数字监管能力：概念界定、路径分析与实践演进*

刘亚平，李雪

一、为什么提出数字监管能力？

随着数字时代的到来，数字技术从根本上改变了我们的政治、经济、社会甚至个人生活，促进了生产力要素和生产关系的结构转型，催生了革命性的政府治理转型和经济社会变迁。我国监管领域的改革颇为频繁，其中，政府监管能力特别是基层监管能力不足一直是制约监管现代化转型的“顽疾”。对大企业而言，监管者缺乏足够的专业能力和信息用以区分企业避责行为，监管效果往往依靠企业自律；对小企业而言，由于小散乱的特点，监管人员严重不足，专业性难以保证，进而导致“管不胜管，防不胜防”。针对这些难点，数字监管有很大潜力突破资源和专业性限制，根本上扭转监管能力的短板。

监管能力是“现代国家的四大基础性能力之一”①王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期，第8—10页。，数字化、科学化、智能化的数字技术为政府提升监管能力创造了机遇。Dunleavy等早在21世纪初就指出数字时代政府和公共服务机构将越来越依赖数字技术及其在组织管理中的有效运作②Dunleavy，P.，Margetts，H.，& Bastow，S.，et al.Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and e-Government.Oxford University Press，2006，pp.9-41.。我国将大数据、信息化和互联网等数字技术作为监管创新的重要手段，将培育数字监管能力作为全面推进市场监管体系和监管能力现代化的重要举措。2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，“以数字化手段提升监管精准化水平”“以一体化在线监管提升监管协同化水平”“以新型监管技术提升监管智能化水平”，从决策到执行全方位、多层次、立体化推行智慧监管，提升市场监管能力。2021年国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，进一步强调加快推进智慧监管，“充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，加快提升市场监管效能”。为了推进数字技术与政府监管体系的结合，李克强总理在2019年政府工作报告中提出推行“互联网+监管”改革，《国家市场监管总局三定方案》以“互联网+监管”为重要发展方向，提出“加快推进监管信息共享，构建以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型市场监管体系”。在发展更为迅猛的科技金融领域，中国人民银行直接提出要“积极运用数字技术加强数字监管能力建设”①中国经济网：《央行：积极运用大数据等技术加强数字监管能力建设》，2020年5月13日。http：∕∕finance.ce.cn∕rolling∕202005∕13∕t20200513_34901842.shtml。。这些表述尽管用语上有所差别，但总体体现了国家对数字技术的重视，也体现了政府对监管能力转型升级的目标追求。

世界互联网大会上发布的《中国互联网发展报告2021》指出，“2020年中国信息技术与实体经济加速融合，数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重达38.6%，总量跃居世界第二”。数字经济占比越来越高，高度复杂和不确定的新兴市场格局给政府和社会带来巨大的挑战②江小涓、黄颖轩：《数字时代的市场秩序、市场监管与平台治理》，《经济研究》2021年第12期，第81—84页。，体现在：飞速增长的市场主体数量给有限的监管资源带来了巨大的监管压力，将登记认证的市场主体作为主要监管对象的监管准入制度架构，明显滞后于数字经济发展下新型市场主体分布广泛和迭代迅速的发展现状。经济发展现代化、全球化使得跨区域的市场经济运作模式普遍存在，传统属地监管模式难以跟上大市场发展要求。这些市场变革需要“适应性”监管能力与之匹配。有学者甚至认为，传统监管方式并不能实现对数字技术复杂性和变革性的有效治理，继续采用旧的监管理念、政策和体制将成为数字时代监管面临的最大风险③唐要家：《数字经济监管体制创新的导向与路径》，《长白学刊》2021年第1期，第106—113页。。无论出于主动转型还是被动升级的考虑，监管者不得不思索如何塑造适应数字时代需求的数字监管能力。

关于数字监管能力的讨论主要有三种视角。

一是将数字监管能力看作是监管“数字”的能力，认为对新兴数字技术及建立在技术基础上的数字经济（如具有代表性的平台经济）进行监管的水平，是一种应对技术发展新问题的监管能力呈现④孙晋：《数字平台的反垄断监管》，《中国社会科学》2021年第5期，第101—127+206—207页。。监管机构对不同类型数字技术进行监管的能力是不同的⑤Beaumier，G.，Kalomeni，K.，& Campbell-Verduyn，M et al.Global Regulations for a Digital Economy：Between New and Old Challenges.Glob Policy，2020，Vol.11，pp.515-522.。为此，一批学者着力于探讨数字技术如何引发新的监管难题⑥Taeihagh，A.，Ramesh，M.，& Howlett，M.Assessing the Regulatory Challenges of Emerging Disruptive Technologies.Regulation&Governance，2021，Vol.15，pp.1009-1019.，以及政府在面对这些难题时如何进行监管治理创新和政府职能转型⑦Lewallen，J.Emerging Technologies and Problem Definition Uncertainty：the Case of Cybersecurity.Regulation &Governance，2020，Vol.15，pp.1035-1052.。例如，2021年英国竞争与市场管理局为适应数字经济发展，探索成立数字监管机构——数字市场部（Digital Markets Unit），以期构建公平有序的数字市场竞争机制。这一视角把数字监管看作监管职能体系的一个新组成部分，仅仅回应了监管环境与监管对象变化带来的监管事权扩张要求，忽略了监管机构内部也普遍运用数字技术实现组织能力提升的实践变革。数字监管不仅仅是一个新的监管领域或者新的监管对象，还是监管本身。

