未竟的美国国家安全与军事战略转型(1957～1959)

王晓坤

(武汉大学 历史学院，湖北 武汉 430072)

艾森豪威尔政府颁布的国家安全政策构成了美国冷战时期核战略演变的一个关键部分。学界对此领域的探讨长期以来较多地从宏观层面论述“大规模报复”战略的兴起及其后各个时期美国推行的核战略之间的内在逻辑。那么，20世纪50年代末期艾森豪威尔政府是如何调整修正美国的国家安全战略的；“大规模报复”究竟是被彻底抛弃还是在保留核心内涵的宗旨前提下延续其主要思想；艾森豪威尔政府是继续奉行全面战争的既定政策还是改弦更张选择有限战争作为国家安全战略的核心组成部分。(1)关于艾森豪威尔政府推行“大规模报复”战略的起源以及该战略历经哪些演变过程，国内外学界相关的研究成果比较翔实。其中代表性的论著主要有David Alan Rosenburg, “ American Atomic Strategy and the Hydrogen Bomb Decision,” Journal of American History, Vol.66 (June 1979) and “The Origins of Overkill: Nuclear Weapons and American Strategy, 1945-1960,” International Security (Spring 1983); Saki Dockrill，Eisenhower’s New-Look National Security Policy, 1953-61, St. Martin’s Press, Inc., 1996; Robert R. Bowie and Richard H. Immerman, Waging Peace: How Eisenhower Shaped an Enduring Cold War Strategy. New York: Oxford University Press, 1998; Richard M. Leighton, History of the Office of the Secretary of Defense, Vol.3, Strategy, Money, and the New Look, 1953-1956. Washington, D.C.: Historical Office, Office of the Secretary of Defense, 2001; Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy (second edition). New York: The Macmillan Press Ltd., 1989, Chapter 6; Gordon H. Chang，“To the Nuclear Brink: Eisenhower, Dulles, and the Quemoy-Matsu Crisis,” International Security，vol. 12，no. 4 ( Spring 1988) ; Michael Gordon Jackson, “Beyond Brinkmanship: Eisenhower，Nuclear War Fighting, and Korea, 1953-1968,”Presidential Studies Quarterly, vol. 35, no. 1 (2005) ; David McKinley Walker, “Eisenhower’s New Look, Tactical Nuclear Weapons, and Limited War with a Case Study of the Taiwan Strait Crisis of 1958,” A Dissertation to the George Washington University，2004; 石斌：《杜勒斯与美国对苏战略(1952-1959)》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第四章；张静怡、宋久光：《从“纯威慑”到“实战威慑”——六十年代以来美国核战略的演变》，《美国研究》1988年第4期；潘瑞：《从“大规模报复”到“星球大战”——论冷战时期美国核战略的演变》，《美国问题研究》2004年第1期；石斌，《20 世纪 50 年代美国政府关于核报复战略的内部争论》，《史学月刊》2004年第11期；刘磊，《从“大规模报复”到“有限战争”——艾森豪威尔时期美国有关核战略的争论》，《美国研究》2013年第2期；陈波，《“大规模报复”战略与美国海外核部署》，《世界历史》2021年第2期。因而，本文的落脚点在于梳理这一时期美国国家安全委员会和国防部以及北约的相关解密档案文献，将视角对准1957年至1959年间以美国军政各部门围绕 “大规模报复”战略的调整和修改所引发的争论，并且着重探讨艾森豪威尔政府就“有限战争”和“灵活反应”等议题融入基本国家安全政策所历经的反复及产生的影响。

一

1953年10月30日，艾森豪威尔批准NSC-162/2号文件成为指导美国国家安全战略的纲领，确立了“大规模报复”战略在美国国家安全和军事战略中的核心地位。“大规模报复”其实质是利用美国的核优势吓阻苏联发动全面战争，即使用核威慑来遏制潜在的战争爆发。虽然美国国家安全委员会在朝鲜战争结束后不久审核了全面战争目标的文件并最终于1954年形成了NSC 5410/1号文件，(2)不断完善基本国家安全政策是艾森豪威尔当政期间国家安全委员会最为重要的一项职责。而具体落实该任务的是靠国家安全委员会下属的计划委员会(Planning Board)，更为确切地说，由艾森豪威尔的国家安全事务特别助理罗伯特·卡特勒(Robert Cutler)负责。但“直至苏联发射首颗人造地球卫星之时，‘大规模报复’仍是艾森豪威尔政府国家安全战略的核心”。(3)Peter J. Roman, Eisenhower and the Missile Gap, p.66.艾森豪威尔决意维持“大规模报复”战略是基于国内财政和威慑战略两个层面的考虑。其一，艾森豪威尔强调把“大规模报复”作为增强美国军事实力并由此阻止或赢得下一场战争的手段。如果放弃“大规模报复”意味着需要扩充常规武装力量，这将导致国防开支额增长。其二，艾森豪威尔和国防部的官员始终担心一旦美国不注重核武装力量的建设会反过来误导苏联采取进攻态势，最终导致美国威慑战略的失败。(4)Brian Madison Jones, Dwight D. Eisenhower and American Nuclear Doctrine, 1945-1961, Solihull: Helion & Company Ltd., 2013, p.59.因此，出于上述两个原因的考量，艾森豪威尔政府迟迟不愿调整原先的战略。

