平等权保护视角下老年人教育立法保障的思考

刘 帅

平顶山学院，河南 平顶山 467000

随着我国进入老龄化社会，老年人群体所面临的各种困难和问题逐渐得到了学界的关注，关于老年人权益保护的议题在学界得到充分的讨论。而究其原因，老年人知识体系和学习能力的欠缺是诸多问题产生的核心因素。由于时代的局限性，和现代社会的中青年人相比，我国老年人普遍受教育程度较低，往往缺乏数字时代所需要的知识和能力，从而无法很好地融入如今的数字经济时代。“Y市医保局工作人员拒收老年人现金缴纳医保事件”所指向的老年人群体科技鸿沟问题已引起了学界的广泛关注，［1］而电信诈骗等新型数字犯罪在老年人群体中更是频频发生。这些都反映了老年人由于受教育不足所导致其在互联网和数字技术中，无论是接入、使用抑或知识，均与年轻人有着巨大的代际差异。而这种差异，既不利于老年人权利的保障，亦不利于如今数字经济的健康发展。因此，基于平等权保护的立场，国家应当充分认识到此种差异，充分保障老年人的受教育权，从而保障老年人权利并帮助其积极融入数字经济。

一、平等权保护之内涵及其必要性

平等是人类亘古不变的追求，而我国自古有着“不患寡而患不均”“王侯将相宁有种乎”“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等箴言，其亦体现了追求平等的朴素观念。自资产阶级革命以来，市场经济逐渐占据人类经济社会的主流。在资产阶级革命和市场经济发展的早期，资产阶级要求市场主体地位上的平等以实现其在市场中的平等竞争，从而提出了人人平等的观点。而这种平等观念在西方学者的论述中，则是从基本权利和国家义务的分析模式出发，认为平等权应当是“形式平等”：即追求对各个人所保障的、各自在其人格的形成和实现过程中的平等。［2］这种平等观要求国家须履行消极义务，不得恣意侵犯公民的自由与权利。同时要求国家不得对公民采取无正当理由的差别对待，且在运用或执行法律的过程中不得有歧视行为。［3］如美国联邦法院大法官马修斯（J.Matthews 1824—1889）在Yick Wo v.Hopkins（Wo Lee v.Hopkins，118 u.s.356（1885））一案中的判决意见所言：“法律本身可能在表面上公正无偏；但如果它被公共权力不公正地加以运用与实施，因而在实际上非法歧视了处境类似的个人权利，那么宪法仍然禁止法律对平等正义的剥夺。”［4］然而，随着市场经济的进一步发展，原有的“守夜人”式的政府模式受到了挑战。由于强调形式平等以保护市场主体间的公平竞争，使得市场中取得优势地位的一方不断积累自己的优势，而弱势一方则逐渐失去了议价空间。垄断企业对市场的控制也使得整个市场丧失了公平竞争的环境，从而造成了西方国家经济危机的爆发。在经历了数次惨痛的危机之后，西方学者开始对原有的平等价值进行反思，进而提出“实质平等”的观点：国家应当积极履行保护义务，对社会中的弱势方进行特殊照顾，从而解决社会发展中的贫富差异过大的问题，避免弱势群体因其市场地位中的先天不足而导致的不公平的市场竞争。“实质平等”主要指向宪法中的经济自由和社会权保障，目的在于使经济强者与经济弱者之间恢复法律内在所期待的那种主体之间的对等关系。［5］

