监察程序与法官惩戒程序衔接的逻辑、障碍与进路*

周慧琳

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

作为全面依法治国的重要改革举措，国家监察体制改革和法官惩戒制度构建引起了社会各界的高度关注。从时间顺位和空间维度来看，两项改革措施几乎同步启动，并在各自领域内稳步推行和不断深化。然而，由于法官兼具国家公职人员和司法裁判者的身份，两项原本并行不悖的改革措施却在法官追责问题上出现了交集。一方面，国家公职人员是法官的基本角色，作为行使国家公权力的主体，法官理应接受监察机关的监督，并适用《监察法》以及《政务处分法》的相关规定。另一方面，鉴于法官“司法裁判者”的特殊身份，《法官法》对法官的追责又作出了有别于一般公职人员的制度安排，设置了专门的法官惩戒程序。当法官存在违法审判行为时，究竟应适用何种程序进行追责成为制度实践中的现实疑难。由此引发的进一步追问包括，在监察全覆盖的背景下，法官惩戒制度是否还有独立存在的必要？鉴于法官有别于一般公职人员的特殊身份，在业已构建法官惩戒制度的基础上，是否还需要赋予监察机关针对法官的监督权和处置权？

围绕这些问题，改革决策层多次强调，要明确法官惩戒与监察监督职能的边界，理顺法官惩戒程序与监察程序的衔接机制，建立程序严格、保障有力、处罚慎重的法官惩戒制度。2019年，最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》明确提出，要“研究制定法官惩戒工作相关规定，健全与纪检监察机关的工作衔接机制。”然而令人遗憾的是，与司法实践的迫切需要相比，理论界对于监察程序和法官惩戒程序衔接的关注和研究较为不足，难以为实践改革提供充分的理论供给和智识支撑。鉴此，本文立足于程序衔接的基本原理，力求揭示监察程序和法官惩戒程序衔接的深层逻辑，剖析两者在衔接中面临的现实障碍，进而提出监察程序与法官惩戒程序衔接的方案建议，以期能对两项制度的改革完善有所裨益。

二、监察程序与法官惩戒程序衔接的深层逻辑

“程序的对立物是恣意，因而分化和独立才是程序的灵魂。”[1]15相反，程序衔接的本质却是一种“反分化”，深刻揭示监察程序与法官惩戒程序衔接的深层逻辑，是实现二者有序衔接的基本前提。

(一)协调管辖事由竞合的客观要求

根据《监察法》第11条和《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《惩戒意见》)第2条的规定，监察程序和法官惩戒程序所对应的管辖事由分别是“公职人员的所有职务违法行为”和“法官在审判过程中的违法审判行为”。尽管两种程序适用的管辖事由采取了不同的文字表述，然而对其予以法律解释即可发现，“职务违法行为”和“违法审判行为”两者在实质内容上高度竞合。

首先，从文义解释来看，职务违法中的“职务”一词强调“职务的相关性”，即只要行为本身与职务之间具有一定的关联，均可归为职务行为。[2]87作为司法裁判者，司法审判是法官的本职工作，法官在审判过程中所实施的各项行为自然属于职务行为，因而违法审判自然也可以归入职务违法的范畴。其次，从目的解释来看，立法者的本意是监察制度的管辖范围以“人”(公职人员)为界分标准，而法官惩戒制度的管辖范围以“事”(违法审判行为)为划定标准。但实践中，对“事”所作的调查必然与“人”相关联，对“人”的调查和处分也必须以“事”作为基础，两者之间存在难以割裂的内部联系。因而这种“人”与“事”的区分标准，只是从不同角度对同一问题所作出的阐释，在实质内容上并无差异。最后，从体系解释来看，职务违法行为和违法审判行为均以列举的形式将贪污贿赂和徇私舞弊列入管辖事由，而这两种行为又具有较强的解释力，其既可以被解释为监察程序中权力寻租、利益输送以及浪费国家资财的危害结果，又可以被解释为法官惩戒程序中六类违法审判行为的实施手段，两者存在目的与手段的内在关联性。鉴于管辖事由竞合的客观事实，监察机关与法官惩戒机构对同一事由均有管辖权，这不仅可能导致权力之间的彼此争夺和相互推诿，甚至可能引起程序间的内在损耗，因而实现两种程序的有序衔接成为题中应有之义。