二是认为数字监管能力就是运用数字技术工具提升监管水平的能力。Grabosky将不同类型的数字技术看作监管工具，用于提高金融、食品药品、广告等领域的监管效能⑧Grabosky，P.Beyond Responsive Regulation：The Expanding Role of Non-State Actors in the Regulatory Process.Regulation&Governance，2013，Vol.7，pp.114-123.。例如，科技运用较为前沿的金融监管领域为应对金融科技带来的风险和挑战，就在不断探索构建基于大数据、云计算、人工智能、区块链等技术的科技型监管体系①杨东：《监管科技：金融科技的监管挑战与维度建构》，《中国社会科学》2018年第5期，第69—91+205—206页。。这一视角认为，数字监管，特别是互联网监管，可以通过与不同监管工具的组合使用、差异化匹配来扩大监管效能②崔俊杰：《互联网信息内容监管工具的实证分析与法治完善》，《中国行政管理》2020年第9期，第17—22页。。数字技术作为工具的效用是毋庸置疑的，但它远远不只是一种工具，数字技术能够驱动监管机构和组织制度进行变革，由此催生了第三种视角。

这一视角认为数字监管能力是数字技术驱动的制度调适能力。比如Coglianese认为将数字技术应用于监管创新将有利于推动监管政策制定，进而提高监管回应能力③Coglianese，C.Information Technology and Regulatory Policy：New Directions for Digital Government Research.Social Science Computer Review，2004，Vol.22，pp.85-91.。Schmid等学者将技术概念化为一种机制，认为技术机制会影响私人监管和公共监管之间的相互作用④Schmid，N.，Haelg，L.，& Sewerin，S，et al.Governing complex societal problems：The impact of private on public regulation through technological change.Regulation&Governance，2021，Vol.15，pp.840-855.，促进协同监管。胡颖廉也注意到数字技术与监管组织和监管制度之间的化学作用，认为数字时代监管能力的实现不能单纯依靠监管机制和手段创新，更需要监管底层逻辑和体系结构的治理变革⑤胡颖廉：《智慧监管：不仅是机制创新，更是治理变革》，《中国市场监管研究》2020年第9期，第16页。。制度视角明确了数字监管能力的系统性和整体性变革思路，为进一步分析数字监管能力建设提供了讨论方向。但如何通过数字技术实现监管调适和制度转型，正是数字监管能力的本质与核心所在，需要清晰地说明。

本文认为，数字监管能力的本质在于信息的聚合与互动能力，这将在相当程度上改变政府的监管理念和方式，改变监管者与被监管者之间的关系，从而推进制度层面的系统性变革。本文尝试在上述职能视角、工具视角和制度视角的基础上，依托市场监管领域，从信息聚合和信息互动的赋能角度来定义政府监管能力，以期为数字监管能力的讨论提供一种新的视角，推进数字治理的相关研究，并对我国监管改革提供一种新的思路。

二、信息视角下的监管能力

信息是为了满足用户决策需要而加工处理的数据⑥［美］福雷斯特·伍迪·霍顿著，安小米译：《信息资源管理：概念和案例》，南京大学出版社，2013年。，信息学是研究信息产生、获取、传输、处理、分类、识别、存储及其利用的一门学科。从上世纪40年代香农提出信息论以来，信息学逐渐发展为一门学科。依托当代数字技术的迅猛发展，信息学研究得到了巨大推进。在数字技术与具体专业领域融合的过程中，大数据分析和数字化应用极大地推动了信息视角在不同学科中的广泛应用，催生了信息经济学⑦Stigler，G.J.The Economics of Information.Journal of Political Economy，1961，Vol.69，pp.213-225.、信息政治学⑧［美］阿尔温·托夫勒著，粟旺、胜德、徐复译：《预测与前提：托夫勒未来对话录》，国际文化出版公司，1984年。、信息社会学⑨［美］约翰·奈斯比特著，孙道章译：《大趋势：改变我们生活的十个新方向》，中国社会科学出版社，1984年。、政策信息学⑩Johnston，E.W.（Ed.）.Governance in the Information Era：Theory and Practice of Policy Informatics.Routledge，2015.等交叉学科。这些不同学科领域的信息视角围绕信息问题，着重描述信息活动和信息主体互动过程，从而解释信息活动对具体领域产生的影响和价值。信息视角为我们理解数字时代的监管能力提供了一个角度，可以观察监管转型进程中信息问题应对机制的转变，分析最终形成监管能力的内在机理。

政府监管研究往往将重点放在监管者与被监管者的二元关系上，关注监管者与被监管者关系距离远近对监管的影响。随着协同、多元等治理理念的兴起，“二元对立”的观点开始受到冲击，监管空间、监管金字塔等新监管理念被提出来。本文认为，从信息角度来看，监管是通过信息的收集和聚合，邀请和引导监管空间各主体参与信息互动，从而赋能给各监管主体，以达成监管目标。信息的有效运用提升了监管者将有限监管资源集中到关键问题上的能力。可以说，信息贯穿整个监管生命周期。监管研究中信息其实一直有得到关注，以信息分析为主线，一定程度上可以减少复杂监管关系对监管能力研究的干扰，将研究视野拉回到监管活动本身。

本文基于信息视角，重点分析数字监管能力变革带来的两大转型，一是如何通过数字转型克服信息问题形成信息聚合优势，二是如何通过信息引导监管主体互动实现监管赋能。

（一）监管研究关注信息问题由来已久

作为“市场失灵”的原因之一，信息不对称很早就被监管学者所关注。Akerlof提出的“柠檬市场”模型分析了卖方利用信息优势驱逐“良币”，引发逆向选择的问题①Akerlof，G.A.The Market for“Lemons”：Quality Uncertainty and The Market Mechanism.The Quarterly Journal of Economics，1970，Vol.84，pp.488-500.。Spence认为避免信息不对称引起的市场失灵问题的关键在于如何将信息信号可信地传递给处于信息劣势的市场主体②Spence，A.M.Market Signaling，Information Transfer in Hiring and Related Processes.Harvard University Press，1974.。信息披露机制可以缓解信息不对称带来的市场失灵问题，进而提升市场效率。

