完善婚姻档案信息数据库的几点举措

刘彩霞/山东省潍坊市奎文区婚姻登记中心

在婚姻登记档案管理领域，婚姻登记是涉及民生的重要政务服务事项，婚姻登记档案信息也已成为人口基础信息库高频次应用的信息项。但目前婚姻登记档案信息存在数据不全、不准确、不规范等问题，影响政务服务效率提升，制约婚姻登记工作更好地服务社会发展的能力。如何完善婚姻登记档案数据库，提升婚姻登记档案管理信息系统的功能，加快全国婚姻登记信息化、智能化进程，在新时代为公众提供高效、便捷的政务服务，是亟待解决的重大课题。

1 完善数据库，是婚姻登记档案利用工作提质增效的基本保证

1.1 精准比对审核婚姻登记材料

数据库的建立和完善，使得当事人在领取婚姻登记证的过程中，婚姻登记机关一方面可直接通过婚姻登记管理信息系统比对确认当事人的姓名、身份证号码等信息，核验当事人声明的婚姻状况的真实性，检校原始婚姻登记档案中存在的问题，最大限度地保证审验结果的精准性；另一方面也能够提高婚姻登记预约预审服务效率。当事人通过婚姻登记预约系统预先上传材料，婚姻登记机关将材料与档案信息数据库的信息进行比对，对不符合规定的当事人提前告知补正方法，能避免当事人现场登记时因材料不合格造成的多次跑腿。

1.2 实现政务服务便捷化

1.2.1 实现用证部门婚姻证件免提交。建立民政、档案管理、大数据管理等部门之间婚姻登记档案利用工作协作机制，适时为相关部门开放婚姻档案信息共享端口，当事人的婚姻登记信息可直接进行线上查询比对，解决当事人办理政务服务事项中档案材料反复提交、反复审核等问题，优化简化政务办事流程。如，近年来，山东省通过省政府政务信息共享交换平台，逐步向税务、不动产、公积金等多部门（单位）开放了信息共享端口，为130个部门（单位）提供婚姻登记信息数据共享服务6500万次；山东省还依托省政务服务终端开发了婚姻登记信息自助在线查询服务，于2022年7月实现了“婚姻登记信息掌上查”，通过“爱山东”App政务服务平台，采用实名认证用手机刷脸的方法，可即时查询本人的婚姻登记记录，为群众提供了极大的方便[1]。

1.2.2 事项集成，婚育联办。由于纸质婚姻证件真实性难以审验，办理生育手续时，为确认当事人提供纸质婚姻证件的真实性，用证部门通常要求当事人到婚姻登记机关复印原始婚姻登记档案，也有的通过部门间发函进行查证，存在费时耗力、效率低的弊端。完善婚姻档案信息数据库、实现信息共享，可按当事人的意愿，在办理婚姻登记的同时，直接将当事人的生育意愿进行线上信息推送，在婚姻登记办理过程中，一体化完成卫生健康委要求的生育登记程序。如浙江、山东、湖北等地依托省级数据库信息共享，将当事人婚后生育服务事项纳入结婚登记联办流程，当事人在办完结婚登记的时，由婚姻登记机关按当事人意愿将相关申请、数据信息通过省级公共服务平台向卫生健康委数据库流转，免除当事人再去卫生健康委窗口办理生育手续的“多跑腿”问题。截至目前，山东省共推送结婚当事人生育申请档案信息材料1万余件。

1.3 为推行“跨省通办”工作提供保障

推行婚姻登记“跨省通办”，当事人领取婚姻登记证就可选择高效便捷的办理途径。大数据信息库的技术支撑、各部门间的信息共享，是婚姻登记“跨省通办”的必要条件，“跨省通办”工作必须在婚姻登记档案信息电子化的保障下，在多部门数据信息共享的前提下才能稳妥推进。从2021年6月1日起在辽宁、山东、江苏等地推行的试点情况来看，“跨省通办”婚姻登记工作受到广大群众好评，推行试点地区已办理“跨省通办”婚姻登记7万余对，登记合格率100%[2]。山东省推行的婚姻登记跨区域办理被省委依法治省办评为2021年度法治为民十件实事之一，成为政府部门“为民办实事”的亮点工程和典型案例[3]。