(二)实现法官追责司法化的内在要求

法官追责的司法化是现代司法制度的重要命题，其理论根基源于对法官身份和裁判权行使之保障。道理并不复杂，当行使裁判权的法官在接受处理和制裁时，只有受到公正的待遇才能保障司法中立，而纵观人类所有活动方式, 这种“待遇”只有在司法程序中才可能得到保障。[3]5学界对上述论断已经形成共识，并在惩戒委员会的构建上初步实现了追责程序的准司法化。然而在监察体制改革的背景下，监察机关可以借由对公职人员行使监督权的名义对当事法官展开追责，但是在这种由监察机关展开的追责活动中，其程序却呈现出“司法化不足而行政化有余”的表征。如在《监察法》中多次出现“报上层决定”“经由领导人员集体研究”等法律规定，此为典型的行政决策方式，具有层级性、单方性和封闭性等特征。此外，监察程序的构造是典型的双方结构而非三方结构，这种自行调查、自行审议、自行决定的方式也是行政化的基本形态。

应当明确，法官追责司法化的本质在于法官身份和裁判权的特殊性，这种特殊性不以追责主体的变化而转移。因此，即便由监察机关进行追责，其也应当遵循一种公正的程序，使当事法官获得公正的待遇。实现监察程序与法官惩戒程序的衔接，其目标在于避免法官追责程序的司法化程度因监察机关的参而有所减弱，通过合理吸收法官惩戒程序中的司法化因素，从而实现监察机关在法官追责问题上的司法化转型。因此，如果说监察体制改革前，法官追责的司法化构造主要是程序内部的结构调整和功能优化，那么在监察体制改革后，法官追责的司法化程度则取决于两种程序的融合程度。

(三)克服同体监督弊病的现实要求

长期以来同体监督导致的监督不力，是法官违法违纪愈演愈烈的重要原因。同体监督是指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，是权力部门内部的一种自我监督，也即“自己监督自己”。[4]105在监察体制改革之前，法院系统内部的监察部门是对法官惩戒具有实质影响的部门，这是一种典型同体监督的模式。此种监督模式除了公开性不足和低效性的质疑之外，其本质问题更在于存在一种结构性缺陷，即在同一个组织或系统中，基于组织或系统内部的自利性，难以保障监督者具有足够的监督动力。即便现有的法官惩戒制度引入了法官惩戒委员会进行审议，但程序的启动权、违法行为的调查权和最终的决定权仍然由法院自行掌握，依然没有完全跳出同体监督的窠臼。

相对于其他领域，同体监督导致的监督不力对司法领域的危害尤为严重。一旦法官滥权行为无法得到有力监督，直接的危害不仅仅是妨碍个案的公正、损害当事人的利益，更致命的是将摧毁国民对司法的信任，破坏整个社会的公平正义观念。因此，将监察制度与现有的法官惩戒制度予以衔接，实际就是在同体监督的基础上注入部分异体监督的成分。在法官的追责问题上，监察机关和当事法官来自不同的组织系统，两者并无直接利害关系和隶属关系，监察机关不仅具有更明显的监督动力，同时也更能保障监督的客观性和公正性。通过程序之间的衔接来实现监察机关在法官惩戒问题上的参与，可以弥补当前法官惩戒程序中的结构性缺陷。

