高原农牧地区乡村垃圾分类治理问题研究——以海晏县、共和县部分村落为例

苏 尔

（青海建筑职业技术学院，青海 西宁 810000）

0 引言

农牧地区垃圾分类治理是我国人居环境整治及建设生态宜居美丽乡村的重要内容，也是青海省发展农牧区经济、筑牢生态安全屏障、打造生态文明新高地的重要前提。随着青海省乡村居民生产生活方式的改变，乡村垃圾数量激增，导致“垃圾围村”现象频出；同时，垃圾种类及成分也日益复杂，为乡村生态环境建设带来了新的挑战。青海省地处高原，降水稀少，人口密度低，生态环境比我国中部及沿海地区脆弱，环境的特殊性使当地垃圾分类工作规划建设滞后、垃圾处理配套设施供给不足且成本较高。农牧民对不可降解的低价值生活垃圾处理不当，加上部分生态旅游区对车窗垃圾处理不当，成为高原农牧地区开展环境卫生整治、生态宜居农村建设的一大难题。笔者通过实地调研，了解青海省农牧地区居民对垃圾分类的认知程度，分析高原生态保护地区垃圾分类存在的问题，从国内外垃圾治理经验中探究解决方法，以期为政府深化高原农牧地区生活垃圾治理工作提供参考。

1 垃圾分类治理政策及理论概述

1.1 我国垃圾分类治理政策概述

我国是最先提出垃圾分类概念的国家，早在1957年《北京日报》的头版头条刊登了《垃圾要分类收集》一文，但此时的垃圾分类治理是基于当时资源短缺的特殊社会背景，“分类”源于节省物资的初衷。改革开放以后，我国国民的物质生活水平不断提升，生活垃圾的分类处理问题暂时搁置。这种局面随着2007年住房和城乡建设部颁布《城市生活垃圾管理办法》而逐渐改善，明确单位和个人垃圾分类职责及分类标准。2014年“垃圾围村”的问题逐步突显后，我国全面启动农村生活垃圾5年专项治理。2016年6月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，提出建立城镇生活垃圾强制分类制度。2017年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部共同发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，为我国生活垃圾分类制度的实施制定了路线图。近年来，中央农村工作会议多次强调深入实施乡村振兴战略，为建设“美丽乡村”、做好人居环境整治、加强垃圾分类治理工作提供政策支持［1］。

我国的垃圾分类治理工作开展较早，但针对农村生活垃圾治理的政策颁布、实施时间比较滞后。当前，我国大部分地区有关农村垃圾治理的地方性法规还不足，农村生活垃圾污染形势仍然较为严峻。更多地方立法主体仍需要制定针对性政策法规，规范农村生活垃圾治理工作；且须严格遵照立法程序，尊重村民代表对垃圾治理立法建言献策的权利［2］，推动农村生活垃圾的治理程序由“命令执行”向“参与协商共识执行”转变［3］。如今，高原农牧地区的垃圾分类治理工作成为一大难题，农牧地区人居环境的改善相较于城市还存在案例经验不足、因地制宜不够等问题。

1.2 垃圾分类治理研究概述

李再兴等［4］认为我国农村地区要先做好生活垃圾分类，从而减少生活垃圾。聂二旗等［5］选取我国西部代表省（自治区、直辖市）的典型农村地区，对不同地区的农村生活垃圾治理特性、进行分析，发现西部地区垃圾治理缺乏前馈控制，对于围村垃圾处理方式简单、粗犷，多以集中焚烧为主，存在治理政策引导不清晰、治理效果不理想等问题。吴高辉［6］提出，农村生活垃圾治理涉及多元利益主体，为保证垃圾分类治理成效，构建政府主导下多主体相互信任、相互合作的垃圾治理模式成为必然。部分学者也针对农牧区的垃圾治理问题开展了研究，但目前对于高原生态脆弱地区垃圾分类的研究则相对不足。因此，笔者以青海省海北藏族自治州海晏县、共和县部分村落为例，开展高原农牧地区乡村垃圾分类治理问题研究。

2 高原农牧地区乡村垃圾分类治理现状

为贯彻落实我国关于垃圾分类工作的相关政策，奋力推进“一优两高”，加快建设“高原美丽城镇示范省”，2015年青海省颁布《青海省开展农牧区生活垃圾专项治理工作指导意见》（以下简称《指导意见》），对农牧地区生活垃圾的分类投放、收集、运输、处理及其相关活动做出相应规定。该《指导意见》的发布及实施标志着青海省对于农牧地区的垃圾分类治理进入了更加规范化、制度化的新阶段。此后，青海省各地区根据《指导意见》开展垃圾分类综合治理工作，经过几年的推广和发展，部分地区总结出如“杂多模式”等垃圾分类治理新模式。