但“大规模报复”战略从它出世以来就表现出先天不足。第一，它赖以生存的核垄断权或压倒性核优势都是不稳定的、暂时的。它愈依赖核优势，就愈是刺激对手奋起直追，这种竞赛终将导致单方面优势的消失。[1](P29)第二，“大规模报复”战略及其“威慑论”不仅在理论上存在着缺陷，而且在实践中一开始就遇到许多难题。[2](P216)这突出反映在实际应对国际危机时所暴露出的愈加明显的缺陷。其典型的表现就是在1954年的奠边府战役、两次台海危机及苏伊士运河危机期间，该战略在解决有限战争问题时显得乏力。其实，它的根源在于“大规模报复”战略本身就是模糊的。[2](P235)艾森豪威尔于1954年8月批准通过的NSC-5422/2号文件对美苏两国间的相互核威慑与全面战争的关系下了一个模棱两可的定义：相互威慑会减少全面战争的机率或增加“全面战争的风险”。(5)NSC 5422/2, Statement of Policy by the National Security Council, August 7,1954, Foreign Relations of the United States(以下简称“FRUS”), Volume II, p.717.

鉴于“大规模报复”战略在应对实际危机时所表现出的弊端，无论是美国国内还是美国的盟国都普遍认为，“美国既不敢打全面战争，又不敢打局部战争”。[2](P218)面对“大规模报复”战略在国内外都面临公信力下降的窘境，艾森豪威尔政府不得不重新严肃地审视之前推行的国家安全战略与核战略还能否达到威慑苏联的目的。(6)注：美国国内对“新面貌”和“大规模报复”战略的主要批评以及李奇微所持观点的评述可参见拉塞尔·F·格韦利：《美国军事战略与政策史》[M].北京：解放军出版社，1986年，第6-12页和第498页；Henry Kissinger, Nuclear Weapons and Foreign Policy, London: W.W. Norton and Company., Inc., 1969;麦克斯威尔·泰勒：《音调不定的号角》[M].王群译，北京：世界知识出版社，1964年，第1-4章；Paul Nitze, “Atoms, Strategy and Policy,” Foreign Affairs, Vol. 34, No.2, pp. 187-198; W. W. Rostow, The United States in the World Arena: An Essay in Recent History, New York: Harper & Brothers,1960, pp. 302～304; Norman Graebner, The National Security: Its Theory and Pratice, 1945-1960, New York: Oxford University Press, 1986, pp. 280-287. 11 Edward Kaplan, To Kill Nations: American Strategy in the Air-Atomic Age and the Rise of Mutually Assured Destruction. Ithaca, New York: Cornell University Press, 2015, p. 134.至此，“大规模报复”战略基本上已经走到了山穷水尽的地步，艾森豪威尔在其第二任期内及时调整美国的国家安全及军事战略便是迫在眉睫和势在必行的。

艾森豪威尔已经开始意识到有限战争对于美国的国家安全而言更具有实质的意义，但是有限战争理论主张扩大常规军力，这必然导致国防开支的急剧攀升，显然有悖于“新面貌”国家安全战略的精神。所以艾森豪威尔仍然延续其第一届任期内的“大平衡”财政政策，积极削减国防开支，把更多的资金用于国民经济建设，而把国防的核心寄托于核战略力量上。同时，通过发展战术核武器和加强欧洲常规力量的盾牌作用来提高应付有限战争的能力。[2](P215)艾森豪威尔认为：“在局部战争中，当进攻的迹象很明显时，美国会使用战术原子武器抵挡局部进攻……”(7)Editorial Notes, President Eisehower opened the 275th meeting of the National Security Council on February 9, February 9, 1956, FRUS, 1955-1957, Volume XIX, p.191.NSC-5602/1号文件中对美国基本国家安全政策的表述为“在总统授权下将核武器运用于全面战争和不引起全面战争的军事行动中”。(8)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5602/1, March 15, 1956, FRUS, Ibid., pp. 242～268.在讨论盖瑟报告时他表示，在美苏双方都将很快拥有洲际弹道导弹的情形下，“除了反击之外进行防御是不现实的……最大限度地实施大规模报复仍然是我们国防的重点”。(9)Memorandum, Conference with Eisenhower, November 4, 1957, FRUS, Ibid., pp. 621～622.

但是，杜勒斯并不认同艾森豪威尔的观点，认为美国应采取一项替代性政策。这首先体现在他对NSC-5707/8号文件的态度上。该文件声称：“依靠核武器就是美国所坚持却不是唯一的政策；把核武器与美国武器库中的其他武器相结合使用；从军事角度勒将核武器视为常规武器；并使用它们已达到国家的目标。由总统决定授权使用核武器。”(10)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5707/8, June 3, 1957, FRUS, Ibid., p. 511.杜勒斯认为批准NSC-5707/8号文件是个灾难性的错误，并想用自己的方式向艾森豪威尔力陈这个失误。(11)Campbell Craig, Destroying the Village, p. 74.