1.4 建设电子证照库，推动在线政务服务一体化

按照国务院相关政策规定，婚姻登记电子证照与实体婚姻登记证具有同等法律效力。婚姻登记电子证照在线使用，具有更好的精准性、便民性。完善婚姻档案信息数据库，推动婚姻登记工作转型升级，建立婚姻登记电子证照库，使婚姻登记工作更好地服务于社会发展，是落实党中央、国务院一体化在线政务服务改革决策的实践行动。浙江、山东、湖北等地民政厅积极争取相关部门的支持，在自建婚姻登记管理信息系统中增加了制发婚姻登记电子证照功能，电子证照随实体证件同步生成制发，并全量归集到对应的省级电子证照库。婚姻登记当事人可通过指定的政务服务移动客户端展示电子证照。用证单位通过扫描证照上的二维码，核验证照效力。山东省于2020年10月起，以省大数据局的信息数据支撑为依托，增设了婚姻登记电子证照库系统，根据国家、省信息系统整合共享相关要求，与省民政厅“山东数字民政”综合业务平台在账号权限、区划编码、数据标准等多个方面进行了整合，实现了互联互通、业务协同、信息共享。电子证照可通过爱山东手机App亮证展示，方便保管、便于使用。山东省婚姻登记信息管理系统统计数据显示，截至目前，全省共制发婚姻登记电子证照250多万张，助推了一体化在线政务服务建设进程。

2 婚姻档案信息数据库存在的问题

2.1 婚姻档案管理存在的历史问题

一是婚姻登记纸质档案损毁或缺失。我国1950年实施的婚姻登记制度规定，具体办理婚姻登记的机关曾有乡镇、街道办，也有县（市、区）人民政府等。在20世纪90年代之前，为方便民众，有的地方还曾下放办理权限至部分基层组织、大型企业单位等。由于过去的档案管理制度不健全，再加上自然灾害等不可抗力影响，很多地方1990年之前生成的婚姻登记档案损毁、缺失情况比较严重的问题。虽有极少数地方还保存着20世纪50年代至90年代的婚姻登记纸质档案，但这一期间的档案存量较少。以山东省为例，仅有济南市市中区、历下区等为数不多的几个主城区存有，也不够十分完整。

二是婚姻登记纸质档案信息项错误、缺失。我国从1985年实行中国居民身份证编码制度，之前所保存的纸质婚姻登记档案中，也就不会有当事人身份号码的信息项。1986年全国实行的婚姻登记办法虽然提出了对内地居民办理结婚登记需持本人居民身份证的规定，但持身份证也并不是办理婚姻登记的强制性条件，这一时期婚姻登记档案中身份证号码仍多为缺失项。另因身份证实行初期公安部门的编号采用手工操作，受限于技术手段，身份证编号还存在重号、错号等情形，此外还存在男、女方姓名信息项中同音字混用；出生日期信息项中没有具体的出生日期，仅填写了年龄；阴历与阳历日期并存；登记证字号缺失或重复编写；手工填写的信息项字迹不清晰、不规范等。

三是婚姻登记纸质档案保管分散。2006年民政部与国家档案局联合发布了《婚姻登记档案管理办法》，各地婚姻登记档案管理才逐步走上了规范化、制度化、标准化的轨道。办法针对婚姻登记工作的特点，制定了婚姻登记材料归档的范围，确定了婚姻登记档案移交的要求。但当时考虑到婚姻登记机关工作中对纸质档案信息便捷核查，同时兼顾登记单位档案室（库房）容量的差异，办法没有明确规定档案向同级国家档案馆移交的具体期限，因此至今各地婚姻登记档案入馆时间期限仍不统一，有的档案仍保存在原办理婚姻登记的乡、镇人民政府或街道办事处，有的档案保存在民政部门所属的婚姻登记机关，部分移交到了相应级别的国家档案馆，也存有少量档案散落在办理婚姻登记的基层单位，如村、居社区，大的厂矿企业等，婚姻登记档案管理主体分散、不统一。