改革开放以来，我国社会主义市场经济得到极大的发展，人民的物质生活水平也在不断提高，而在追求经济快速发展过程中平等权保护不足所带来的社会问题和经济问题也逐渐浮出水面。2021年9月28日国务院新闻办举行了《中国的全面小康》白皮书发布会，期间国家发改委副主任兼国家统计局局长宁吉喆向公众展示了一系列数据：我国2020年东部与西部、中部与西部、东北与西部地区的人均可支配收入比分别为1.62、1.07、1.11；2020 年的基尼系数则为 0.468。虽然这些数据相对2013年有所下降，但仍然显示出我国目前贫富差距相对较大，这种局面既不利于经济社会的健康发展，亦不利于民众对于社会平等的要求。2021年8月17日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议强调：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。习近平总书记的讲话体现了我国对于完善平等权保护，解决贫富差距问题的意志和决心。在西方国家历次的经济危机中，我们可以看到，如果法律规范的制定未能体现“实质平等”的要求，将会使社会中的弱者逐渐被抛弃。而在这种局面下，一方面，由于弱者在市场经济中的需求能力不足，会导致市场经济中供给与需求的失衡；另一方面，作为经济社会发展最核心的要素——创新，其本身就是一种低概率的事件，这种低概率的事件需要市场经济参与者的广泛参与方可实现突破，而平等权保护不足，则会使得社会整体创新参与度无法提升。在社会主义市场经济高度发展的今天，弱势群体平等权保护不足所带来的需求侧萎靡和创新能力不足，不利于我国经济的持续进步。因此，在追求共同富裕等经济发展目标的过程中，应当重视“上层建筑对经济基础的反作用”，在法律规范制定的过程中注重对社会中弱势一方平等权的保护。随着我国进入老龄化社会，对老年人群体的平等权保护逐渐得到社会的关注，而其中浮现的诸多问题，往往指向老年人因受教育不足而导致的知识接收渠道单一、知识接受能力和意愿较差等深层因素。因此，国家应当审视老年人的此种差异，从平等保护的角度出发，为老年人群体提供因应的教育立法保障，从而使老年人能够继续学习、工作乃至创造，融入数字经济并推动市场经济的持续发展。

二、老年人教育立法保障之不足

受教育权作为重要的社会权之一，在我国《宪法》第十九条和第四十六条中有着明确规定。据此，《教育法》《高等教育法》《义务教育法》《职业教育法》等法律中对公民受教育权保障亦有着具体的规定。其不仅是公民选择的自由，更是对国家提供教育机会和物质帮助的要求。我国现行的法律规范对于义务教育、高等教育以及职业教育已有了层级分明、详尽具体的保障规定，而对于老年人受教育权的立法保障仍存在着诸多不足：

（一）老年人教育立法层级偏低，缺少立法支撑点

自2002年天津市人大常委会颁布《天津市老年人教育条例》以来，全国各省市老年人教育立法工作已有了显著的成果，诸如《安徽省老年教育条例》《徐州市老年教育条例》《湖南省老年教育工作暂行规定》等地方性法规和政府规章在各省市得以制定，2016年国务院亦颁布了《老年教育发展规划》（2016—2020年）这样一部行政法规。而在法律层面，尽管从2002年《天津市老年人教育条例》这种地方立法尝试以来，社会中一直有着关于制定“老年教育法”的呼吁，2013年全国人大代表徐桂芬曾在两会中建议国家为老年教育立法，2021年全国人大代表陈紫萱亦领衔30位代表向大会提交制定“老年教育法”的议案。然而就目前来看，法律层面的立法工作仍未有确切的议程，这就使得诸多地方立法在制定时仅能以《老年人权益保障法》《教育法》为依据，从而导致老年人教育法规范出现了断层。这种断层现象既不利于老年人教育法规范的延续性，亦使得我国老年教育立法缺乏支撑点。

（二）老年人教育立法中主体权责不明

由于老年教育相关立法的缺位，现有老年人教育地方立法中对于相关主体的权限和职责的规定经常出现不明确、不一致的情况，而作为各地立法根据的《老年人权益保障法》本身亦未对老年人教育的相关主体及权责做出明确规范。例如《老年人权益保障法》第七条中，仅规定“国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织应当行使各自职责”。而对于究竟哪个部门和组织应当承担怎样的职责并未明确规定。此问题传导至地方老年人教育立法中，就出现了各地方所规定主体、权责不尽相同的情况。如在上海、福建、河北、宁波、太原等地的老年教育地方立法中，负责老年教育的主体出现了政府、民政部门、教育部门等多种规定，且各主体的权力和责任均未具体规定，这就容易导致在管理中因权责不明而互相推诿，不利于老年人教育工作的开展。［6］