杜勒斯的观点得到了总统国家安全事务助理卡特勒(Robert Cutler)的赞同。1958年1月，卡特勒提出要对NSC-5410/1号文件进行复审。他强调“大规模报复”的问题在于其公信力、武装力量的规模和延伸性威慑力，(12)Morse to Cutler, memorandum, April 9, 1958, “Subject: Why American Leadership of the Free World Decline,” in Review of BNSP, 1954-1960(2) folder, NSC series, Briefing Notes subseries, WHO-OSANSA, Dwight D. Eisenhower Library, 转引自 Peter J. Roman, Eisenhower and the Missile Gap, Ithaca, New York: Cornell University Press, 1995, p.72.认为基于“大规模报复”思想而制定的美国国家安全战略在“导弹差距”的时代必定是危险的。

二

如果说美国改革国家安全战略缺乏内部动力的话，那么这一时期北约的军事战略思想发生重大转折则恰是给予其一股外部的冲击力。1957年12月的北约领导人会议之后，艾森豪威尔政府按照联合公报的精神，开始全方位启动与北约盟国的核合作，不仅在北约盟国境内实施核武器储备计划，更是向诺斯塔徳评定出的应该部署核武器的盟国提供第一代中程弹道导弹。至于部署的具体细节则由北约欧洲盟军最高司令部负责，并且在1958年1月出台了一份指导性政策。(13)INTRODUCTION OF INTERMEDIATE BALLISTIC MISSILES IN NATO, STAND 2247, 1958-01-06, NATO Archives Online, https://archives.nato.int/introduction-of-intermediate-ballistic-missiles-in-nato. 访问日期2019年5月19日。

北约最高层也积极予以回应。北约理事会作出两项重要决定：(1)按照诺斯塔德的方案部署中程弹道导弹；(2)决定建立核弹头储备。北约在需要时将随时动用这些储备。(14)MINIMUM ESSENTIAL FORCE REQUIREMENTS 1958-1963, D_SECYIPT-002-58_ENG_PDP.pdf, 1958-01-19, p.5, NATO Archives Online, https://archives.nato.int/minimum-essential-force-requirements-1958-1963，访问日期2020年12月2日。不仅如此，1月19日，北约军事委员会召开会议对北约下一步的军事战略作出具体部署并规定了北约各主要战区指挥官的任务和目标。其中，在涉及战略理念的问题上，军事委员会希望把MC-14/2号文件对有限战争的表述修改为“无论在何种情况之下，北约都要具有与苏联打有限战争的概念”。(15)同上, p.15.军事委员会判断，随着敌对双方破坏能力的不断增强，苏联诉诸于全面战争的可能性变得愈发遥远。然而，随着战争手段的发展会加速战争的进程，双方都能够发动全面战争，情况就会愈加变得敏感。出于这样的考虑，北约战略概念中所罗列的局部的敌对行动和其他的意外事件将更加注重以采取迅捷行动的方式有效处置这些情况的能力，而动用核武器则是必要的。(16)同上, p.16.

鉴于北约高层的诉求，杜勒斯表示“大规模报复”限制了美国外交政策的发挥，(17)John Foster Dulles, Memorandum of Conference with the President, April 1, 1958, FRUS, Ibid., p.62.而且现行的核政策“没有充分解释有限战争的可能性”，因而需要改正。(18)Editorial Note, FRUS, Ibid., p. 57.他建议重新审核“大规模报复”战略，并主张美国必须发展战术核武器以及其他的战略，以便在同苏联交战时能够“避免整个予以歼灭”。(19)Editorial Note, FRUS, Ibid., p. 57.杜勒斯认为仍然有可能爆发有限战争，并且有限战争的确可以避免共产党国家扬长避短地利用自身优势对西方国家的民主和自由进行蚕食。(20)Brian Madison Jones, Abolishing the Taboo: Dwight D. Eisenhower and American Nuclear Doctrine, 1945-1961, Solihull: Helion & Company Ltd., 2013, p. 62.不仅如此，他再次提醒艾森豪威尔，欧洲盟国担心因美国的政策改变而丧失信心可能真的会兑现。如果不加调整地继续实施原来的战略势必造成北约盟国之间的关系紧张化。但他同时也坦陈对“大规模报复”做出任何改变都须小心谨慎，因为如果美国政府承认“大规模报复”存在缺陷，等于暗示苏联可以主动出击。如若出现这种情况则会削弱美国的核威慑力。(21)Discussion at the 361st Meeting of the National Security Council, April 3, 1958, 收录号：NP00406, ProQuest 文档ID: 1679125316, Digital National Security Archive(以下简称“DNSA”).