三、监察程序与法官惩戒程序衔接的现实障碍

从前文的分析可知，实现监察程序与法官惩戒程序的衔接具有现实必要性，但从实践考察来看，目前两种程序的衔接中依然存在诸多现实障碍，亟需破解。

(一)监察程序与法官惩戒的理念相异

囿于以往的思维惯性以及政策实施的现实需要，监察制度在运行初期仍然呈现出“高效反腐有余而法治反腐不足”的样态，在行动策略上更倾向于“犯罪控制”的理念导向。“犯罪控制”理念的主要特征包括：对于效率至上的强调、对于初期权力行使的信任，以及对于权力优位的依赖。[5]9-12当前监察制度中的程序设计与犯罪控制的三种基本特征十分吻合，具体而言：首先，实现高效反腐是监察体制改革的的主要目标之一。高效的实现有赖于两个基本要素，一是速度，其强调程序的行政化和线性结构；二是终局，其强调将提出质疑的机会减至最小。对此，监察程序一方面通过行政化的权力运行方式和行政化的程序构造来确保效率的实现，另一方面通过克减当事人部分权利来减少其提出质疑的机会。其次，监察程序运行呈现出高度的封闭性，其间几乎排除了其他主体的监督，即使涉及留置和财产扣押等问题，也只需要上级监察机关的授权即可，这种内部授权的方式暗含了对初期监察主体行使权力的足够信任。最后，监察机关在调查过程中拥有广泛的权力，包括但不限于要求当事人作出陈述的权力；依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据的权力；调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息的权力。然而在程序运行中，相对于监察机关权力行使的广泛性而言，对被调查人的权利保障却较为稀缺，这主要表现律师帮助权这一核心权利的缺失。这种权力与权利的对比，明显体现了监察程序中权力优位的格局。

与此相对，司法责任制改革背景下的法官惩戒制度则更加接近“正当程序”的理念导向。“正当程序”理念的特征主要包括：对于纯粹效率的担忧、对于司法构造的依赖以及强调个人权利的保护。具体而言：首先，法官惩戒程序更加强调公正公平，其以构建公正的司法权运行机制和公平的责任认定、追究机制为主要目标，这在一定程度上是对纯粹效率的否定。其次，法官惩戒程序设立了法官惩戒委员会这一相对独立的第三方，即通过构建三方化的准司法结构来改变法官追责程序的线性构造。最后，法官惩戒制度还赋予了被追诉法官一系列程序性权利，具体包括对质权、辩护权等，通过权利的行使增加追责过程中的“障碍”，以此实现权利对于权力的制约。

尽管“犯罪控制”和“正当程序”两种理念并非截然对立，但由此衍生出的两种程序在衔接过程中存在天然的张力。譬如，如果在衔接过程中过于强调追责程序的效率，则不可避免地会影响法官惩戒程序专业化和司法化的初衷；如果过于倚重程序的正当性，又必然会影响监察程序高效反腐这一目标的实现。

(二)监察机关与法官惩戒机构地位失衡

法律意义上程序具有多种功能，其中最为重要的就是权力制约功能。权力制约功能视野下的程序是一种角色分配体系，程序参与者各司其职，既相互配合又互相牵制，从而压缩权力恣意行使的空间。因而有学者指出“程序的本质就是控权”。[6]62程序衔接从形式来看是两种程序对接之后形成一种新的程序，而新的程序不只是原有程序的简单结合，其中必然涉及各主体权力的重新配置，从而实现权力间的平衡。由此可见，程序的有序衔接的本质是在一种结合而成的新程序中实现不同参与者的权力制约。

权力制约具有双向性，即双方主体之间的相互钳制，防止任何一方滥用权力。这种双向性只有在主体地位相对平等的基础上方能实现，若双方地位悬殊，弱势一方自然难以对强势一方形成制衡。在程序衔接的语境中，若前一程序主体权力过于强大，则可利用优势地位干预后一程序的运行，对此有学者将其称之为“程序惯性”。[7]248若后一程序主体权力过于强大，则又可利用优势地位推翻在前一程序中所认定的事实，出现“程序倒流”。不论是程序惯性还是程序倒流均是权力制约的失效，也是实践中程序衔接不畅的具体表现。