纸质婚姻登记档案所存在的历史问题，制约着档案数据的补录工作。婚姻登记档案的残缺或遗失、婚姻登记档案分散保管、纸质档案信息项不完整等，给婚姻登记档案的补录工作带来挑战。一是模糊不清，难于辨认的信息在录入婚姻登记系统后，可能无法与当事人现在身份信息相匹配，影响档案数据信息项的准确性；二是档案中信息项的缺失，影响了数据信息项录入的完整性；三是无身份证号码信息的纸质档案，影响档案个体身份信息的唯一性；四是因保管不善而遗失的纸质档案，成为婚姻登记档案信息数据的空白区。

2.2 纸质婚姻登记档案补录存在的管理系统及硬件设备支持问题

目前，婚姻登记机关使用的婚姻登记管理信息系统软硬件、网络环境等设备所具备的功能与信息化要求相比，存在着系统功能不足、系统与设备难以兼容匹配等问题。需要对省、部级系统进行更新改造，需进一步提升各婚姻登记机关办公设备的配置，才能满足婚姻登记档案信息的采集、存储、关联和检索；还需按照民政部制定的《全国婚姻登记档案电子化工作规范（试行）》标准，将当事人姓名、身份证件号码等电子文件元数据信息项全部录入信息管理系统，且录入信息数据项必须符合《电子文件归档与电子档案管理规范》标准，同时实现新增婚姻登记档案信息数据的即时电子化，才能实现跨地区、跨部门、跨层级数据共享，才能保证在政府服务过程中进行线上信息数据的精准比对审核。

3 完善婚姻档案信息数据库的对策

3.1 加快婚姻登记档案信息数据补录

3.1.1 全面收集、整理纸质婚姻登记档案信息

地方民政部门应组织人员进一步对辖区内婚姻登记机关、乡、镇人民政府、街道办事处所形成和保管的纸质婚姻登记档案进行收集整理；对长期散落在基层、厂矿企业等单位所保管的纸质婚姻登记档案进行彻底摸底核查；与档案部门协调，摸清掌握馆藏婚姻登记档案情况。之后，将收集到的纸质档案按年限、类型归集分类录入，及时导入婚姻登记信息管理系统。

山东省在纸质婚姻档案的收集、补录工作实践中，采取了多种形式。如山东省威海市文登区婚姻登记中心采取婚姻登记员加班加点收集、补录的方式，较好地保证了纸质档案信息的隐私性；潍坊市奎文区婚姻登记中心下发通知，要求街道等档案保管单位按保管职责进行收集，由民政工作人员进行分类，最后通过争取财政经费支持、聘用专业机构补录的方式，共补录纸质档案259411页、处理档案信息数据96231条，在全省率先完成了辖区内全部纸质档案补录工作。据山东省婚姻登记信息管理系统数据统计，截至目前，山东省各婚姻登记机关累计补录婚姻登记纸质档案信息数据799万条、补录电子档案223万份。

3.1.2 进一步挖掘婚姻档案信息

为有针对性地突破工作中的困境，调动群众补领婚姻登记证的积极性，山东省民政厅协调财政部门，在免除全省婚姻登记证件工本费的基础上，将照相费用也纳入了财政保障范围，山东成为全国唯一领取婚姻登记证所有费用全部免除的省份[4]。省民政厅还进一步采取有效措施，在威海市文登区开展了挖掘婚姻登记档案信息试点工作。试点采用区民政部门牵头，镇、街道和村（居）委会多方参与的方式，对基层参与人员进行业务培训，同时由各镇、街道、村（居）运用喇叭或微信群进行宣传；工作人员深入村（居）发放“明白纸”，向群众宣传补领婚姻证的政策及意义，引导当事人自愿补领婚姻登记证。通过宣传引导、费用免除等方式，极大地调动了群众补领婚姻登记证的积极性。威海市文登区民政局上报的信息数据显示，文登区营镇所辖的69个村，就有753对当事人自愿报名补领。婚姻证件集中补发填补了婚姻登记档案信息空白区，推动了婚姻登记档案信息数据的补录进程。