应该说艾森豪威尔对于此番劝解还是报以认真思考的态度。艾森豪威尔同意杜勒斯的观点，说自己“同样记得我们没有充分考虑到有限战争的可能性”。(22)John Foster Dulles, Memorandum of Conference with the President, April 1, 1958, FRUS, Volume III, p.57.杜勒斯和国防部长麦克尔罗伊(Neil H. McElroy)商定于4月7日与美军各军种的参谋长和原子能委员会主席斯特劳斯(Lewis Strauss)一起讨论有关“大规模报复”战略未来的走向问题。

同一时期，美国非官方的智库所提供对的建议同样影响了艾森豪威尔政府新安全政策的走向。洛克菲勒公司在其出台的报告中指出，美国在军事上存在四个方面的问题：(1)为了使国家持续应对长期的艰难，需要一个日益壮大的工业科学技术基础；(2)科学发展和工业潜力如果无法迅速制造出武器，则从战略上是无效的；(3)无法做到军事项目和力量平衡的长期性；(4)无论我们的总体力量有多么强大，如果无法区别所遇到的特定挑战，那么还是无能为力的。(23)“What The Rockefeller Group Recommends”, Air Force, Volume 41, Number 2, February 1958, p.42.据此，报告指出，新战略必须极大地增强北约应对局部防御的能力。为达到此目的，美国必须致力于加强“盾牌”部队的建设，因为无论是有意为之还是误判所致，在欧洲爆发的冲突不会导致全面战争才符合我们的利益。然而，除非我们的盟国也准备为增强“盾牌”部队的实力而做出更大的贡献，否则仅凭我们的一腔热忱是徒劳的。(24)“What The Rockefeller Group Recommends”, Air Force, Volume 41, Number 2, February 1958, p.46.

报告进一步分析到，建设北约“盾牌”部队的中心问题是向西欧提供由西欧人控制的原子弹和导弹，如此就会极大地减少西欧对美国和英国空中战略核力量的依赖。这对于恢复北约在对抗苏联时日益下降的实力地位以及给予西欧国家实际的参与感很有必要，是这些盟国抵抗意志的基本因素。(25)“What The Rockefeller Group Recommends”, Air Force, Volume 41, Number 2, February 1958, p.46.

为了实现上述目标，报告进而提出了四条建议。第一，我们必须向盟国输出科学技术信息并协助北约培养军民两个领域的研发能力。第二，我们必须力争在军事上真正做到相互依存，令美国与其他北约大国的关系紧密地捆绑在一起。第三，我们必须认识到在一段不确定的时期内要让西欧为建设“盾牌”部队而大力做出贡献。最后，我们必须向那些有愿望的盟国提供核武器和投掷系统以及其他复杂的现代战争装备。(26)“What The Rockefeller Group Recommends”, Air Force, Volume 41, Number 2, February 1958, p.46.

在汲取了智库的建议及军政界各方意见的基础上，艾森豪威尔于4月初正式提出改组国防部。改组国防部的初衷就是在新式武器尤其是核武器快速发展的时期，美国的军事机构能够迅速适应新型的战争模式，从而迎合美国国家安全战略的变更。“我们革命性的新式武器和军力部署与国家安全目标紧密相关，因此没有任何军事计划还能比战略计划的发展更为重要”。(27)“The President’s Plan of Organization”, Army, Vol.8, No.10, December 1958, p.68.鉴于美国的安全形势日趋紧迫，国会不久即批准艾森豪威尔的改组提案，并正式将该提案立为《1958年国防部重组法》。新组建的国防部下设一个研究小组，杜勒斯和卡特勒在小组中起到了主导作用，两人都认为应当尽快调整现行的军事政策。卡特勒要求向麦克尔罗伊提交一份备忘录，力陈美国必须改变军事政策以应对有限进攻。(28)Campbell Craig, Destroying the Village,pp.76-77.

由于美国的军事战略与国家安全战略是从属关系，因此美国军事战略方向的改革必然牵动其国家安全战略的更改。在国家安全委员会审核NSC-5707/8号文件之前，杜勒斯写了一份研究报告，其中警告道：“‘自由世界’国家越来越怀疑美国除了在本土或其武装力量受到直接进攻而发动直接反击的情况之外究竟是否会动用它的大规模核打击能力。”(29)Paper presented by the Special Assistant on National Security Affairs [Cutler], April 7, 1958, FRUS, Volume III, p.78.随着4月15日NSC-5810号文件的出台，各派的意见逐渐显露。该文件将中国和苏联两国谋求主宰世界列为美国国家安全的“基本威胁”，并认为美国所面临的根本问题是在不破坏经济发展并引领西方世界的前提下同时阻止全面和有限战争。NSC-5810号文件首次对核武器的使用做出了明确的表述，“美国的政策是主要而非仅仅依靠核武器”。(30)Note by the Executive Security to the National Security Council on Basic National Security Policy, NSC 5810, April 15, 1958, CK2349428556, U.S. Declassified Documents Online(以下USDDO), p.4.