具体在监察程序与法官惩戒的衔接中，监察机关相对于法官惩戒机构明显处于更为强势的地位，其一方面源于监察机关政治属性的加持，导致在“政法合一”的权力组织结构下，促使监察机关极易将任何来自于外部的技术性监督都视为对政治权威的挑战。[8]214另一方面源于《监察法》法律位阶的加持，《监察法》作为我国第一部反腐败国家立法，也是一部体现党和国家自我监督的基本法律，在我国宪法之下的整个法律体系中，其处于源头性、引领性的重要地位。[9]107在这种强弱对比的格局中，其所形成的程序衔接很可能只具有程序流转的形式，而不具备有权力制约的实质，在内容上更多只是法官惩戒机构对于监察机关的一种单向配合。

(三)监察程序与法官惩戒程序的衔接失灵

程序衔接失灵，是指立法者所确立的法定程序衔接机制在司法活动中受到了规避和搁置，以致于法律规定在不同程度上被形同虚设和流于形式。以此前法官惩戒委员会与纪检监察部门的程序衔接为例，虽然在规范层面对两者的衔接机制作出了相应规定，然而但凡经纪检监察部门调查的案件，最终基本都以违法违纪问题进行了查处，而非进入法官惩戒程序交由惩戒委员会进行审查，进而导致法官惩戒制度空转。[10]64

与此相应，在监察程序与法官惩戒程序的衔接中也存在衔接失灵的潜在风险，究其原因，主要是因为监察程序的自足性弱化了其对法官惩戒程序衔接的需要。所谓程序的自足性，是指如果程序内已经具备了发挥程序功能所需的一切要素和资源，自身就能满足功能需要，完成功能任务，实现诉讼目的，则其作为一个独立的程序是必然的，而无须受制于其他程序。[11]18国家监察体制改革后，伴随着公职人员的惩戒权整体移转由监察机关行使，监察机关在法官的追责问题上获得完整的调查处分权，这是监察程序得以实现自足性的基础。具体而言，监察机关对公职人员的违法行为可以自行启动调查程序，调查工作结束之后，可以根据违法行为的性质作出不同的处理决定。因此，当被追责的公职人员为法官时，监察机关可以按照上述程序独立完成对当事法官的追责，从而架空衔接机制的功能发挥。此外，由于监察程序和法官惩戒程序的价值理念相异，两者的衔接反而可能影响监察制度高效反腐的目标实现，因此监察机关对与法官惩戒程序的衔接非但没有正向需求，可能还存在反向的排斥心态。就如季卫东教授所言，“避免程序流于形式而行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性”。因此，在监察机关对程序衔接需求不足的现状下，两者在实践中的衔接失灵也就在所难免。

四、监察程序和法官惩戒程序的衔接进路

针对监察程序与法官惩戒程序在衔接过程中存在的理念与实践障碍，应以理念转变、思维转变和角色转变为基础，从而寻找两种程序有序衔接的具体路径。

(一)理念转变：从犯罪控制到正当程序

为了增加两种程序在衔接过程中的融贯程度，应尽可能地使两种程序在理念导向上趋于统一。具体而言，理应要求监察机关实现由“犯罪控制”向“正当程序”的理念转向。一方面这是由“政策反腐”向“法治反腐”的进阶，是建立长效稳定反腐机制的必然选择。“犯罪控制模式”和“正当程序模式”分别对应“政策反腐”和“法治反腐”两种反腐思维。虽然以“惩治”与“效率”为基本价值理念的政策反腐，在短期内确实能够形成有针对性的反腐败外在斗争机制，然而长远来看，这种政策反腐具有即时性、阶段性、偶然性等特点。[12]90与此同时，犯罪控制理念下的政策导向带有浓重的权力本位色彩，如果不加以控制，极有可能偏离法治轨道。另一方面这是实现法官追责司法化的理性选择。司法化的目标在于保障追责过程中的公正待遇，正当程序中禁止以不计代价，不问是非，不择手段发现真实的理念，彰显了公正待遇的实质内涵。

