山区型水库移民安置中的土地流转研究

张 俊 谢骠仕

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

0 引言

部分山区因特有的自然优势而适宜进行水利水电开发。然而，受耕地资源零散、生态环境脆弱、经济发展水平不高等条件的限制，加之农民原本的生产发展能力不足与移民对安置标准的不断提高，山区水库移民安置难度增大。我国西南地区在山区水库移民安置实践中探索出了“大分散、小集中”“长期补偿安置”“城镇化安置”3种模式，不仅很好地解决了移民短期内的安置问题，还为移民在安置地的长期发展奠定了坚实基础。土地是山区水库移民原有的、最重要的生产资料，解决其流转问题是移民安置工作中的重中之重。

笔者基于我国西南山区水库移民安置实践及其主要模式，在相关理论分析的基础上，针对当地水库移民安置中主要安置模式中的土地流转行为进行相关探索，对不同的土地流转行为适用条件进行分析，并提出完善山区型水库移民安置中土地流转的建议。笔者希望通过研究山区型水库移民安置中的土地流转问题，丰富水库移民安置及土地流转的内涵，完善移民研究理论体系。

1 土地流转分析

转让使用权的土地利用方式，称为土地流转。我国农村土地系统是一项多等级序列的开放性系统［1］，而土地流转是实现该系统资源配置的重要途径。但受农村土地承包经营制度、社会保障机制制约和农地流转市场机制缺位以及农业生产效益较低等因素影响，农村土地流转工作相对滞后。农村土地使用权的流转能发挥规模和结构两种效应，但其规模效应绝不是仅仅把零散的农地归集到一起就能够产生的，而是由农地经营的规模、生产资料的价格、农地制度等众多因子共同作用实现的［2］。

水库移民安置中的土地流转行为是指政府在不同安置模式下，为妥善安置移民、满足其生产生活条件而进行的不同形式的土地流转。移民通过土地流转可以获得土地资源，即来自土地使用权的收益，其中发生的土地流转包括移民与安置地农户之间的流转，移民与水利水电工程项目业主之间的流转及安置地农户与政府之间的流转。流转的客体既有土地所有权，也有土地使用权。水库移民安置中的土地流转行为是水利水电工程建设及移民安置中对农村土地、资金、技术等资源在移民、安置地农户、项目业主及政府之间的优化、整合、重组的重要举措。

水库移民安置中的土地流转与一般意义的土地流转是不同的，具有差异性。一般来说，土地流转是农业经营者为了扩大土地经营规模、提高农业生产效率和实现农业现代化生产而自发形成的，土地由分散走向集中。而在水库移民安置中发生的土地流转，主要是为了安置因水利水电工程建设占地而失地的移民，保障移民的长远生计，其土地流转行为也是多样化的，流转趋势既有从集中走向分散，也有从分散走向集中［3］。

2 山区型水库移民难点

水库移民作为工程移民的一种，既有其他工程移民的共性，也有自己的个性，即不同点。尤其是我国西南地区各省（自治区、直辖市）的水利水电开发事业位居我国前列，面对水利水电工程建设需要，当地相关居民必须根据政府的安排搬迁到别处。搬迁涉及的人口众多，因此移民安置工作出现的问题也较复杂。山区型水库移民出现的问题主要体现在以下方面。

2.1 搬迁强度高

我国西南地区各省（自治区、直辖市）水利水电开发建设规模较大，特别是中型和大型水利水电工程建设淹没范围一般较广，影响面积一般较大。因此，水库的建设影响人口众多，大规模的移民搬迁安置常常涉及整个农村、乡镇甚至县域，搬迁强度高。

2.2 安置难度大

我国西南地区山多地少，缺乏基本农田。且其山区大多为喀斯特地貌，生态环境脆弱，具体表现在土层稀薄、肥力较低、水土易流失、耕地资源匮乏及环境容量小。由此可见，该地的环境条件不利于发展农业，这也导致当地山区水库移民安置难度较大。

移民安置不仅要把移民搬出库区，还要考虑移民在安置地生产生活水平的恢复，这就导致水库移民安置难度加大。此外，我国西南地区少数民族众多，经济、文化发展相对落后，且库区多分布在偏远山区，农村移民接受教育水平普遍偏低、生产技能单一、适应能力弱，扶持难度大，生产生活恢复缓慢。这导致西南山区水库移民安置难度进一步增大。

