全过程人民民主：民主集中制思想的时代创新〔*〕

杨嵘均

(华东政法大学 马克思主义学院， 上海 201620)

2021年7月1日，《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》中，习近平总书记作出要“尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”〔1〕的论断。这一论断，突出了全过程人民民主在新时代发展的重要性，指明了中国特色社会主义民主的未来发展方向。这一理论创新表明：在我国的民主实践进程中，“人民民主从单纯关注国家形态的民主建设扩展为同时兼顾创造人民可实践、可运行的民主形式，并将创造人民可实践、可运行的民主形式作为国家形态民主建设的落脚点。”〔2〕因而，就此而言，在当代中国，“全过程人民民主”问题，既是一个理论问题，也是一个实践问题。从理论溯源上来看，作为人民当家作主的重要形式，全过程人民民主实际上是民主集中制原则逻辑运演的理论成果；从实践创新上来看，全过程人民民主本质上是对人民如何当家作主这一问题探寻与创新的实践成果。因此，不管从理论逻辑运演上来追溯，还是从实践创新上来追寻，如果我们不能清晰地认知全过程人民民主作为民主集中制原则在新时代理论和实践创新的新内涵，那么就很难在这一问题上取得共识，更不能在实践中结出硕果。因而，从这一意义上来说，我们必须要清晰地认知：在社会主义民主发展过程中，民主集中制原则是如何历史地运演至今的，以及，它是怎样逐步创新，形成当下的全过程人民民主的理论和实践成果的。这一问题应该引起理论界和实务界的高度重视。

一、民主集中制：全过程人民民主的思想源泉

作为新的理论和实践的创新成果，全过程人民民主是与马克思主义的民主集中制原则一脉相承的。马克思主义的阶级斗争理论认为，无产阶级革命运动是为大多数人谋利益的运动，无产阶级只有联合成为一个组织整体，才能够保护自己的权利，争取自己的利益；而且，无产阶级运动必须按照民主的原则来组织，而不能搞成少数人的密谋组织、个人独裁，也就是说，无产阶级只有依靠大多数人的共同奋斗，才能最终取得胜利。而在与资产阶级的革命斗争中，无产阶级逐步探索出属于自己的组织原则——民主集中制原则。事实上，早期的共产主义者同盟就是在民主原则指导下建立起来的：“这个新章程曾交付——现在一切都按这样的民主制度进行——各支部讨论，然后又由第二次代表大会再次审查并于1847年12月8日最后通过”。〔3〕正是因为共产主义者同盟推行了民主制度，所以“密谋时代遗留下来的一切旧的神秘名称都被取消了……组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”〔4〕此后，建立在共产主义者同盟基础上的第一国际，则进一步丰富和完善了无产阶级的民主原则。而随着无产阶级运动的发展，各国工人都争取到了公开活动的合法权利。正是在这一时期，马克思和恩格斯开始强调扩大党内民主的问题，认为应该按照党章定时定期召开代表大会，防止个人独断专行；要遵守党的章程，在共同原则的基础之上展开自由的讨论。为此，恩格斯强调说：“批评是工人运动的生命要素，工人运动本身怎么能逃避批评，禁止争论呢？难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗？”〔5〕事实上，在强调和重视民主制度的同时，马克思和恩格斯也特别强调和重视集中的必要性。马克思恩格斯认为，党员和各级党组织都应该遵守党的纪律；只有遵守党的纪律，才能实现党的集中领导，也才能更好地捍卫已经取得的胜利成果。为此，在《论权威》中，恩格斯强调指出：“革命无疑是天下最权威的东西。革命就是一部分人用枪杆、刺刀、大炮，即用非常权威的手段强迫另一部分人接受自己的意志。获得胜利的政党如果不愿意失去自己努力争得的成果，就必须凭借它以武器对反动派造成的恐惧，来维持自己的统治。”〔6〕总之，马克思恩格斯对于民主集中制原则的强调和重视，为后来的马克思主义者对于这一思想的理论创新奠定了根基。

