检察机关实质性化解行政争议研究——由一起行政争议案切入

献县人民检察院课题组

河北省献县人民检察院，河北 献县 062250

一、简略案情及诉讼经过

李某、卢某系同村村民。1992年左右，该村在分承包地时，李某分得三等承包地（村边闲散地，不适宜耕种）0.3212亩，卢某分得0.3139亩，地块相邻。李某夫妻因外出打工，将其所分得的地块交卢某耕种。随着县城经济的发展，该地块的商业价值逐渐显现。卢某于2013年将该土地平整后出租，年租金4220元。李某夫妻返乡后索要地块，并经村委会、镇政府调解，卢某拒不返还。李某遂将卢某起诉至县法院，请求返还土地及其不当得利。县法院于2016年11月20日作出判决：第一，被告给付原告三等地0.3212亩；第二，被告返还原告土地租金11000元。卢某不服，向市中级人民法院提起上诉，2017年3月24日市中级人民法院作出民事裁定，认定该案属于土地使用权属纠纷，不属于法院受理民事案件的范围，应当由人民政府处理，裁定撤销县法院判决。

2018年4月16日镇政府对涉案土地作出重新调查及处理决定，卢某不服，向县人民政府提出行政复议。2018年8月20日县人民政府复议机构作出行政复议决定书，认定土地权属纠纷应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》的规定作出处理，属于适用法律不当，撤销了镇政府的处理决定。李某不服县政府作出的行政复议决定，向县法院提起行政诉讼。

县法院于2019年11月26日作出行政判决，判决认为：被诉行政复议决定违反法定程序，撤销县人民政府作出的行政复议决定。卢某不服一审行政判决，向市中级人民法院提起上诉。2020年8月17日市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

该案历经五年多的时间，解决争议毫无进展，一切又回到了争议的原点。

二、造成该案争议无法实质性化解的原因分析

（一）违反法定程序、适用法律错误，造成案结事不了

1.法律适用方面的问题。本案中，2016年原告李某就争议地块向县法院提起民事诉讼，一审胜诉后，被告上诉，依二审民事裁定，该案属于土地使用权属纠纷，不属于法院受理民事案件的范围，法院予以受理审判，显系审查不明。在随后当事人就同一法律事实，申请行政裁决时，镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》作出行政裁决，镇政府本应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，却适用了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于适用法律不当。最终，镇政府行政裁决因适用法律错误被撤销。

2.法律程序方面的问题。本案一审行政判决认为，县政府在行政复议阶段，在未通知直接利害关系人李某参加行政复议的情况下，即做出行政复议决定，违反了法定程序，复议决定被法院裁定撤销。

（二）行政、司法审查深度不够，造成程序空转

1.民事二审机械适用法律问题

本案中，2016年李某就争议地块和返还不当得利向县法院提起民事诉讼，一审作出判决：第一，被告给付原告三等地0.3212亩；第二，被告返还原告土地租金11000元。二审民事判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”上诉人与被上诉人均主张对争议土地享有承包经营权，但均不能提供土地承包合同及土地承包经营权证书等能够证明土地权属的相关证据，故本案属于土地使用权属纠纷，不属法院受理民事案件的范围，当事人应当请求人民政府处理。遂以适用法律错误，撤销了一审民事判决。二审民事判决于法有据，看似正确。但是，笔者认为，如综合考虑该案的特殊情况，对案件进行整体性审查，通过调解及其他审判机制的灵活运用，当事人双方诉争是可以得到彻底解决的。理由：第一，本案事实清楚，庭审证据足以认定土地承包经营权归属，法庭能够准确作出判定，对于这样的案件，是否一定要适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定；第二，由于该村属于城中村，土地承包经营权证书等确权证书早已停止办理，二审法庭以不能提供土地承包合同及土地承包经营权证书等能够证明土地权属的相关证据，拒绝受理，未提及本案的特殊情况，显得非常牵强；第三，在案件事实清楚，一审作出权责明晰的判决后，二审轻易将其撤销，从便利当事人、实质解决民事纠纷、节约诉讼资源等角度考虑，显然不是最佳的选择；第四，如二审法庭坚持认为，应先由人民政府处理，在基层村委会主要成员都已作证的情况下，是否可以中止审理，或者时间允许，无需中止审理，责成当地镇政府及时作出行政裁决，提交法庭，由法庭继续审理。这应该是更为稳妥负责的选择。［1］