市场竞争能够激励信息披露③［美］丹尼尔·F.史普博著，余晖等译：《管制与市场》，格致出版社：上海人民出版社，2017年，第52页。。为了追求企业声誉，增强市场竞争力，企业往往利用信息披露来改善市场中的信息问题，如提供关于产品质量、性能、价格、合同条款等方面的信息，从而影响消费者的交易选择。研究机构、信息中介等组织的出现也促进了信息生产和传播的发展。市场竞争推动了信息产业的发展与壮大。然而，这种信息披露的有效性需要满足一定的条件，如信息的私有产权界定足够清晰，收益成本分析也需要符合市场效率。如果消费者获取信息的成本过大，消费者的信息获取能力和获取意愿也会受到影响④Stigler，G.J.The Theory of Economic Regulation.Bell Journal of Economics，1971，Vol.2，pp.3-21.。

因此，信息披露的市场激励往往并不完全，这种情况下政府生产信息或者补贴信息的私人生产就有了合理性。一种表现是政府介入实施强制性信息披露，披露信息的成本主要由企业和个人承担，政府需要支付的成本较低⑤Ben-Shahar，O.，&Schneider，C.E.More Than You Wanted to Know：The Failure of Mandated Disclosure.Princeton University Press，2014，pp.45-61，33-54.。另一种表现是政府直接作为信息披露的主体，向市场提供交易信息，比如认证制度。

然而，信息的可得性、专业性和可呈现性会影响披露的效果，对信息披露的强调会带来新的问题⑥Ben-Shahar，O.，&Schneider，C.E.More Than You Wanted to Know：The Failure of Mandated Disclosure.Princeton University Press，2014，pp.45-61，33-54.。一是信息过载问题。信息过载导致哪怕是一项简单的交易决策，都需要十分冗长繁复的信息披露，这不仅增加了理解披露信息的难度，也影响着被披露对象的信息整合动力和根据信息进行决策的能力；二是信息质量问题。信息的生产者可以很轻易的操纵信息，甚至提供虚假信息，进而影响信息的准确性；三是信息影响力问题。媒体和公共舆论会影响政府和公众对信息注意力和公共利益的分配，进而影响信息激励效果。

此外，信息壁垒也是研究关注的监管失灵问题。不同机构收集的信息资源未得到有效整合，呈碎片化、分散化，甚至形成信息“孤岛”，很难有效沟通和共享。信息壁垒下的重复信息收集加重了信息提供方和收集方的成本，影响了信息质量，监管者难以基于完整有效信息作出决策，难以在适当的时机选取适当的监管工具和针对精准的标的来执行监管任务⑦Gunningham，N.，& Grabosky，P.Smart Regulation：Designing Environmental Policy.Oxford：Clarendon Press，1998，pp.37-88.，最终导致监管重复、监管冲突以及监管空白等失灵问题。

（二）信息聚合作为应对信息问题的方案

由上可以看出，信息问题一直是监管研究的核心所在。早先的关注点主要是信息不足和不对称问题，后续则关注信息的过度生产带来的信息过载和监管失灵问题。由此，对监管能力的讨论必然会指向如何收集“有用”数据，对其进行加工处理，聚合成新的信息，从而为监管赋能。

信息聚合是指根据复杂信息需求，对来源分散的多类型数据资源进行采集、筛选、组织、整合和呈现的信息组织与检索方式①曹树金、马翠嫦：《信息聚合概念的构成与聚合模式研究》，《中国图书馆学报》2016年第3期，第4—19页。。桑斯坦总结了四种经典的信息聚合机制②［美］凯斯·R.桑斯坦著，毕竞悦译：《信息乌托邦》，法律出版社，2008年，第6，159—213页。：一是市场的价格信号机制。哈耶克认为在价格体制中，价格充当了及其简洁和准确的协调机制和信号机制，它能合并分散的信息，把这种信息公开化，个体再根据价格信号进行回应③Hayek，F.A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，Vol.35，pp.519-530.。这种聚合机制的优势是将信息主权交给无数分散的个体，每个人都有激励去提供真实的信息，并最大限度地利用聚合的信息服务于自身的利益。

二是在多人获知正确答案或者答案随机分布的情况下，对所有判断进行平均值估算得出的值会趋近于准确值。在不存在系统性偏见的情况下，每个人的错误与其他人错误无关。但这种聚合方式只适用于简单的问题，例如，在一个玻璃瓶中装入硬币，并让观察者估计硬币的数量，而且在设计上必须保证信息来源彼此之间相互独立④Surowiecki，J.The Wisdom of Crowds.Anchor，2005，pp.3-22.。

三是通过群体协商。通过详尽地交换事实、观念和观点，改善独立判断。众人的知识互补，可能使得协商后的结果会优于个体判断的单纯相加，比个体判断要更为明智。充分的群体讨论可以筛选事实和观点，通过观点交换和协同学习，激发创造性，聚合更高质量的信息。

信息聚合机制在监管实践中的应用上不可能不提到美国ORIA的决策机制，ORIA扮演着信息集成者、观点传递者和协商会议召集者的角色⑤苏苗罕：《监管型国家的顶层机构研究——以美国信息与监管事务办公室为例》，《行政法论丛》2015年第1期，第185—220页。。它的重点不是再开放更多的参与渠道，而是确保不同的利益、不同的声音都得到关注，然后通过理性的决策程序将不同的利益诉求（信息）进行比较（集聚），即进行监管影响分析（RIA），从而指导监管政策的出台。

维基、开放资源软件、博客等互联网方式提供了一种全新的信息聚合机制：个人可以在相关平台上围绕某一主体编辑添加个人的知识，集聚分散在不同地方不同个人的知识⑥［美］凯斯·R.桑斯坦著，毕竞悦译：《信息乌托邦》，法律出版社，2008年，第6，159—213页。，并且信息动态实时更新，就能够不断增进和更新个人认知，同时为改进决策提供重要依据。随着互联网聚合方式的普及，监管领域也探索集成了丰富多样的线上信息聚合实践应用，如企业信用信息公示平台。