农牧地区垃圾分类治理的有效性直接关系着高原农牧地区脆弱生态保护功能的实现。为了解高原农牧区乡村垃圾分类治理情况并确保数据真实，笔者于2021年7月对青海省海北藏族自治州海晏县、共和县部分村落的442户村民进行了入户问卷调查。通过实地调研，笔者发现高原农牧地区的垃圾分类治理尚存在一些不足，如只注重垃圾终端处理的治理模式已无法适应当前实际情况、垃圾主要来源复杂化、垃圾分类基础设施简易化、垃圾分类意识薄弱化、垃圾治理工作主体较为单一等。同时，“垃圾围村”及“车窗污染”等环境污染现象也逐步显现。

2.1 垃圾主要来源复杂化

通过对这442户的调研，笔者发现高原农牧地区日常垃圾来源排名前三的垃圾种类分别为一次性塑料用品、包装废弃物品（可乐瓶、食品袋等）及厨余垃圾，其中各种塑料及包装纸质类难降解垃圾成为垃圾主要来源，垃圾成分趋于复杂化。值得注意的是，有农牧民反映，部分住户会将非正常死亡的牲畜随意丢弃在河道、沟渠及村落边缘。非正常死亡的牲畜类型包括病死牲畜、冻死牲畜及遭到野生动物袭击死亡的牲畜等。其中，病死牲畜身上携带的病菌可能会对当地居民身体健康造成严重影响。

2.2 垃圾分类基础设施简易化

经过实地察看，发现大部分农村地区备有基本的垃圾治理配套设施，如自然村一般建有简易垃圾处理场，部分主干道路沿线或垃圾集中收集点添设了垃圾桶。有条件的乡镇还配备（建）了垃圾运转车、垃圾焚烧炉等设备。

问卷调查结果显示，有337个住户认为所在村落的垃圾收集点对于处理日常垃圾及环境治理可以起到促进作用，有358个住户表示目前的垃圾处理基础设施比较方便。数据显示，青海省高原农牧地区的垃圾分类基础设施已初具规模。但笔者发现，受趋利行为影响，该地区农牧民对于各种回收成本高且再生价值不大的垃圾随意丢弃的现象较为严重。这也侧面说明针对废弃塑料和废弃玻璃的分类收集装置还有待开发。

2.3 垃圾分类意识薄弱化

在对居民垃圾分类意识的调研中，当地居民对于垃圾分类的态度较为被动，虽然有大部分居民已经意识到了垃圾的危害，如229户居民在反馈中提到不进行有效分类的垃圾会占用大量生活用地，56户居民表示垃圾会污染土壤和空气，83户居民表示垃圾会产生病菌危害人体健康，74户居民表示随意丢弃的垃圾会破坏地表植被。但超过70%的居民表示，在无政府大力宣传或积极干预的情况下，自己会产生“分类且打包好垃圾，不如自己在家焚烧省时、省力”的心理，存在“没有奖励就不主动实行政策”的现象。此外，受教育程度相对不高也是牧民对垃圾分类相关知识接受程度不高的影响因素。据统计，90%的牧民都表示缺乏垃圾分类知识，自己只能将可以卖钱的垃圾进行收集，除此之外的生活垃圾一般都是统一丢弃或填埋，尚未养成将生活垃圾分类的习惯。从问卷调查数据分析得出，青海省高原农牧地区居民对于垃圾分类的危害有一定的认知，对为改善生活环境所要承担的垃圾分类责任有初步的认知，但对垃圾分类缺乏积极性和规范性意识。由此可以看出牧民垃圾分类意识淡薄，实现牧区生活垃圾源头分类较难。

2.4 垃圾分类处理模式工作不规范

青海省高原农牧地区主要采取“村收集、乡转运（处理）、县处理”的垃圾分类处理模式，但该模式下的治理主体依然是政府。在该处理模式下，农户将生活垃圾统一堆放在指定的垃圾箱或垃圾桶内，相关负责人收集生活垃圾后将垃圾送至处理场，各处理场根据垃圾实际情况进行填埋或焚烧。在调研中，超过60%的住户表示了解并习惯此垃圾治理模式，但在当地垃圾收集的实际操作过程中，工作人员不按时转运垃圾或使用汽油当场随意焚烧垃圾的不规范操作，严重影响农牧民参与垃圾分类治理的积极性。

3 高原农牧地区垃圾分类治理存在问题

3.1 垃圾分类治理政策有待标准化、科学化

根据我国农村生活垃圾治理工作总体部署，青海省颁布《青海省开展农牧区生活垃圾专项治理工作指导意见》，将农牧区生活垃圾专项整治与农村“三清、五改、治六乱”的村庄环境整治工作相统一，不断完善村规民约，提升村民环保意识，树立文明乡风。目前，青海省垃圾分类治理的相关管理政策虽然相继出台，但地广人稀、城乡发展不平衡所带来的管理复杂性，导致相关政策标准的制定困难重重。此外，根据实地调研，受垃圾分类便利程度影响，农牧民随意在门边、河流、草场等公共场所倾倒垃圾的行为依然比较普遍。处理地区分散化和处理主体个性化和处理技术科学化程度低导致垃圾处理不彻底、不及时、不全面，而这对青海省高原地区的生态环境治理造成了不小的影响。因此，制定科学的垃圾分类治理标准成为青海省推进垃圾分类治理工作的当务之急。