3 不同移民安置模式下土地流转行为的适用性分析

由于各种模式下的土地流转行为有所差异，因此，针对土地流转的分析要因地制宜，具体情况具体分析。笔者根据各安置模式中土地流转内容及特点，对各土地流转行为进行适用性分析。

3.1 “大分散、小集中”安置模式中土地流转的适用性分析

西南地区作为我国经济发展相对落后的地区，多注重发展农业，农民的主要收入来源为农业生产。但是，当地耕地资源分散，大面积成片耕地比较少，导致移民安置中的有土安置难以实现。“大分散、小集中”安置模式便在这个背景下被提出。“大分散、小集中”安置模式是指为了不改变移民原来的生产生活资料，移民安置后可以继续依靠土地从事农业生产，将农业作为其主要收入来源［4］。该模式主要通过政府引导，移民与农户自主协商流转土地。这一土地流转模式主要是为了给移民配置土地，用于农民生产生活安置。根据该安置模式的特点，笔者总结了这一模式中土地流转方式的适用地区。

3.1.1 耕地资源分散、有闲置土地资源的地区。我国西南地区的耕地分布较为分散，且当地实行的是土地“生不增、死不减”的政策，即一个安置点可流转的耕地数量是有限的。在这种情况下，政府可引导移民自主与具有流转意愿的农户协商流转土地，以满足移民的生产生活安置需要。

3.1.2 经济欠发达、土地使用权转让价格尚可以承担的地区。库区多分布在偏远山区，经济发展相对落后，且移民生产技能单一，主要依靠土地的产出获得收入。因水利水电工程建设占地而失地的移民，在“大分散、小集中”安置模式下，搬迁安置后依然会依靠土地从事种植业等，收入来源也主要是农业生产［5］。因此，这种模式可以满足移民生产生活安置需要，适用于经济不太发达、土地使用权转让价格移民尚可以承担的地区。

3.2 长期补偿安置模式中土地流转的适用性分析

长期补偿安置模式是一种“无土”或“离土”的安置模式，政府将被占耕地的土地使用权入股到水利水电开发项目，水利水电项目业主每年支付给移民合理的补偿（作为移民土地流转的收益），保障移民长远生计［6］。这种模式将移民从农业生产中脱离出来，使其从事其他生产或到其他行业就业，扩大了移民就业路径和发展空间。根据该模式特点，笔者总结出这一模式下土地流转方式的适用地区。

3.2.1 人口密集、耕地资源较少、外迁困难的山区。部分地区由于人口密集、耕地资源少、外迁困难，移民有土安置难以实现。为了使移民离开土地后继续维持生计，恢复生产生活，实施长期补偿安置模式是可行的。

3.2.2 区域经济较为落后、农民经济收入以种植业为主的地区。部分水库会淹没、覆盖众多实物，包括房屋、耕地、林地、园地等。该地区适宜采用长期不补偿置模式。长期补偿安置模式下的土地使用权入股范围包括耕地。这是由于区域经济较为落后的地区，其移民收入主要来自农业收入，且农业收入中种植业收入占绝大部分，而种植业收入主要是通过耕地实现的。因此，该模式下的土地流转适用于这类地区［7］。

3.2.3 少数民族地区。我国西南地区少数民族较多，且多分布在库区，因此，水利水电工程的建设往往会涉及少数民族群众。少数民族群众因其特殊的文化，往往搬迁难度大。在长期补偿安置模式下，此部分移民可获得长期流转收益，以满足其生产安置需要。

3.3 城镇化安置模式中土地流转的适用性分析

城镇化安置模式作为一类新型发展性安置模式，可以引导移民脱离农业生产，使其逐渐转移到城镇从事非农产业，实现移民城镇化。在我国西南地区水库移民城镇化安置中，移民通过土地流转，由从事农业生产逐步转向第二、第三产业生产。城镇化安置模式能够明显改善移民生产和居住条件，推动当地城镇化建设。根据我国西南地区移民城镇化安置模式的特点，笔者总结该模式下土地流转方式适用地区如下。

3.3.1 资源上存在较大发展潜力及承载能力，且具备交通与区位优势的集镇。水利水电工程通常淹没范围广，涉及移民数量多。在城镇化安置模式下，移民通过土地流转将土地使用权转让出去，搬迁到城镇。移民安置不仅需要满足移民的住房需求，还要满足其教育、就医、养老、交通等公共服务的需求。