3.2 升级婚姻登记信息管理系统

3.2.1 建立档案信息容缺录入机制

增加补录模块。在婚姻登记信息管理系统中增设补录模块，保证所有信息项缺失或有瑕疵的纸质婚姻登记档案都得到补录。系统增设补录功能后，可将婚姻登记档案中无身份证号码或有信息瑕疵的纸质档案，采取手工录入、设备扫描等方式，全部补录到婚姻登记信息管理系统之中。

如山东省纸质婚姻登记档案信息录入，采用分类方式，将纸质档案中存在的当事人姓名信息异常、出生日期信息异常、身份证件号码异常、性别信息异常、办理登记手续日期信息异常、婚姻登记字号异常、婚姻登记机关信息异常等，按山东省《婚姻登记历史档案补录指引》做出的统一规则，使用相应的符号代替处理；在婚姻登记信息比对时通过模糊查询的方式，将查询到相关的信息由当事人确认后在系统中进行信息关联。

3.2.2 严格执行规范统一要求

按照《电子文件归档与电子档案管理规范》以及民政部制定的全国婚姻登记档案电子化工作规范标准要求，完善婚姻登记管理信息系统功能，将规范规定的22项电子文件元数据设为必填信息。电子文件格式规范统一，有助于数据的收集、汇总[5]。

3.2.3 以信息共享推动数据多方核验纠错

目前，全国婚姻登记信息系统已经实现了全国联网，各地婚姻登记机关所使用的登记系统与省、部级系统实现了互联互通。基层婚姻登记机关在办理婚姻登记业务时，需要对全国婚姻档案信息数据库的信息进行比对审核，若婚姻登记档案信息中存在瑕疵，将制约部门间共享信息的有效利用。为进一步提升婚姻登记档案信息的完整性、准确性，各地民政部门在完成现存纸质档案信息数据补录工作的基础上，需要进一步开展婚姻登记档案信息查漏补缺，深化去重纠错等工作。

一是采取与公安部门户籍信息共享的方式，对当事人姓名、身份证号码、出生日期、户籍所在地等信息进行核对，对户籍信息项缺失的档案，通过回填、关联方式等予以补足。做好系统档案信息数据的清洗工作，对带有瑕疵信息的档案，借助公安共享信息端口，通过校验、审核的方式予以更正，实现婚姻档案信息数据库的准确性。

二是将纸质婚姻登记档案数据补录于信息系统，在婚姻档案信息数据库的支持下，推广婚姻登记电子证照的制发使用。要引导当事人在日常生活中，通过指定的政务服务移动客户端展示证照，用证单位通过电子证照在线核验，在实现为当事人提供便捷服务的同时，实现多方共同完成档案信息核验，对发现错误的婚姻档案信息，按相关程序规定，报婚姻登记电子证照的制发机关予以纠正后重新制发新证。

三是与大数据局等部门协同建立开发婚姻登记信息自助查询服务系统，当事人可随时随地通过手机上的小程序查询本人婚姻登记档案信息，在查询中完成线上、线下数据信息比对，及时发现本人婚姻登记档案信息数据中可能存在的信息错误，从而及时通过相关程序进行修正；还可以通过对婚姻登记档案信息数据库采取不同类型的登记信息随机抽查、复查等多种手段，做好数据审核比对工作，提升婚姻档案信息数据库的准确性。

3.2.4 推动婚姻登记档案信息实时电子化

婚姻登记业务办理时需要配备相应的硬件设备作为保障，婚姻登记硬件设备配置包括身份证读卡器，以及具有人脸采集比对、指纹采集比对、电子档案拍摄、电子签名等功能的智能设备等，实现扫描上传婚姻登记告知书、申请书、审查处理表和当事人身份证、户口簿等档案材料的实时联网传输，实现婚姻登记当事人人证合一核验，实现婚姻登记档案信息数据的即时电子化。浙江、湖北等省在使用的婚姻登记自建系统中，还增设了婚姻登记自助服务终端外接设备，无缝对接婚姻登记业务系统，具有自助人脸识别、身份确认、联网审查、扫描证明材料、打印档案、信息录入等功能。自助服务系统依托信息数据库的支持，在几分钟内线上完成登记业务中的核检、入档等程序，提升了婚姻登记工作的智能化服务水平。