总之，信息聚合的相关研究推进了我们对监管能力建设的理解，互联网方式的聚合机制促进了监管的数字化转型。

（三）信息互动推动监管实践中的信息运用

然而，聚合之后的信息是否及如何用于监管，也是挑战监管实践的另一大难题。数据只有流动才有价值⑦黄璜：《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》，《南京社会科学》2018年第2期，第53—62页。，数据资源聚合而成的信息只有在流动过程中运用起来才能实现监管价值，这种流动产生在监管空间的各主体之间，即信息互动。信息互动描述了一种演进状态，演进过程中，数据、信息不再只是静态的呈现，还能作为生产要素实际应用到具体监管实践中，驱动监管空间各主体在相关约束条件下，自觉结合自身需求最大程度地发挥、创造价值。

信息互动时，各类数据、诉求和反馈持续不断输入、流动，数据、信息等要素规模得以提升，形成聚合效应。随后，基于最全讯息和最新趋势的准确捕捉，能够产出关于监管权责、业务流程、政务服务与监管对象等的精确画像，最大化地实施精细化决策和靶向监督，实现对复杂监管问题的广泛协同、精准滴灌、双向触达。并且，数字技术对信息互动的变革，提高了数据、信息等要素的流转速率，各层级、各部门、各主体能够及时、快速、准确地收集和汇总各类相关信息和数据，开展系统性分析和研判，通过统筹协调和资源整合，为监管主体快速采取行动、精准配置资源、高效执行任务提供信息基础和客观依据。

信息互动还可以促进监管从被动走向主动：通过聚合全过程、全周期的监测感知信息，全面排查和防范安全隐患，加强即时预测和问题预判，能够有效预防系统性风险。并且，这些互动行为推动了风险共治机制的形成。构建实时化、立体化、强关联的风险信息网络，既有助于推动监管机构集中防范重要风险问题，也能够落实对市场主体自查自纠责任的在线监管，还可以激发社会外部力量主动参与监督，全方位发掘风险、反馈风险、防范风险，以风险信息互动提升监管预防能力。

信息互动体现的也是一种适应性的监管理念。监测数据和算法双驱动下，用于聚合信息的数据和指标能够得以实时更新、持续监测和长期追踪，这将有助于建立起动态、实时的监管信息互动体系，有效甄别被监管者实时情况和动机变化，及时调整监管策略。它表明监管并非一劳永逸，需要不断地获取新的信息，包括监管环境、监管对象和监管技术等的新变化新发展等，不断地调整更恰当的监管工具和方法，使之适应具体监管情形，以弹性、灵活的监管模式①Ayres，I.，& Braithwaite，J.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate.Oxford University Press，1992.应对复杂的、千变万化的情境。

综上，信息聚合和信息互动构成了赋能监管的完整路径。基于此，本文以信息分析为主线，面向数字时代的监管活动变革，聚焦信息聚合和互动带来的主体关系、行为方式、目标导向等转变，提出数字监管能力并对其概念内涵进行界定。

（四）数字监管能力的概念界定

本文认为，数字监管能力是以信息为核心，邀请监管空间各主体参与和贡献信息，并以信息聚合和增值引导各主体之间的互动，赋能政府、市场和社会，实现预防性、精准性以及适应性监管的能力。

需要说明的是，为什么采用数字监管能力这一概念来概括数字技术下的监管变革，而不是使用其他概念，如“智慧监管”、“互联网+监管”等。本文认为“智慧”一词饱含实务界与学术界对数字技术的殷切期盼，带有浓厚的主观正向评价，且容易与“Smart Regulation”②Gunningham，N.，& Grabosky，P.Smart Regulation：Designing Environmental Policy.Oxford：Clarendon Press，1998，pp.37-88.的翻译术语混淆；“互联网+”只是最早得到普遍运用的数字技术工具之一，互联网只是一个场域，并不是新型监管能力本身。从信息视角解析监管能力，为什么却不用信息监管能力？信息由分散的数据组成，数据资源的收集和汇整形成了基础监管数据，基于业务需求和问题导向的聚合机制形成专业对口的监管信息，对专业性监管信息的互动应用和优化迭代形成完整的监管信息资本积累。数据是重要的生产要素，是信息聚合和信息互动的动力源泉，互联网、大数据、人工智能、算法等现代技术的深化应用提升了监管空间各主体依靠数据聚合信息的能力，促进了信息互动的数字化转型。相比信息，数字一词能更全面的展示数据的作用，突出数字技术驱动的监管变革。

因此，本文使用数字监管能力作为基本概念。其中，信息是数字监管能力的核心要素，具有重要的价值指引作用。一方面，信息聚合用于监管活动的价值存在差异。不同信息聚合的生产价值和使用价值是不同的，通过权衡不同监管主体参与和贡献数据、信息的生产成本以及使用聚合信息产生的效益，进行监管影响分析，能够明确信息对监管的价值。然后基于价值标准，引导相应监管主体参与生产、交换、使用更高质量的信息，促进监管信息增值。另一方面，信息具有引导多元主体互动并通过互动改进监管效能的价值。多元主体利用数据和信息要素赋能监管的价值，表现在决策、管理、评价、服务、监督等诸多监管互动过程中①黄璜、谢思娴、姚清晨、曾渝、张权、云美丽、张唯一：《数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”》，《电子政务》2022年第4期，第2—27页。。例如，在决策环节，监管者可以依据企业信用风险信息对企业实施差异化、精准化的监管决策，从而引导企业积极维护市场秩序，树立良好信用形象。

数字监管能力的目标导向是预防性、精准性和适应性。不同于问题发生后再进行监管的被动型应对方式，数字监管强调以预防为原则，通过对潜在市场风险的排查和监管，推动监管关口前移，从而更好的保护公众和市场秩序，将危害扼杀在摇篮②Bounds，G.M.，& Malyshev，N.Risk and Regulatory Policy：Improving the Governance of Risk.OECD，2010，pp.185-221.。为克服长期以来监管资源对监管能力的制约，更好的回应监管需求，数字监管能力建设方向之一是基于信息聚合，精准研判监管风险，精准定位监管需求，精准投放监管资源。此外，为进一步理顺“技术—制度”关系，数字监管倡导运用适当信息针对适当监管情境进行适当回应，进而敏捷地调适监管制度、监管工具和监管方式，构建更为灵活、弹性的制度体系，增强监管主体适应数字时代复杂问题的能力。