根据正当程序的核心要义，具体的转变路径可分为以下几点：一是要转变效率至上的观念，构建被调查人提出质疑的制度空间。二是要在调查过程中增加司法化因素，通过在监察机关内部设立相对中立的第三方，以此实现对于调查过程的有效监督。三是要完善被调查人的权利保障机制，主要是通过构建相应的权利告知机制，实现权力对权利的保护。

(二)思维转变：从权力思维到程序思维

监察机关与法官惩戒机构的地位失衡源于多方因素的促成，然而基于程序视野下的考量，这种强势地位实际反映了监察机关秉持的是一种权力思维而非程序思维。因此，要改变两者在衔接过程中强弱对比过于悬殊的格局，关键是要促使监察机关实现从权力思维到程序思维的转变。所谓的权力思维，是指改革中往往更加关注权力本身，而将程序设计置于权力配置的次要位置。在此之下，监察机关在程序运行和程序衔接过程中始终将权力能否实现作为首要考量，甚至可以利用权力来影响和改变程序的运行轨迹。而所谓的程序思维，源于阿列克西所说的“程序性理论”，是指某个命题或规范的正当性取决于“它是否是特定程序的结果”。[13]103这是一种用程序的眼光看问题，运用程序技术或程序方法解决问题的思维方式。程序思维建立在承认程序独立价值，洞悉程序价值机理，遵循程序运作规律的基础上。[14]103程序思维强调遵循“过程决定结果”的逻辑进路，在此格局之下，权力的行使不能以牺牲程序为代价，这客观上为程序限制恣意、专断和过度的裁量之功能发挥保留了空间。

具体到监察程序和法官惩戒程序的问题当中，由于同时涉及两种程序，因此衔接语境下的“过程决定结果”，是指两种程序共同对结果的决定作用。在此背景下，程序思维不仅要求监察机关遵循监察程序的规定，同时也要遵循与之衔接的法官惩戒程序的规定。进而言之，一方面监察机关应根据程序设置而明确权力行使的边界，一旦案件移送到法官惩戒程序，监察机关即不能再以任何方式干扰法官惩戒委员会对于案件的处理。另一方面，只要符合程序设定得出的结论，即便不是由监察机关自行作出，对于该结论监察机关也应予以尊重。总体而言，要求监察机关贯彻程序思维，关键是要监察机关摒弃控制犯罪理念下“预设结果”的思维模式。

(三)角色转变：从鉴定主体到惩戒主体

为了避免对监察机关的权力格局造成冲击，既有的衔接方案多将法官惩戒委员会定位于鉴定主体的角色，以此实现监察程序和法官惩戒程序形式层面的衔接。譬如，有学者提出监察机关在追究法官违法审判行为的一般公职责任时，应以法官惩戒委员会的审议作为前置程序，但法官惩戒委员会的审查意见对监察机关而言并无严格的拘束力。[15]90也有学者提出以“加挂”的方式将法官惩戒制度嵌入现行三重执纪监督制度之中。[16]24笔者认为，上述理解虽然可以最大程度保障监察权的自主运行空间，但这种将法官惩戒委员会仅仅定位于意见提出者的方案预设，在无形中矮化了监察程序与法官惩戒程序衔接的价值。因为如果法官惩戒委员会仅仅只是作为鉴定主体，案件经由监察机关移送给法官惩戒委员会鉴定后，程序不免会再次倒流回监察程序，这就注定了其在与监察程序衔接的过程中只能处于配合的位置，而无法形成双向的权力制约机制。同时，监察程序的自足性是导致程序衔接失灵的主要原因，而这种自足性直接体现为监察机关享有针对当事法官的最终处置权，若无法通过法官惩戒程序中的主体对这一权力进行限制，监察程序从根本上就难以产生衔接的内生需求。