2.行政复议不触及当事人实质诉求问题

本案中，2018年县政府作出的行政复议决定，认定行政裁决适用法律不当，撤销了镇政府的“关于某村村民李某、卢某土地使用权纠纷的重新调查及处理决定”。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项之规定①《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的。，复议机关认为镇政府的行政裁决适用法律错误，最便宜的做法是变更适用法律，直接作出复议决定。但复议机关在“可以”这个条款上，选择了不积极的作为，只是撤销了镇政府的裁决，并没有责成被申请人（镇政府）在一定期限内重新作出具体行政裁决，让当事人和被申请复议机关无所适从。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》在法条中多用“可以”，而少用“应当”，是应对纷繁复杂社会生活的一种立法技术。复议机关在适用法条时，当然且必须联系案件具体情况，作出符合法律本义的处理决定。若机械地理解法条字眼，不从立法目的、体系解释等方面把握适用法律，则容易导致实质性问题得不到解决。

3.行政诉讼审查方式的缺憾问题

行政诉讼受限于审查被诉行政行为的合法性，而对当事人真实的诉讼目的、案件涉及的其他相关争议等缺乏必要的关注，导致行政诉讼案件陷入“官了民不了”的窘境。本案中，县法院一审行政判决对复议决定的内容未实质审理，其判决论理部分仅涉及行政复议的程序问题。判决书认为：县政府复议机构在复议中未通知利害关系人李某参加行政复议，未听取其意见，违反了法定程序，依法应予撤销。

三、检察机关实质性解决行政争议的制度设想

（一）检察机关介入该案的几点作为

1.检察建议制发

该案行政争议长期得不到解决，当事人李某常年上访，县领导多次批示要求相关部门予以解决。2021年5月，县检察院在“实质性化解行政争议”专项活动中，主动介入，进行化解工作。办案检察官认为，当事人李某的诉求有一定的合理性，此案无再审的必要，否则只会加剧程序空转。针对此案暴露出来的诉讼程序空转问题，在化解争议的同时，县检察院向县司法局制发检察建议，建议其就在本案中暴露出来的问题，加强和改善行政复议工作；向县法院制发提高行政诉讼审判质量的检察建议，建议其正确理解和适用法律，努力避免行政诉讼中的程序空转；向镇政府制发检察建议，建议其践行枫桥经验，不断加强基层治理能力，加强溯源治理，将问题解决在基层，解决在萌芽状态。收到检察建议后，各部门对此案都高度重视，积极予以回应。

2.多部门联动

紧密依靠当地党委政府、村两委班子，与多部门联系沟通，共同做好调解工作，形成化解合力，将行政争议、民事争议一体化解。针对本案刑民交织的特点，行政争议是外表，民事争议是本质，行政诉讼累次诉讼不解决实质问题的关键，是没有将民事争议一并审理，检察机关抓住民事争议的案件本质，以解决民事争议作为工作的重点，紧密依靠当地党委政府、村两委班子，在原来调解的基础上，摸清当事人的心态和诉求，找准化解的难点，分头做双方的工作，并促使双方面对面地交流，引导双方的诉求趋于合理、理性，不断缩小双方之间赔偿数额的差距。