5月1日，国家安全委员会重点讨论美国对有限战争所持的立场。卡特勒认为应重新定义有限战争的条款，因为有限战争“或许不会总是局限于欠发达地区”，(31)Paper by the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Cutler), “Major Factors Influencing Review of Basic Policy,” May 1, 1958, FRUS, 1958-1960, Volume III, National Security Policy; Arms Control and Disarmament, pp.78-79.并声称要 “确保美国有一种灵活的能力”。(32)Paper by the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Cutler), “Major Factors Influencing Review of Basic Policy,” May 1, 1958, FRUS, 1958-1960, Volume III, National Security Policy; Arms Control and Disarmament, pp.81.他暗示对第14段的修改草案会对现行的政策指导产生两方面的重要改变。第一，在这个美国相对拥有核优势的时期，有限进攻不会总是局限于欠发达地区。第二，在此时期，用任何规模的军事力量去制止有限进攻是不符合美国的利益的。(33)Memorandum, “Subject: Discussion at the 364th Meeting of the National Security Council, Thursday, May 1, 1958”,May 2,1958,CK234931772, USDDO,p.3.在卡特勒看来，用于执行大规模歼灭任务的作战部队的职责“应该被严格地限定在威慑效应”的范围内。(34)Memorandum, Subject: Limited War in the Nuclear Age,7 August,1957,CK2349233386,USDDO,p.2.至于有限战争部队的作用，他认为：第一，其职责是“阻止有限战争”；第二，一旦爆发有限战争，就要获胜；第三，给当地为争取自由的武装力量提供支援和掩护。(35)Memorandum, Subject: Limited War in the Nuclear Age, 7 August, 1957, CK2349233386, USDDO, p.2.

在总结卡特勒的发言时，会场内就第14段内容产生了严重的分歧，形成了鲜明的两派。杜勒斯和泰勒建议立即采纳卡特勒的观点作为美国军事战略的新指导思想，因为“该议题已经得以彻底地研究而且参谋长联席会议不会再从后续的报告中收获更多”。(36)Memorandum, “Subject: Discussion at the 364th Meeting of the National Security Council, Thursday, May 1, 1958”, May 2, 1958, CK234931772, USDDO, pp.5-6.这会为美国提供除了“大规模核打击或面对进攻时简单撤军”之外更多的选择。(37)Memorandum, “Subject: Discussion at the 364th Meeting of the NSC”, May 1, 1958, FRUS, Volume III, pp.82-83.他再度强调不能因为将大量的国防经费用于维持核威慑力的建设而“削弱有限战争的能力”，认为在两至三年之内欧洲国家要么要求得到美国的支持，要么在他们决定美国不能在一场欧洲的冲突中使用核武器的情况下退出北约。(38)Memorandum, “Subject: Discussion at the 364th Meeting of the NSC”, May 1, 1958, FRUS, Volume III, pp.86-88.

艾森豪威尔、国防部长麦克尔罗伊、国防部副部长夸尔斯(Donald Quarles)、参谋长联席会议主席特文宁和空军参谋长怀特(Thomas White)则反对卡勒特的提议。麦克尔罗伊虽然赞成讨论第14段的内容，但反对就此问题立刻形成仓促的决定并警告到，该提议藏着“很严重的潜在财政预算暗示”。(39)Memorandum, “Subject: Discussion at the 364th Meeting of the NSC”, May 1, 1958, FRUS, Volume III, pp.89.因为美国军方担心用于提升有限战争能力的资源会被分配到维持核威慑力方面。由于两派各执一词，艾森豪威尔无奈之下批准了NSC-5810号文件中除有关有限战争的段落之外的全部内容。该文件实质上是重复了NSC-5707/8号文件的内容，没有对其“军事要素”进行根本性的更改。(40)Campbell Craig, Destroying the Village, p.77.原先NSC-5707/8号文件中对有限战争的表述得以保留。(41)Campbell Craig, Destroying the Village, p.78.

5月5日，经艾森豪威尔批准，NSC-5810/1号文件正式成为新的国家安全政策。文件把美国面临的根本威胁定义为“敌对的苏联共产党政权有效地将其控制之下的快速增长的军事和经济力量转变为实现统治世界目标的决心和能力”。(42)National Security Council Report, NSC 5810/1, Washington, May 5, 1958, FRUS, Volume III, p.100.据此，文件强调若要“防止发生全面战争”，“须以最有助于防止敌对行动发展为全面战争的方式和规模来阻止共产党国家发动的有限军事侵略或者在必要时挫败这种侵略”。此外，该文件宣称除了发展和保持核报复打击力量之外，美国及北约盟国必须“无限期地拥有足够灵活机动的军事力量”。(43)National Security Council Report, NSC 5810/1, Washington, May 5, 1958, FRUS, Volume III, p.101-104.文件认为“美国在有限的军事行动中的目标是终止敌对活动并恢复领土上的现状，这将把全面战争爆发的可能性降至最低”。(44)National Security Council Report, NSC 5810/1, Washington, May 5, 1958, FRUS, Volume III, p.105.从中不难看出，艾森豪威尔反对推行有限战争的政策原因是很明显的，倘若更改相关表述则势必会削弱美国的战略威慑力并增加国防开支。尽管存有分歧，但是NSC-5810号文件的原则和战略重心没有改变。

三

这一时期，西欧国家对于美国核威慑公信力的下降报以失望的态度。出于不能丢失北约盟国现实的考虑，美国必须及时转变其国家安全和军事战略的方向。杜勒斯于1958年5月访问了欧洲各国以试探他们的态度。其间，恰逢第二次柏林危机爆发。这给美国的国家安全政策调整提供了契机。于是，围绕着危机的解决，究竟继续坚持全面核战争还是选择有限战争再度成为政府内部辩论的焦点。