数字监管能力的主体是监管空间中的多元监管者。监管空间中除政府外，企业、行业协会、消费者、媒体、社会组织、研究机构等其他主体也拥有不同程度的监管资源③［英］科林·斯科特著，安永康译：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，北京：清华大学出版社，2018年，第36页。。培养这些主体更好地履行监管职能，可以塑造更广泛的监管能力④Ayres，I.，& Braithwaite，J.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate.Oxford University Press，1992.。由此，数字监管邀请监管空间中的各主体成为监管者，贡献监管资源，特别是信息资源，监管主体基于信息聚合，在协同互动中采用精巧的监管手段和工具对市场主体及其行为加以规制。

监管信息空间是数字监管能力建设的重要抓手。数字经济、数字政府、数字社会的建设，推动监管空间与数字化信息空间的融合，促进了以治理问题、具体监管场景为导向的监管信息空间构建。随着数字监管改革的推进，监管信息空间将更加全面完整，更加贴近物理世界。空间中，信息聚合将实现规模效益，多元主体也从单一线下互动升级为线上线下双重互动，对聚合信息、业务场景、监管主体三者的靶向匹配、互动调适，则有助于数字监管效能提升。

上述四个概念特征揭示了数字监管能力的独特内涵，为我们刻画了是什么的图景。在明确界定数字监管能力之后，如何建设数字监管能力这一困惑也随之而来。

三、数字监管能力何以可能——信息聚合与信息互动

本文认为数字监管能力建设过程中，各构成要素在监管信息空间中的不断调适和持续迭代成为改进数字监管的关键，其核心实现路径在于信息聚合和信息互动，具体如图1所示。

图1 数字监管能力建设路径分析框架

信息聚合是数字监管能力的关键建设路径之一，不仅关乎后续监管运作中监管空间各主体能够运用的信息基础，还会影响聚合信息的互动方式和互动效果。由此，为了应对信息问题引发的监管困境，需要审慎考量聚合哪些信息，怎么聚合，谁来聚合等问题。

信息聚合首先需要整合系统、全面、多元的数据资源来降低信息壁垒和信息不完备带来的错误，明确各方监管诉求。具体包括：第一，对标准、准入许可、行政检查、检验检测、投诉回应、行政处罚等事前、事中事后监管数据的系统性整合，推动了全程监管体系的构建；第二，对跨部门、跨层级、跨系统、跨地区相关监管数据的汇集，能够形成更完整的监管信息画像，促进全方位研判监管风险；第三，整合企业、消费者、行业协会及公众等多主体和互联网、社交媒体等多渠道的监管数据，用于汇集更广泛的利益诉求和声音，精准回应市场和社会需求。

将整合的数字资源转化为辅助监管的信息则需要创新信息聚合机制。如果说数据、信息等数字资源是生产要素，那么聚合机制就是将生产要素转化为生产力的运作过程。由此，一方面需要创新算法模型，将数据聚合成可量化、可呈现的指标、指数等结果，通过不断优化模型算力提升聚合的智能化水平，弥补个体偏差、信息成本等的限制，辅助监管决策，推动监管变革向预防性、精准性、适应性治理发展。以执法场景为例，监管者可以利用大数据AI智能分析，探索对隐患、违法行为、法律依据、处罚措施、自由裁量权进行自动化精准匹配，从而降低非理性、专业知识储备不足等因素的干扰，推动从人治向数治转型。另一方面，面向具体监管活动和监管场景，关联多种聚合机制共同分析验证，从而改进单一聚合机制的不足，增强信息聚合的准确性。比如，对市场风险的研判可以同时关联历史数据统计分析、综合价格信号、组织专家群体协商等多种机制，通过更深层次的信息筛选、整合、呈现，更全面的抓取市场监管风险。

最后，推进信息的深度与广度要求汇集多种聚合渠道。政产学研用联合创新是数字化转型的普遍方式，利用联合创新能够弥补政府监管机构等单一监管主体聚合信息的专业技术资源限制，汇集多方力量优势创新信息聚合模型、指标和应用场景，增强信息聚合的数字穿透能力，丰富监管信息空间的内容。此外，通过明确数据、信息等要素产权价值能够驱动市场化的信息聚合者生产更精准、更丰富的监管信息。如果没有清晰合理的数据要素产权制度，大量潜在数据、信息供给方将不敢或不愿进行交易，数据、信息的共享、流通、交易以及价值实现等要素市场培育也难以实现①童楠楠、窦悦、刘钊因：《中国特色数据要素产权制度体系构建研究》，《电子政务》2022年第2期，第12—20页。。而培育产权明晰的要素市场则有利于激励市场自主的信息聚合者参与竞争，为公众、企业以及其他有需求的主体提供成本更低、质量更高的信息聚合资源，从而为数字监管持续输血。

信息聚合为数字监管能力建设提供了“生产力”基础，而各主体在监管实践互动过程中切实将聚合信息运用起来，才能实现信息价值。因此，信息互动成为数字监管能力建设的另一关键路径。信息互动是监管主体在聚合信息的指引下，就何为“有用”信息、如何获取信息、如何聚合信息、如何公开信息、如何使用信息等问题进行博弈的行为过程。监管空间各主体处于复杂的信息互动过程中，一次信息互动能获取、传递的信息始终有限，且由于监管者和被监管者各自的利益诉求，单次互动博弈的监管信息还可能存在偏差。只有不断的互动博弈，才能促进多元主体根据以往的互动信息，及时检验、发现、改进和整合各类载有监管情境、行为动机、执法策略、执行效果等数据资源的监管信息，探索更深层次的监管规律，从而促进信息的生产与再生产，实现信息聚合增值，更好的引导监管主体基于聚合的信息画像，深挖潜在问题，防范监管风险，精准调适监管策略，改进监管制度。