沿着马克思恩格斯指导无产阶级革命运动的运思逻辑，列宁也特别重视民主集中制原则。1900年，列宁结束流放后在德国创立的《星火报》成为他组织“新型马克思主义政党”的中心。1902年，在《怎么办》一书中，列宁系统地表述了他关于建党的观点，如党需要职业革命家组织并领导。针对“党的组织原则问题”以及党分化成布尔什维克和孟什维克两个派别的现实，列宁在俄国社会民主工党第二次代表大会上鲜明地反对把党建立成一个相对松散的组织，并主张建立一个以集中为组织原则的政党。1904年，在《进一步退两步》中，列宁表明了自己的建党主张：一、党是无产阶级的先进部队，不是一个自由团体；二、党应该由职业革命家进行组织并领导；三、在党的周边可以有各种群众组织，但是这些群众组织必须接受党的监督和领导；四、在党内组织生活中，必须贯彻集中制的组织原则。事实上，如果将当时俄国所面临的内外压力的实际情势与列宁的建党主张结合起来考察，我们就可以理解列宁在当时为什么特别强调“集中”的重要性。然而，列宁强调“集中”的主张，却不为罗莎·卢森堡所赞同和认可。

针对列宁的以“集中”为中心的建党主张，卢森堡有着自己的观点。在《俄国社会民主党的组织问题》一文中，卢森堡回应了列宁在《进一步退两步》一文中的观点，认为列宁所提出的集中主义是极端集中主义，并且认为这种极端集中主义会扼杀党内民主，形成少数人独裁和官僚集中制。事实上，我们看到，卢森堡与列宁的分歧，不在于是否反对无产阶级的集中制，而在于集中程度的大小。卢森堡认为，无产阶级的集中制应该是“自我集中制”。这种“自我集中制”，应该是工人阶级中有觉悟的和正在进行斗争的先锋队的意志的强制性综合。它包含三层意义：一是“自我集中制”意味着是党内大多数人的统治，党内的大多数人都能够在履行义务的同时拥有权力；党的意志是党内大多数人的意志；自我集中制应该能够保证大多数党员都可以享受党内民主。二是“自我集中制”是一种强制性的综合，也就是说，组织仍对党员和下层党组织具有约束力和强制力,而不是绝对的自由。三是“自我集中制”是以尊重群众的首创精神为核心，在承认无产阶级政党对于群众有领导性的基础上，卢森堡也强调无产阶级政党是群众的代言人和执行人，所以党应该执行群众的意志。为此，卢森堡认为，党组织内部应该是大多数人的统治，权力不应该过分集中。基于此，卢森堡批评了列宁的极端集中制。应该说，卢森堡对于民主的担忧是非常有预见性的，苏联的历史已经证明了卢森堡担忧的正确性。事实上，列宁后来也认识到了一些工人阶级政党一旦通过选举获得成功后，就会背离马克思主义，所以1905年在圣彼得堡召开全俄代表大会时，他明确提出了俄国社会民主工党的组织原则是民主集中制。到了1906年4月，俄国社会民主工党第四次代表大会的《组织章程》就已经确认了民主集中制原则，明确规定:“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”〔7〕为此，列宁强调指出：“决不能忘记，我们维护集中制只是维护民主集中制。”〔8〕由此可见,“民主”在列宁“民主集中制”思想中的地位。

上文只梳理了经典马克思主义理论家关于民主集中制思想形成和发展的主要脉络，旨在说明中国共产党人坚持并继续发展的民主集中制思想与经典马克思主义理论家的民主集中制思想是一脉相承的。