杜勒斯从外交政策的角度指出，按照目前的局势继续发展下去，美国的盟国正逐渐对美国会否使用核报复力量还击苏联的进攻丧失信心。(45)Memorandum of Discussion at the 359th Meeting of the NSC, March 20, 1958, FRUS, Volume III, p.54.“如果我们没有使用一种共同的战略概念来防卫我们共同的盟国，那么会造成一种很危险的形势。”(46)Memorandum of Discussion at the 370th Meeting of the National Security Council, June 26, 1958, FRUS, Volume III, p.121.摆在欧洲人面前的有两种选择。一条道路是像英法两国那样发展独立的核武器。他认为如果美国无法形成新的国家安全战略，那么来自心理上的压力会迫使西欧国家抱团谋求更大的威慑力。(47)1954年12月MC-48号文件提出美国要向北约盟国提供核武器，并让西欧国家建立起独立的核武装力量。

杜勒斯认为西欧的第二种选择就是奉行中立主义。“我们的北约盟国不满美国而注定要以全面核战争的方式来捍卫他们自己的时刻会很快来临。而且他们会要求得到一个更有保障的战略概念”。(48)Memorandum of Discussion at the 370th Meeting of the National Security Council, June 26, 1958, FRUS, Volume III, pp.121-122.他判断，虽然北约的西欧洲盟国不会长远追求独立发展核武器，但却试图寻求与苏联媾和以达到中立的目的。因此，他急切地呼吁国家安全委员会应当就新政策的决议尽快达成一致从而让北约盟国不会对美国的核威慑能力产生怀疑。

但是，国防部对此却持有异议。6月18日，麦克尔罗伊在呈报给国家安全委员会的备忘录中系统地阐述了国防部关于全面核战争和有限战争的观点。该报告一方面分析了阻止核战争与保持核威慑力之间的关系。“我们当务之急在军事上做出的努力必须是阻止全面核战争……确保有充分的但不至于过度的威慑力。”(49)Memorandum, Neil H. McElroy, Secretary of Defense, to the NSC. June 18, 1958., USDDO, CK2349430992, p.1.另一方面该报告又着重提及了使用核武器与保卫欧洲盟国之间的必然逻辑。“欧洲盟国越发质疑美国会不会冒着自身被摧毁的风险，通过‘大规模报复’来回应不直接针对美国领土的进攻。有人提出可能需要对美国的战略进行调整以使我们的盟国确信他们的安全不会取决于美国‘孤注一掷’的决定。”(50)Memorandum, Neil H. McElroy, Secretary of Defense, to the NSC. June 18, 1958., USDDO, CK2349430992, p.1.

从1958年下半年到1959年，《基本国家安全政策》中有关有限战争的争辩仍处于悬而未决的状态。就此情况，艾森豪威尔决定保持对有限战争政策进行审核，目的就是坚持维护“大规模报复”战略的既有地位。

关于有限战争的议题停滞不前之际，1958年10月22日，在华盛顿举办的美国陆军协会年会上，来自美国和北约盟国军方和智库代表就军力建设与战略选择和布局等议题深入交换了意见。美国陆军的观点是，在核战场主导下美军需要拥有快速部署和机动能力，因而由小及大地全面建设美国陆军导弹武器系统的机动性。当前最为主要的是为步兵提供精准致命的导弹以达到一系列目标。(51)Maj. Gen. John B. Medaris, “The Army Missile Program”, Army, Vol.9, No.5, December 1958, p.68.

1959年1月，卡特勒的继任者格雷(Gordon Gray)在国家安全会议上寻求针对新政策的指导意见。计划委员会的一些成员认为应该废除NSC-5410/1号文件，但同时表示应按照杜勒斯所说的至少要撰写一份新的政策声明。杜勒斯和麦克尔罗伊坚持声称该文件只适用于全面战争，因为在形成一项政策的过程中要考虑所有的情况是非常困难的。杜勒斯希望计划委员会进一步审核是否要把矛头针对中国。格雷指出，一旦遭遇由苏联挑起的全面战争，那么美国在遭受人员和财产损失的情况下是否还要倾尽全力削弱苏联的实力，使其丧失发动针对美国及其盟国的战争意志和能力。(52)“Discussion Paper on U.S. Policy in the Event of War Initiated by the Sino-Soviet Bloc,” enclosure to memorandum, James Lay to the NSC, January 7, 1959, “Subject: Review of NSC 5410/1,” FRUS, Volume III, p.172.艾森豪威尔说：“发动战争终究是要达到一定的目的。我们的目的在于防卫我们自身。这意味着我们必须摧毁当前对我们构成的威胁。因为，一旦我们卷入了与苏联的一场核战争，就无法停止直至消灭敌人；即迫使敌人停止战争。”(53)Memorandum, “Subject: Discussion at the 394th Meeting of the NSC”, January 22, 1959, FRUS, Volume III, p.176.