信息互动主要通过三种方式赋能监管：一是构建平台化、协同化的信息互动结构，促进跨部门、跨层级、跨系统、跨主体的信息开放共享。一方面，广泛透明的信息不但使得大企业等被监管者操作信息规避监管的空间大大缩减，还能监督政府监管机构审慎使用自由裁量权，规范监管行为。另一方面，公开透明、开放共享的信息互动能够促进监管业务流程重塑，降低多元主体获取监管信息的成本，将聚合信息广泛、高效地传递给各主体运用，激励各主体将监管力量更好的集中于治理监管问题。以广东省行政执法信息平台和行政执法监督网络平台为例可以较为直观的体现这种方式的赋能过程。监管机构通过构建不同部门、不同层级、不同系统执法主体网上办案、信息共享和业务联动的互动平台，形成了“横向到边，纵向到底”的协同模式，进而推动了执法不规范不透明、基层信息负担重、多头检查、重复检查、执法扰民等困扰监管机构已久的监管难题的解决，促进监管执法水平的全面提升。

二是基于线上线下双重信息互动，提升多元主体之间、纵横向监管部门之间的互动效率和交互深度。监管信息空间促进了线下物理世界和线上信息世界的互动融合，其融合的关键在于人、机、物的协同共生。具体来说，人是指监管空间的多元主体，机是载有信息聚合机制的监管信息系统或监管信息平台，物是指具有感知监测、智能识别等功能的监管设备。三者之间的深度交互连接了自动化的数据生产、高效率的信息流动、智能化的信息整合以及精准化的监管决策，而它们的协同共生关系则推动了全流程、系统化、实时化信息互动体系的形成。基于这一互动体系，监管主体能够充分汇集各方诉求和评价信息，增进相互之间的信息获取、信息反馈以及信息回应能力，高频次、即时化、便捷化的多元互动格局也成为可能。进一步来说，持续性的信息互动既有利于改进信息公开范围和使用权限，促进各主体相互交流和学习各类监管知识，增强多元主体自身的监管能力；又能反复检验原有监管信息的准确性和有效性，促进信息聚合迭代升级，从而更好地指导监管治理活动，提升数字监管的适应性和精准性。

三是面向监管实践场景为多元主体提供解决问题的数字互动场域。任何组织运用数字技术的直接作用是为了让适当的主体在适当的场景中使用适当的信息①黄璜：《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》，《南京社会科学》2018年第2期，第53—62页。。基于这一逻辑，数字互动场域希望通过数字技术的运用构建起联通信息聚合和互动过程的在线平台，并在平台中邀请公众、企业、行业协会、专家、社会组织、媒体、相关监管机构等多元主体围绕监管问题，广泛参与贡献知识或经验，从而获取和汇集不同声音。相关监管主体则在场域中通过诉求表达、沟通交流以及充分讨论，共同协调各方利益，促进监管问题的协商解决。例如，为了解决消费纠纷，在线消费纠纷解决机制（ODR）通过为消费者、企业、律师、法院以及市场监管部门等相关主体，打造便利化的在线互动空间，提升了协同共治水平。据公开数据显示，与传统调解方式相比，2020年ODR和解成功率提高6.21%，平均办理时长缩短7.76天②市场监管总局网站：市场监管总局举办2021年第一季度例行新闻发布会，2021年3月22日。http：∕∕www.scio.gov.cn∕m∕xwfbh∕gbwxwfbh∕xwfbh∕38173∕Document∕1700739∕1700739.htm。。总之，信息互动超越了监管者与被监管者之间的对立关系，把重心放到解决监管问题的监管活动上，从而推动多元主体改进信息处理，促进信息增值，以良性互动关系凝聚监管合力。

总的来说，信息聚合和信息互动构成了数字监管能力建设的两大路径。信息聚合能够促进全面、专业、精确的监管信息生产，创新监管空间各主体的信息互动则有利于信息价值的进一步凸显。两者相辅相成，不断完善、丰富的聚合信息才能实现更有价值的信息互动，持续互动博弈的实践改进才能实现聚合信息的增值更新。可见，数字监管能力建设是一个演进过程，以预防性、精准性、适应性为导向的监管改进推动了监管治理能力的持续提升。而监管信息空间的构建则为数字监管能力建设的迭代升级提供了一个开放式的“训练场”，以信息为核心的运作体系，在驱动多元主体广泛参与监管活动，凝聚监管合力的同时，也训练着多元监管主体以发展的思维来优化信息聚合机制和信息互动方式，不断拓展数字互动场域，进而促进数字监管能力建设的纵深演进。

四、从我国市场监管转型看数字监管能力实践演进

数字监管能力建设并非一蹴而就，它是政府传统监管转型的产物，不仅带来了监管体系的创新，更是一场重构政府、市场和社会互动关系的治理变革。根据数字监管能力建设路径的演进特征，可以将我国市场监管领域数字监管能力的发展划分为三个阶段（如表1所示）。

表1 我国市场监管领域数字监管能力演进特征

（一）数字技术+监管的政府信息化开端

第一个阶段是从2012年开始到2015年《国家电子政务“十二五”规划》结束，这一时期为我国市场监管信息聚合和互动奠定了信息化基础。90年代互联网技术引入中国，以1993年的“三金工程”为标志，开启了我国“政府信息化”改革，并为后期市场监管信息化建设奠定了基础。我国市场监管部门的信息化改革相对滞后，2012年《国家电子政务“十二五”规划》开始推进国家级药品安全监管、食品安全监管、安全生产监管、市场价格监管、金融监管、社会信用体系等监管领域的重点工程建设，标志着我国市场监管信息化转型的开始。2015年，李克强总理视察原国家工商总局时强调，市场监管要组织一个类似“金关”、“金税”的工程，织好织密市场监管体系一张“网”。这一时期，市场监管部门的信息化工程、基础设施建设以及数据运营平台开始全面开展，市场监管机构陆续搭建了一些代表性的监管信息系统，如2014年原国家工商总局搭建的全国企业信用信息公示系统（国家企业信用信息公示系统前称）。