（三）老年人教育立法中社区教育条款实施性有限

当我们把老年人群体放在社会整体中观察时，可以发现他们无论学习能力还是经济地位其都属于弱势一方。然而当我们从老年人群体内部进行观察时，同样应当注意到其群体内部在知识和经济上的差异性，而最容易对此种差异性观察和掌握的单位莫过于社区。上层立法可以规定政府对老年教育的保障要求，而由于老年人群体的内部差异，具体工作如何高质量开展仍然需要各个社区的积极履职。如果说制定“老年教育法”应当成为老年人教育立法的大脑，那么社区教育条款则是老年教育立法的五指。而就目前来看，由于缺少“老年教育法”的引领，各地方老年人教育立法中涉及社区教育的条款经常出现法律概念和术语上的分歧，不利于各位阶法规范之间的衔接。且已有的社区教育条款中亦多为软性条文，“鼓励”“支持”等口号甚过于权利义务规范，不符合《立法法》中“法律规范应当明确、具体、具有针对性和可执行性”的要求。［7］

三、老年人教育立法保障之完善

（一）制定老年人教育专项法律

老年人教育专项法律的缺失，已带来了法律规范断层、相关地方立法缺少支撑等等诸多问题。虽然有学者认为应当将老年人教育纳入终身教育立法中，但笔者认为，由于所处时代之局限，老年人群体在知识结构和学习能力等方面有着其自身特殊的天然不足。将老年人教育归纳于“终身教育法”或“成人教育法”中，一方面无法全面针对老年人群体的差异性予以特殊保护，另一方面亦无法涵盖老年人教育的全部内容，从而会影响到老年人教育的实践工作。因此，国家应当明确老年教育与义务教育、高等教育、成人教育的差异，正视其不足，针对老年人教育的特殊性制定专项法律，明确老年教育的原则、组织实施、保障等，并为地方立法提供上位法支持。［8］

（二）明确老年教育主体之权责，健全监督体系

由于缺少统一的上位法规定，各地方老年人教育立法实践中出现了大量的主体混乱，权责不明的现象。因此，在制定老年人教育专项法律的过程中，首先，应当厘清政府各部门在老年人教育工作中的具体职权，防止出现多头管理、互相推诿的情况；其次，还应当明确落实老年人教育的发展规划和经费保障，使老年人教育工作有可确定的经费支撑，并在经费拨付中以“实质平等”原则为指导，防止出现区域经济的差距所导致的财政支持差距过大；再次，还应当规范统一老年人教育的教师条件、办学设备条件、校园建设要求、教学考核标准，保障老年人教育的教学质量；最后，还应当完善老年教育监督体系，明确老年人教育的监督主体和监督职责，并完善老年人教育监督评价体系，以明确的评价标准定期进行教学评估。［9］

（三）完善老年人教育立法中的社区教育条款

社区教育作为老年人教育的末端，能够充分掌握其管辖区域内老年人知识结构的特点并可以便捷密切地接触受教育者，在地方老年人教育工作的开展中，占据着不可或缺的地位。且社区教育可以将老年人教育的工作重心放在数字互联网应用的教育上，帮助老年人熟悉并适应数字互联网应用的基本操作。这就使得其在设备、人员、场地等财政投入上的需求较低，而在解决老年人所面临的数字鸿沟、电信诈骗等问题上有着较高的效率。因此笔者认为，在老年人教育立法当中，应当明确细化社区教育条款，将老年教育的首要任务赋予社区。在立法中，应当重视社区教育，细化明确社区教育的经费、人事、教育组织架构层次以及其关联机制。充分发挥社区教育便捷、高效、有针对性等优势，使老年人受教育权的保障得到真正有效的落实。