3.3.2 具有城镇化意愿和城镇融入能力的移民群体。具有城镇化意愿的移民是指愿意脱离土地到非农产业就业，同意搬迁到城镇安置的移民。只有具备这个意愿，移民才会将土地使用权转让出去［8］。同时，移民也应具备或通过政府相关部门培训后具备城镇融入能力。若移民不具备城镇化能力，则其将难以在城镇维持生计，甚至影响区域的和谐稳定。

3.3.3 非农产业已经初具规模、商品经济比较发达的地区。移民通过流转将土地使用权转让出去，实现转移到城镇安置并就业。移民需要从农业生产转向第二、第三产业生产，以在城镇维持生计。水库移民是一个群体，只有当地的商品经济比较发达，有非农产业的支撑，才能满足其可持续获得收入，从而保障其在城镇的长远生计。

4 加强山区型水库移民安置中土地流转的建议

过去几十年，我国西南地区在水库移民实践中积累了丰富的实践经验。当地政府积极探索了适合区域发展实际需求的移民安置模式，移民安置效果得到了显著提升，极大地促进了西南地区水利水电工程开发建设。作为水库移民安置模式实施的载体，土地流转在不同模式中的表现形式和转移方法也不一样。为了使土地流转更加科学合理，更好地服务水库移民安置，笔者建议从以下几方面加强水库移民安置中的土地流转。

4.1 完善相关法律法规

目前，我国涉及农村土地流转的法律法规主要有《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》。但这些法律法规中的规定相对笼统，从而导致我国农村地区的土地流转呈现出规范性不足、内容和程序不够完整等特点。为了规范农地流转行为，优化农地配置，我国应加强对土地流转的立法工作，推动土地流转法治建设，使我国土地流转可以依照法律实行。对于不符合法律、有损农村集体利益的土地流转行为，政府应坚决予以制止，从而实现土地流转的法治化、规范化。土地流转法治建设不仅可以规范我国农村土地流转行为，还能对我国农村土地等资源的优化配置起到推动作用，有利于农业现代化发展。同时，土地流转法治建设也有利于水库移民安置中土地流转行为的完善和规范，从而保障移民、安置地农户、项目业主、政府各方的利益，保证移民安置工作顺利实施。

我国西南地区各级政府应适时调整“生不增、死不减”的土地承包政策。该政策是在特定时期服务于当地社会治理和经济发展的政策，然而随着经济社会的发展，这一长期固化的土地承包政策已不利于当前的土地流转［9］。因此，当地政府应选择合适的时机对该项政策做出调整。

4.2 减少行政干涉

政府应明确界定土地流转各方的职责、权利，减少行政行为对土地流转的不利影响。由于目前我国土地流转政策不完善，土地流转缺乏相关部门监管，影响土地流转的正常进行。在大多数土地流转实践中，作为流转主体的农民无法决策土地的流转，没有平等的议价权，也未能获得土地增值收益。土地流转过程中大量的行政干预，使市场机制很难运行，导致市场在土地流转过程中难以起到经济杠杆作用。土地流转涉及众多利益相关者，包括土地所有权人、土地承包经营权人等，土地流转的操作需要根据规范的程序严格执行。为了减少行政行为对土地流转的干涉和影响，发挥土地流转的正效益，一方面土地流转的出让方和受让方需要严格履行合同约定义务，采用统一的土地流转合同文本；另一方面政府要建立规范的土地流转申报和登记制度，规范土地流转管理工作。

4.3 加强规范管理

有关部门需要积极主动负责移民安置过程中的土地流转工作，对移民安置的全过程加以指导、服务，依照相关法律协调土地流转各方利益。管理人员需要明确自身职责，不能因自身利益干涉移民的土地流转；加强对移民土地流转的指导，规范其行为。政府应建立土地流转纠纷处理机制，及时处理土地流转过程中出现的纠纷，秉持公正的态度维护移民和安置地农户的合法权益。

4.4 完善市场运行机制

目前，由于我国土地流转市场机制不够完善，许多土地流转行为并没有在市场运行机制下发生。信息的不对称会导致土地流转的一方利益受损，不利于土地流转。因此，完善市场运行机制对于规范移民安置中的土地流转行为尤为重要。我国西南地区可以设立土地流转市场运行机制试点，成立县、乡镇、村三级土地流转服务中心。服务中心需要建立农村土地流转信息库，搜集并及时发布与土地流转相关的信息，为有土地流转需要的移民或农户提供完整且及时的信息服务。服务中心应加强对移民安置中土地流转的指导和服务工作，包括政策咨询、价格评估、合同签订等，从而构建起一个相对完善的土地流转市场运行机制。