度

典型国家民族地区的财政治理实践表明，合理的财政转移支付制度是促进落后地区发展，推动区域均衡协调发展、社会公平进步的重要措施。我国目前主要实施的是纵向转移支付制度，可借鉴国外经验利用“专税专用”办法建立各级政府稳定的转移支付资金来源，提高一般性转移支付比重，规范专项转移支付，充分考虑民族地区自然地理条件、经济发展水平、人口密度等特殊因素核定转移支付数额，补充民族地区地方政府财力，平衡地方预算资金，使地方政府更好地结合民族地区实际提供公共产品和服务，解决民族地区实际困难。另外，可以考虑在我国当前“对口支援”、“生态补偿”等实践做法基础上逐步建立规范的横向转移支付制度，借鉴典型国家经验解决横向财政转移支付额度确定的技术问题，通过完善转移支付法律体系提供横向转移支付制度支撑。纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的财政转移支付框架结构必将有效促进民族地区经济社会发展，进而维护社会稳定。

3.5 注重民族地区的民生工作

改进民生，提高人民福利水平是市场经济条件下公共财政的一个重要目标。我国的民族地区大多都处于边远地区，和其他地区相比在民生方面还存在较大差距。借鉴典型国家的发展经验，我国应不断增加对民族地区财政支出规模，比如对家庭贫困学生增加教育补助、提高城乡医疗补助资金、对购买人身意外保险等保险产品给予补助、对农村危房改造提供补助资金等［10］。同时，应注重财政支出结构的进一步调整，逐步提高教育、医疗卫生、就业、社会保障、生态环保、基础设施建设等方面的财政支出比重，提高民族地区基本公共服务水平。另外，通过财政体制的深化改革，合理划分中央政府与地方政府在民生领域基本公共服务的职责范围，充分考虑民族地区经济发展相对落后、财政资金短缺等特点，适当提高民族地区中央政府提供基本公共服务的分担比例。民族地区的民生改善、基本公共服务水平提高是维护民族地区社会稳定和经济可持续发展的重要保障。