依据艾森豪威尔的意见，计划委员会于2月中旬完成了一份名为NSC-5904的草案。该草案第一部分多半是论述美国在全面战争中的目标，其表述几乎是照抄了NSC-5410/1号文件中的原句。由于NSC-5904号文件涉及许多重大的抉择问题，因此艾森豪威尔决定授权国家安全委员会于3月12日再次召开会议就此文件中涉及的有争议的内容进一步展开讨论。文件草案的第二部分解决的议题是美国在同不包括苏联的其他国家交战中的目标，并再次聚焦于“大规模报复”的公信力上。(54)Peter J. Roman, Eisenhower and the Missile Gap, p.84.然而，参联会却宣称：“一旦确认与苏联发生全面战争的危险清晰而迫在眉睫，那么美国必然不会停止采取必要的行动来达到其目标。”(55)Memorandum of Discussion at the 399th Meeting of the National Security Council, Washington, March 12, 1959, FRUS, Volume III, p.206.国防部对此的态度是采取折中的办法，“美国会依据具体的情况做出决定，然后考量追求原先的目标是否符合美国的利益”。(56)Memorandum of Discussion at the 399th Meeting of the National Security Council, Washington, March 12, 1959, FRUS, Volume III, p.206.这反映出1959年政军界三方之间在基本国家安全政策的认知上分歧严重，依旧没能解决在防止全面核战争的同时如何进行有限战争的问题，以至于无法在有限战争政策上达成一致意见。

事件的转机出现在年中。由于临近1960年大选以及此前因柏林危机而陷入民主党的围攻，艾森豪威尔为了避免因奉行刻板的核政策而陷入政治漩涡，因此默认了格雷重新提出有限战争的议题。经过国务院、国防部和国家安全委员会长时间的讨论，6月8日计划委员会综合各方面的情报及相关意见，起草了一份名为NSC-5906的新的基本国家安全政策文件。但是，该文件只对“大规模报复”战略作了少量更改，传递出了对苏联核打击能力事实上增强的恐惧。艾森豪威尔政府认识到或许只有凭借美国尚且占有优势的战略轰炸机部队以空中核打击战略才能对苏联的核进攻能力进行反击。“美国的政策是把核武器同美国武装力量中的其他武器相结合……并把核武器投入使用以实现国家的战争目标。”(57)Report entitled “Basic National Security Policy.” Topics include: military and economic elements; psychological warfare; civil defense; intelligence; atomic energy; outer space; technology. National Security Council, 8 June 1959, CK2349129418, USDDO, pp.10-12.该草案认定：“只要苏联的领导人不确定他们是否有能力摧毁美国的核报复打击力量，就没有理由期待他们会谨慎地发动他们所认为的足够危险的全面战争或行动，并因而危及苏联的政权和安全”。(58)Report entitled “Basic National Security Policy.” Topics include: military and economic elements; psychological warfare; civil defense; intelligence;atomic energy; outer space; technology. National Security Council, 8 June 1959, CK2349129418, USDDO, pp.12-13.

国防部虽认为该文件原则上正确，但并不认同其中关于有限战争的观点，因为“有限战争拖的时间越长，爆发全面战争的危险就越大”。(59)State-Defense Meeting on Military Paragraphs of NSC 5906, July 1, 1959, DNSA, 收录号：NH00120, ProQuest文档ID:1679158180, p.2.针对这一情况，国防部副部长盖茨(Thomas Gates)建议“由国务院、国防部、参谋长联席会议以及中央情报局的代表组成的委员会共同完成对之前有限战争研究的审核与更新”。(60)Memorandum for The Secretary of State & Director of Central Intelligence, Subject: Capabilities of Forces for Limited Military Operations, July 1, 1959, CK2349231292, USDDO.

夸尔斯和赫特只得同意国务院和国防部针对文件的第13和14段内容开展联合研究，而麦克尔罗伊却对全面审核这两段内容持抵制态度。格雷不得已只能与艾森豪威尔协商，决定不让计划委员会修改上述段落的内容，而是让麦克尔罗伊与艾森豪威尔、赫特与格雷一起讨论。但同时，格雷告诉艾森豪威尔，计划委员会对国防部所做的陈述很不满意，尤其是涉及战术部队职责的部分。(61)Memorandum of Meeting with the President, Monday, 18 May at 9:00 a.m., May 19, 1959, CK2349152639, USDDO, p.2.在此期间，格雷认为应向国务院提出美国“为打赢有限战争，是否已经充分重视相关的技术”的问题。(62)Memorandum of Meeting with the President, Monday, 18 May at 9:00 a.m., May 19, 1959, CK2349152639, USDDO, p.3.