3.2 部分地区存在垃圾分类处置“图省力”问题

笔者通过调查发现，在明知道部分垃圾具有不可降解特性的情况下，有近50%的牧民还是会采用就地掩埋的方式随意处理，如体积较小且不容易焚烧的塑料垃圾。此外，青海省属于旅游资源“大省”和生态资源“富省”，众多游客选择自驾旅游的方式来此感受自然美景。但部分农牧民在受访中多次表示，游客所到之处垃圾污染问题十分严重，给当地的生态环境造成了不小的影响。根据村民提供的相关线索，团队在实地调研中观察到超过91%的车辆在经过草原等人烟稀少的地方时，存在将食品包装袋随意丢弃等不规范行为。这青海省高原农牧地区垃圾治理的难题。此外，笔者在实地调研中发现部分垃圾运输工作人员存在不对垃圾进行回收，直接在垃圾桶内倒上汽油进行焚烧的行为。这种不规范的垃圾处理方式让农牧民认为与其浪费时间把垃圾专门拖运至垃圾集中回收点，还不如自己在家就地焚烧。此种垃圾处理方式虽易于操作，但污染严重，对周围农牧民的生活影响极大。

3.3 垃圾分类治理宣传教育指导落实不到位

《青海省开展农牧区生活垃圾专项治理工作指导意见》提出创新新闻宣传、教育培训等宣教形式，发挥群众监督、舆论监督、社会监督作用，有序推进农牧区生活垃圾专项治理工作开展。了解农牧地区居民参与垃圾分类的主观意愿，并探索有效的宣传方式是青海省落实垃圾分类治理工作的关键。但实际调查发现，青海省各地对于垃圾分类治理宣传工作的开展情况差异较大。调研中，有46%的农牧民表示村内很少开展垃圾分类相关政策宣传，更有82.6%的农牧民表示没有专门的工作人员或垃圾分类志愿者对自己进行过相关指导。垃圾分类治理宣传指导落实不到位，不仅没有给全面实行垃圾分类治理政策奠定良好基础，而且也会影响高原农牧地区的生态环境治理成效。

4 加强高原农牧地区乡村垃圾分类治理的建议

4.1 主体转向：从他治到自治

高原农牧地区应遵循“因地制宜”原则，做好垃圾分类治理，用“本地人”解决“本地事”。青海省海北藏族自治州海晏县甘子河乡尕海村召开集体会议，鼓励村民签署并于全村范围内公示甘子河乡全域无垃圾门前“三包”责任书。该责任书要求居住人员主动承包门前及周围环境卫生，即包绿化治理、包卫生环境、包居住秩序，鼓励农牧民自觉进行垃圾分类治理，实现了垃圾分类治理从他治到自治的转变。调查问卷数据显示，有53%的农牧居民表示，周围生活环境得到明显改善；有39%的居民反馈，感觉环境略有改善，尤其村内环境变干净了；仅有8%的居民反馈没有感觉。该方式在青海省高原农牧地区具有推广可行性。村集体可以成立合作社，设立垃圾治理环保小组，做好村内的垃圾分类治理，强化农牧民建设美丽乡村的主观能动性。

4.2 加大整治力度：监督与管理协同

要想加大垃圾分类整治力度，相关部门应在普及垃圾分类政策的过程中明确奖惩措施并健全监督体系。这需要相关部门在进一步落实好环境监测工作的同时，强化地方垃圾治理部门的监管，坚持集中整治与长效管理、治标与治本同步推进。高原农牧地区应从实际情况为出发点，在加强监管的同时，提升垃圾分类治理实施方案的科学性，构建协同共治机制，明确从单位到个人的垃圾分类主体责任，制定实施有效的居民行为准则，加强监督引导，增设奖惩制度，对违反规定或不作为的居民及单位及时处罚。当地应从民情出发，从源头简化垃圾分类工作，可将垃圾分为“会腐烂、有味道”和“不会腐烂、无臭味”两类，破解农牧民“不会分、懒得分、分不对”的难题，进一步规范居民垃圾分类行为。

4.3 增强宣传效果：教育与宣传同步

相关部门应紧紧围绕建设美丽乡村要求，明确垃圾分类治理等工作重点，深入田间地头、牧场、景区，制作“接地气”的垃圾分类基础知识海报，宣传垃圾分类相关知识；结合当地实际情况，因地制宜地制订出农牧民“能接受、能理解、能践行”的垃圾分类方式，培养居民垃圾分类意识；利用学校主题活动、暑期“三下乡”实践活动，对大中小学生进行垃圾分类教育，鼓励他们通过张贴图片、宣传标语等方式在家庭中营造自觉保护环境的良好氛围；倡导生活垃圾分类处理和资源化再生利用，明确垃圾分类的标准和方法，积极向农牧民宣传推广，切实从源头减少污染。针对旅客乱扔垃圾的行为，相关部门可鼓励游客把个人环保减碳照片发到朋友圈或者链接至支付宝个人减碳账单中，用荣誉激励自驾游客自觉配合垃圾分类治理。