鉴此，合理的调试路径在于重新定位法官惩戒委员会的主体角色，使其在衔接过程中担任惩戒主体，即由法官惩戒委员会来作出“是否处置以及如何处置”的决定。法官惩戒委员会之所以可以担任惩戒主体，除上述必要性之外更具有内在的正当性。法官惩戒委员会制度虽指向对法官的惩戒，但更重要的是以其组织化的架构、专业化的审查、规范化的流程，即以其程序规制的独特价值来保障对法官惩戒的理性与科学，使司法责任追究与司法特有规律相契合。[17]122如前所述，监察程序与法官惩戒衔接的重要目的之一即是实现法官追责的司法化，而作为程序中作重要的环节，只有实现审议环节的司法化才能真正保障当时法官享有这种公正的待遇。

(四)衔接路径：从启动程序到审议程序

其一，程序启动的衔接。目前，监察机关和法院内设监察部门均具有法官追责程序的启动权，但从程序衔接的角度来看，此种双轨启动的程序设计不仅可能导致重复追责，也有浪费司法资源之嫌。鉴于启动权和后续的调查权具有紧密关联，因此在调查权归属于监察机关的前提下，调查程序启动权由监察机关行使也更为适宜，而法院内设监察部门在此期间应予以必要配合。这种配合具体表现为法院内设监察部门应以审务督察和司法巡查职能为抓手，积极开展督察工作。期间如果发现法官有不当行为，应及时向监察机关报告并移交相关线索，监察机关在此基础上决定是否启动追责程序。同时，对于监察机关在启动追责程序存在不妥之处时，法院内设监察部门可以向上一级监察机关申请复议，以此实现对启动环节的权力制约。

其二，调查阶段的衔接。在法官惩戒程序中法院内部监察部门是主要的调查机关，然而在监察体制改革的背景下，当前部分中级和大多数基层人民法院撤销了法院内设的监察部门，即便是保留下来的内设监察部门也面临职能调整的现状。根据规定审务督察和司法巡查将是法院内设监察部门职责调整后的工作重点，这与之前所承担的调查职责有明显区别。因此，基于法院内设监察部门的职能调整和监察机关的专业性优势，理应由监察机关来承担对于法官不当行为的调查工作。

就具体的工作方式而言，可以通过在法院内部设立派驻纪检监察组，并采取合署办公的模式予以实现。通过在法院派驻纪检监察组的方式行使针对当事法官的调查，不仅可以发挥“派”的权威性，也可以实现“驻”的优势性，从而真正实现在同体监督的模式下注入异体监督的因素。然而需要注意的是，为了保障派驻机构的独立性，避免派驻机构与驻在部门形成利益妥协和共谋，应保障派驻纪检监察组的经费独立，即派驻机构人员的工资福利等经费不由驻在部门支付，也不由地方发放，而应该由中央进行统一的财政支付。[18]118在调查过程中，法院内设监察部门应积极参与和配合派驻纪检监察组的调查工作，对于部分线索和证据由内设监察部门提取更加方便的，应由内设监察部门提取后移交给派驻纪检监察组，以此形成调查合力。

其三，审议阶段的衔接。派驻监察组调查完毕后，如果只涉及党纪责任，则可直接由监察机关内部作出党纪处分；如果认为需要追究法官违法审判责任的，则应向同级法官惩戒委员会提交正式指控书，并附调查报告和相关证据材料，由法官惩戒委员会进行审议并作出最终决定。法官惩戒委员会在收到材料之后，应及时向当事法官送达材料副本，并在规定时间内进行开庭审理。在庭审过程中，由法官惩戒委员会、派驻监察组和当事法官组成三方结构。其中，派驻监察组充当“公诉方”的角色，对当事法官的违法行为提出指控意见；当事法官充当被告人的角色，对指控意见作出辩护；法官惩戒委员会充当裁判者的角色，在充分听取双方意见的基础上作出最终决定。诉讼形态的形成和维持，以双方平等对抗为存在前提，因此在三方结构皆以构建的基础上，进一步需要探讨的是当事法官的权利保障问题。在所有的权利当中，与质证相关的权利尤为重要。因此在审议的过程中，当事法官应当有权向法官惩戒委员会提交证据、申请证人出席作证，以反驳对自己的指控。无法获取相关证据的，还应当赋予当事法官可以申请调取证据的权利，使之具备基本的对抗能力。