国务院权衡利弊准备在7月2日召开会议讨论NSC-5906文件中的有关军事行动计划的段落。在7月2日会议开始时，赫特就阐述美军在没有使用核武器的情况下将无法应对有限战争的观点。他对文件中出现“美国卷入与苏联武装力量的任何敌对行动都会自动演变为全面战争”的表述提出疑义，并质问艾森豪威尔如何才能准确地分辨有限战争和全面战争。(63)Memorandum, Conference with the President, July 2, 1959, FRUS, Volume III, pp. 228-235.艾森豪威尔表示几乎不可能界定全面战争和有限战争，因为“无法事先准确地计划好这些事项”。(64)Military Paragraphs of Basic National Security Policy, Memorandum of Conversation, July 2, 1959, Nuclear History I, 1955-1968, DNSA, 收录号：NH00121, ProQuest 文档 ID: 1679157438, p.1.赫特随即表示，如果有必要的话“我们应该使用原子弹”。(65)Military Paragraphs of Basic National Security Policy, Memorandum of Conversation, July 2, 1959, Nuclear History I, 1955-1968, DNSA, 收录号：NH00121, ProQuest 文档 ID: 1679157438, p.12.由于两人各执一词而无法形成共识，因而此次会议没有得出任何结论。

值得注意的是，1959年夏季的形势相较于前几年已经大为不同。艾森豪威尔不但在柏林危机中将1957年就已成型的核政策实践了一番而且还相对平稳地解决了危机。8月5日，在各派关于有限战争条款的语句表述龃龉不断之际，艾森豪威尔发表了公开声明，标志着柏林危机正式结束。同一天，他批准了NSC-5906/1号文件生效。NSC-5906/1号文件取代NSC-5810/1号文件成为贯彻执行其他所有国家安全政策的基本指导原则。(66)Memorandum of Discussion at the 415th Meeting of the National Security Council, July 30, 1959, FRUS, Volume III, p.290.NSC-5906/1号文件明文规定“由美国提出的以有限战争来减少苏联军事实力的提议是既无法被美国也无法被其主要盟国所接受的”。(67)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5906/1, August 5, 1959, FRUS, Volume III, p.293.有限战争的提议实际上被彻底抛弃。并且，艾森豪威尔否决了由赫特提出的要发展“平衡的”军事力量抗衡苏联的建议。(68)Memorandum, “Subject: Discussion at the 415th Meeting of the NSC,” July 30, 1959, FRUS, Volume III, p.285.至此，修改美国现行国家安全战略的争辩以政策调整派与维持现状派之间的妥协而告终。

四

总体而言，艾森豪威尔政府从1957～1959年对原先的国家安全战略及军事思想进行的调整与修正是在国内国际形势发生深刻变化的情况下做出的屈从于现实压力的重大决策。此番动作至少产生了两个层面的影响：首先，从美国的国家安全战略角度看若把调整后的美国基本国家安全政策称之为全新的“新面貌”政策的话，那么它对原先的“大规模报复”战略予以了加强，并且突出了核威慑力的作用。从NSC-5410/1号文件、NSC-5904/1号文件到NSC-5810/1号文件、NSC-5708/1号文件和NSC-5906/1号文件，其中的表述都继承了艾森豪威尔政府所一贯坚持的以核威慑力为中心的国家安全政策原则，因此在根本的思想指导上没有产生重大的改变。

第二个层面的影响涉及军事战略层面。通过对国家安全政策宏观上的修正与调整，美军的作战指导方针发生了质的转变。相较于之前的文件，NSC-5906/1号文件基本内容没有多少根本性的改变，但是却凸显了几处鲜明的特点：第一，该文件判断国际形势对“自由世界”更为严峻，认为中苏集团国家的军事力量的增长“正在改变力量均势”。第二，该文件中特别指示“在财政预算进行常规审核之后对财政要求的最终决定权由总统做出”。(69)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5906/1, August 5, 1959, FRUS, Volume III, p.311.第三，对于美国应采取何种战略，NSC-5906/1号文件指出“该项国家战略要求一种灵活的和合作的、部分和全面的、结合军事、政治和经济的诸多行动”，“该战略旨在通过阻止或准备成功地发动全面或有限战争以及在任何时期内美国会持续遇到基本安全威胁的情况下通过有效地与中苏集团展开冷战的方式达到基本的美国国家安全政策的基本目标”。(70)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5906/1, August 5, 1959, FRUS, Volume III, p.295.第四，文件提出有必要在北约国家境内部署中程弹道导弹，不仅如此，如果其他“自由世界国家”提出部署的请求，“总统也应予以考虑”。(71)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5906/1, August 5, 1959, FRUS, Volume III, p.298.同时，该文件指出“军事计划应充分考虑到在不发生全面战争的情况下为实现国家目标而使用核武器。从军事意义上看，这显然既没有必要也不妥当，特别是在主要的共产党力量没有介入的地区”。(72)National Security Council, “Basic National Security Policy,” NSC 5906/1, August 5, 1959, FRUS, Volume III, p.295-296.这番表述其实已经透露出美国的核战略已经具备“灵活反应”的倾向。第五，艾森豪威尔批准该政策意味着彻底消除了国家安全委员会及参谋长联席会议内部所认为的同苏联的战争能够被限制住的理念。(73)Campbell Craig, Destroying the Village, P.111.这一系列迹象表明艾森豪威尔执政末期美国的核战略尽管仍保有“大规模报复”的痕迹，但已经逐步向“灵活反应”战略(Flexible Response)靠近。这为此后新上台的民主党政府能够对美国的国家安全问题采取灵活反应的措施奠定了制度上的基础。