这一阶段以政府为主导的市场监管信息化改革，将互联网信息技术视为监管的辅助运用工具，以服务于政府管理的建设为目标，叠加到原有的监管业务中，致力于实现传统纸质办公向电子化时代迈进，一定程度上弥补了市场监管的信息问题，促进了信息资源的数据化和既定业务流程的技术工具转型，促进了监管者从以经验治理转向以信息聚合为基础依据的实践改进。

但上述改革是市场监管政府部门内部基于“九龙治水”的监管机构格局进行的信息化改革，并不涉及监管体制的重构，也缺乏针对政府外市场监管力量的信息赋权。因此监管工具和监管方式上主要延续传统以市场准入控制为基础的“命令控制型”监管，政府与市场和社会的信息互动并没有本质上的变化。2018年机构改革前，我国市场监管职能分散在原工商、质监、食药监、发改委、海关等部门，分权化和碎片化问题严重，电子化之后形成的监管数据离散的分布在各类监管机构内部，不仅增加了市场监管部门的财政负担，还会形成“烟囱林立”的“信息孤岛”，使得更高标准的信息聚合困难重重，信息互动成本增高。

（二）数字技术嵌入的监管业务整合和部门协同改革

在数字技术急剧变革的十三五期间（2016—2020年）数字监管能力有了进一步发展。上一阶段，政府已经意识到数字信息代表的新兴生产力已成为引领创新和驱动转型的先导力量，物联网、云计算、大数据、人工智能、机器学习、区块链等新兴技术为政府监管转型奠定了技术基础。然而，如上所述单纯依靠数字技术为主的工具转型实现的监管效率提升是有限的。伴随“放管服”改革和数字政府建设，监管部门发现将数字技术嵌入监管，重新整合业务流程，有助于打破监管部门间的“信息孤岛”，加强部门协同水平①黄新华、陈宝玲：《政府规制的技术嵌入：载体、优势与风险》，《探索》2019年第6期，第64—72页。。

2016年以来，围绕“放管服”和商事登记制度改革，市场监管开始从“政府背书式”审批转向放宽市场准入门槛，加强事中事后监管。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》出台，标志着“明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后”的监管模式基本成型。这种监管模式的实现需要数字技术的长效支撑，2018年组建国家市场监管总局后，总局在“三定方案”中明确“互联网+监管”是重要发展方向，提出“加快推进监管信息共享，构建以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型市场监管体系，形成企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局”。2019年政府工作报告中李克强总理进一步明确推行“互联网+监管”改革，从而推动市场监管部门利用现代信息技术，加快部门之间、上下级之间信息资源的开放共享、互联互通，打破“信息孤岛”，重构事前、事中、事后监管业务流程，促进跨地区、跨部门协同监管。

这一时期行政审批场景的数字化改革具有较强代表性。改革前，市场主体为获取准入、准营资格需要往返于多个部门，重复递交各种材料。基于此建设的“一站式”行政审批平台，通过梳理各部门监管事项以及职能分工，打破部门层级限制，重塑业务流程，创新打造了“一件事一次办”、“一网通办”等全程电子化的信息空间，构建起平台化的信息互动结构。市场主体只需提交一次材料即可实现全程办理，互动方式更便利，互动流程更简明。这一变革不仅降低了市场主体信息成本和行政负担，也释放了一部分监管资源，使其能够用于解决更紧要的监管难题。

整体来看，这一阶段的数字监管能力建设促进了监管信息统一聚合和全过程监管业务疏通整合，加强了监管部门之间的信息互动。市场监管部门依托国家企业信用信息公示系统建设，实现了跨部门、跨领域、跨层级的各类行政许可、行政处罚、注册登记、抽查检查等企业信息统一归集，以及全国各级政府部门和单位的业务联通，逐步推动监管目标定位从原来被动应对监管问题开始转变为以预防为原则的风险分析导向②刘亚平、苏娇妮：《中国市场监管改革70年的变迁经验与演进逻辑》，《中国行政管理》2019年第5期，第15—21页。。政府监管过程也从事前准入监管走向了以数字技术支撑的事中事后监管业务整合③卢超：《事中事后监管改革：理论、实践及反思》，《中外法学》2020年第3期，第783—800页。。并且，为避免下级监管机构重复录入上传，“多头填报”等繁重耗时却不必要的工作负担，政府监管部门增强了信息聚合和信息互动的自动化和智能化管理水平，实现了省、市、县（区）各层级数据统一接收和自动流转，有效缩减了信息成本。

然而，实现分段、分领域监管向大市场、大综合监管转型后，基于综合业务的数字技术融合现状并不理想。主要表现为：其一，科层化的业务划分模式和被动型监管业务问题处理是监管机构的行为惯性，多数监管机构依据监管数字信息分配监管资源、适用监管工具、执行监管政策的意识并不强；其二，尽管增强市场监管领域社会共治已逐渐成为共识，但数字监管能力建设过程中往往只重视提升政府机构内部的信息互动，而忽视了在转型过程中发挥其他监管主体的协同能力；其三，聚合的监管信息在上下级之间、业务部门之间、跨地区之间的互动流通不够顺畅，越往上信息汇集越全面，而越向下信息获取越难；其四，数字监管手段难以跟上新业态、数字化市场发展的监管要求。