3.启动司法救助

准确把握司法救助的适用条件，在司法实践中敢于运用司法救助，在化解争议中起到了关键作用。刑民交织案件往往涉及当事人之间的民事、经济利益的冲突和调整，在坚持公平正义的原则下，对符合司法救助条件的，应充分考虑经司法救助促使双方达成调解协议，化解民事争议，从而使刑民争议得到最终的解决。办案人员经研究认为，李某的诉求合法合理，其民事权益历经五年多诉讼，未能得到法律保护，诉讼的手段几乎用尽；并综合考虑其经济条件及双方当事人的履行能力等全案因素，李某符合司法救助条件。在做了大量调解工作后，又经调查取证，由河北省献县人民检察院向县政法委申请对李某司法救助，获批10000元救助金。双方当事人签写了调解协议，李某签写了息诉罢访书，刑民争议得以一体化解。

（二）防范行政诉讼程序空转的制度构造

1.引入案—件比指标，构建科学的审判绩效考评体系

所谓“案—件比”，就是指当事人的一个“案子”，与进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”之对比，是一组反映办案质效的司法统计新的极简指标。同一个“案子”，在诉讼中生成的“件数”越多，意味着经历的办案环节越多、办理的时间越长，当事人越不满意。也就是说，“案—件比”越小，人民群众尤其是当事人的感受就越好。最好是一个“案子”进入司法程序后一次性案结事了，即“案—件比”为1∶1。

案件评价指标对司法人员办案的指引是效果显著、立竿见影的。我们认为，为了引导审判人员对行政诉讼程序空转问题的重视，为了全流程全面地衡量一个案件进入诉讼程序后的审理情况，是否可以考虑，引入在刑事检察办案考核中运用比较成熟的一个评价指标：“案—件比”。

当然，有的司法人员可能担心，民事行政审判案件与刑事检察办理批捕起诉案件不同，在刑事检察办案环节，检察机关对所办案件具有较强主导作用，能够主动作为，通过提高办案质量，降低“案—件比”；民事行政审判案件当事人具有法律保障的诉权，是否上诉，是否申请再审，都是当事人的诉权，司法机关无权干涉。所以民事行政审判案件引入“案—件比”评价指标不能准确地衡量一个案件的质效。这种观点有一定的合理性，但是笔者认为，民事行政审判案件引入“案—件比”评价指标非常有必要，应是当前对行政诉讼程序空转作出负面评价的较理想的案件指标。理由是：第一，案件质效评价指标是一个体系，引入“案—件比”指标更能从全流程衡量司法体系的办案质效，“案—件比”指标与其他指标配合，才能更全面准确地反映一个案件的办案质效；第二，刑事案件、民事案件、行政诉讼案件不同类型的司法案件，具有不同的“案—件比”基数（平均数），如果某个办案人员所办案件的“案—件比”，明显超过“案—件比”基数，是能说明一定的问题的；第三，如果某一个案件的“案—件比”特别高，会引起案件考核人员的注意，也会引起办案人员的注意，能动地加强对“案—件比”高的原因的分析，引导办案人员聚焦案件实质问题，起到破解诉讼程序空转的成效。

2.建立滥诉、缠诉惩戒机制，引导当事人正确运用诉权

在李某、卢某刑民交织的诉讼案件中，卢某为达到拒不返还不当得利的非法目的，长期聘用1名“法律工作者”（非律师）做诉讼代理人，滥用法律赋予的诉权，恶意缠诉。目前，现有制度没有设立对当事人滥诉、缠诉的惩戒机制，从理论上说，只要当事人认为诉争的利益足够大，就可以极限运用诉讼手段，最理想的状态就是，把诉讼引入程序性的审理，不涉及实际诉争的解决，达到滥诉人维持不法状态长期存在的目的。滥诉、缠诉不仅极大地浪费了司法资源，而且致使不法状态长期存在，被侵权人的合法利益得不到保护，确有必要建立对滥诉、缠诉行为的惩戒制度，及对其诉权进行必要的限制。诚然，建立对滥诉、缠诉行为的惩戒制度还要考虑人民群众的接受程度，在保证诉权和防止滥诉之间保持很好的平衡。

在实质性化解行政争议活动中办理的这件案件，深刻地展现了行政诉讼程序空转的危害，本文也就预防和减少程序空转提出了一些设想，希望能起到抛砖引玉的作用。行政诉讼程序空转只能在，也应该在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中逐步加以解决。