（三）数字技术赋能的信息空间建构与多元共治探索

2021年以来，我国市场监管开始探索数字赋能的多元共治转型。刚印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，明确要求“充分运用数字技术支撑构建新型监管机制”。并且，市场监管部门逐步明确数字经济市场主体（尤其是平台企业）的监管权责，国家市场监督管理总局通过颁布《网络交易监督管理办法》对网络交易平台经营者的责任义务进行明确，随后又组织起草《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》对平台管理和主体责任进行细化和补充。这些制度改变了平台企业单纯作为被监管对象的角色定位，实事上形成了监管机构对平台主体相关监管责任的授权，促进了私人监管与公共监管的融合，是数字监管提升共治水平的一大推进。

客观来说，这一阶段发展时间尚短，数字监管能力提升还需要更多努力。单从信息价值指引作用来看，“很多数据库的利用率不到20%，只有百分之十几，用得好的也不到40%，而美国的数据库利用率都在40%左右”①电子政务网：专家观点丨智慧城市“重复建设”问题突出 很多数据库利用率不到20%，2021年11月23日。http：∕∕www.e-gov.org.cn∕article-179201.html。。下一步数字监管能力提升的难点在于如何进一步促进从信息聚合到互动运用、从政府内部到多元共治的数字赋能。为此，市场监管领域进行了一些探索和创新。

一是，从信息工程到监管信息空间创建。数字赋能政府是国家信息能力产生的重要方式之一，运用新兴技术才能驱动政府组织体系、治理规则、治理能力的革命性变革②孟天广：《信息政治学：理解数字时代国家治理的新视角》，《中国社会科学报》2021年12月24日。。《“十四五”市场监管现代化规划》特别强调，要继续深化数字信息技术运用，加快推进八大监管信息工程建设。通过完善市场监管重点领域和全过程的信息应用场景，从点到网，逐步建构起与现实监管场景相契合的监管信息空间。长远来看，市场监管机构可以基于监管信息空间，创建更全面的监管互动场域，推动多元主体共同参与监管治理，形成监管合力。

二是，从科层制到平台化的监管信息互动转型。从科层化思维转变为平台化协同思维是数字赋能的一种方式③黄璜：《数字政府：政策、特征与概念》，《治理研究》2020年第3期，第6—15+2页。，有利于形成扁平的互动理念、协同共享的政务信息以及科学有效的决策输出④沈费伟、诸靖文：《数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》2021年第1期，第104—115+158页。。当前上海、广东等地进行的市场监管领域“一网统管”改革，正是平台化思维运用的一种典型实践模式。将市场监管数字信息聚合与信息互动融于一体，可以实现数字信息资源、监管治理场景以及监管事权划分的数字化穿透，构建系统性、整体性和协同性的互动机制，打破科层官僚体系的制度藩篱，促进多元主体广泛参与。

三是，以信息需求驱动多元共治实现。数字监管能力建设需要注重“用户需求”⑤郑跃平、孔楚利、邓羽茜、李楚昭、廖宸婕、杨学敏：《需求导向下的数字政府建设图景：认知、使用和评价》，《电子政务》2022年第6期，第2—21页。，在信息聚合和互动过程中形成多元共治格局，实现基于信息价值驱动的数字赋能转型。例如，“互联网+明厨亮灶”、“智慧电梯安全监管”、“黑猫投诉平台”等具体场景的多元主体数字监管创新，通过数字技术与具体监管场景的融合，实现监管信息在相关监管部门、企业、协会组织以及社会公众等多元主体中的实时流动、开放共享和互动联通，提升共治能力。

上述三个阶段展现了我国市场监管部门促进传统监管能力转变为数字监管能力的演进过程。整体来看，市场监管数字转型呈现出事前事中事后数字资源越来越丰富，监管信息空间建设越来越深入，监管互动场景和信息互动方式越来越多样，多元主体参与越来越广泛等演进趋势。数字监管能力也基本实现了从工具信息化到业务协同化的转型，目前正在向数字赋能的共治模式迈进。

五、结论与讨论

本文运用信息视角，推进了从信息聚合到信息互动的监管能力研究。文章中对信息价值的倡导，旨在回应数字时代的监管变革，并且，我们的出发点并不是凸显数字技术带来的“红利”，而是强调围绕监管活动聚合信息，运用信息以改进监管治理效果。

数字监管能力是以信息为核心，通过信息聚合引导监管空间各主体之间的多元互动，赋能政府、市场和社会，实现预防性、精准性以及适应性治理的能力。多元主体通过信息聚合和信息互动赋能监管的训练过程和演进变革是能力建设的必经之路，信息聚合为信息互动提供血液，信息互动是聚合信息产生价值的赋能机制，“在聚合中互动，在互动中聚合”推动了数字赋能的长效演进。

我们也注意到，当前，信息聚合主要还是用于服务政府监管机构，尤其是上级监管部门的监管需求，基层监管机构、企业、消费者常常担当信息的贡献者，却较少作为信息的使用者。信息互动更多是政府内部监管机构之间以及政企之间，公众参与互动的范围和深度还不足。而这些恰恰是制约更好实现政府监管作用，引导其他监管主体发挥更大监管潜能的关键。

那么，未来数字监管能力建设该如何改进信息聚合？如何引导信息互动？本文认为核心是：一方面，立足公众需求，从“用户”视角构建信息聚合和信息互动模式。立足公众需求，是为了转变长期以来政府为中心的信息主导模式，从“用户”视角来聚合信息并指引信息互动。这一模式能够促进公众信息劣势地位的改变，使其能够拥有与被监管者以及其他监管主体谈判的信息资本，从而激发公众广泛参与监管的动力。长远来看，对“用户”侧的信息供给实质上是在培育用户自身的监管能力，进而推动监管空间各主体形成更为均衡的信息互动结构，促进监管合力的稳固凝聚。另一方面，不断完善监管空间各主体的信息权限。基于具体监管场景，进一步协调数据生产者与数据使用者、信息所有者和信息获取者之间的互动关系，明确各主体的数字监管职能划分。并在信息安全允许范围内，赋予信息资源相对紧缺的基层监管主体和政府外部监管主体，更多、更恰当的聚合信息和互动权限，从而提升现代化监管水平和多元共治能力。