以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，借鉴并发展了经典马克思主义理论家的民主集中制思想，他们为民主集中制思想在中国的发展奠定了基础。早在《井冈山斗争》一文中，毛泽东就强调：“民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的”。〔9〕由此可见，毛泽东同志是多么重视民主集中制对于革命斗争的作用问题。而关于民主与集中的关系问题，毛泽东同志一方面强调“集中指导下的民主生活”，〔10〕另一方面又辩证地看待二者关系，指出：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一、自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。在这个制度下，人民享受着广泛的民主和自由；同时又必须用社会主义的纪律约束自己。”〔11〕为了强调纪律对于党组织以及党员的重要性，毛泽东同志在1938年特别重申了党的纪律，明确提出：“(一)个人服从组织；(二)少数服从多数；(三)下级服从上级；(四)全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。”〔12〕同样，毛泽东同志也特别重视民主集中制在国家政治生活中的重要作用。他认为，在中国，民主和集中都是必需的，二者之间并没有不可逾越的鸿沟，认为“民主离不开集中，民主是集中指导下的民主；集中离不开民主，集中是民主基础上的集中”。〔13〕只有在民主集中制原则的指导之下，才能巩固党的执政基础，达到更高的动员能力，使全国上下拧成一股绳。为了能够实现这一良好的政治局面，毛泽东同志认为必须采取将群众路线和民主集中制相结合的工作方法，要求党员要深入群众，坚持“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”，〔14〕逐步将群众的观点上升为党的意志，然后再将所形成的理论观点、方针政策等返回到广大人民群众的实践中去检验。只有这样，才能最终实现党的正确领导。

以邓小平同志为主要代表的中国共产党人坚持和发展了民主集中制原则。改革开放以后，邓小平同志特别强调和重视民主集中制对于改革开放以及党和国家事业的极端重要性，认为“民主集中制是党和国家的最根本的制度”。〔15〕这一表述，将民主集中制原则上升到国家的最根本制度层面，由此将民主集中制推进到了一个具有全局性、根本性、决定性的新高度。作为社会主义制度的重要内容，民主集中制应该在党和国家的各项工作上都起着重要的作用。为此，邓小平同志认为，健全党的各项制度就必须贯彻民主集中制原则，“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分”，〔16〕我们必须要“坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。凡是违反这个制度的，都要纠正过来。”〔17〕为此，在改革开放初期，为了让人民群众从以前的集权主义政治、经济、社会文化等的束缚中解放出来，为了鼓励广大人民群众的积极性和创造性并进而提高社会生产力，邓小平同志特别强调了“民主”的重要性，认为我们的社会主义事业要紧紧围绕着“民主”这个中心：只有充分发扬民主，才能产生正确的集中；也只有充分发挥人民群众当家作主的积极性，才能不断完善我们的各项具体制度，进而保障人民的民主权利。当然，在强调“民主”的重要性的同时，邓小平同志也特别强调不能忽略“集中”的重要性，一直强调党中央要有权威，这是民主集中制的首要条件，只有中央有权威，有一个坚固的领导核心，才能够使地方与中央步调一致。由此可见，邓小平同志所谈的民主集中制，是两点论的，是辩证的。

以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，继续坚持和发展邓小平同志的民主集中制思想。在20世纪90年代初，面对国际国内复杂的社会思潮以及有不少党员干部对中国特色社会主义的理想信念不坚定乃至动摇、思想出现了资产阶级自由化倾向的紧张局面，江泽民同志强调要更加坚定地坚持民主集中这一制度，不仅要“进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利”，〔18〕而且面对当时复杂的党情世情国情，江泽民同志也特别强调“要维护中央权威，在思想上、政治上同中央保持一致，保证党的路线和中央的决策顺利贯彻执行。”〔19〕在民主与集中的关系问题上，江泽民同志主张：“民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致”。〔20〕只有充分发扬党内民主，才能保障党员的民主权利，才可以调动全党的积极性和创造性。因而，党在制定政策的过程中，为了能够充分发挥民主，凝结党内智慧，调动党员积极性，就必须采取“集体领导、民主集中、个人酝酿、会议决定”这一完整的决策程序。可以说，这是对马克思主义民主集中制理论的重大发展。

进入21世纪，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人创新发展了民主集中制理论，主要体现在扩大党内民主、加强党风廉政建设、维护党的团结统一和完善民主集中制的具体措施这四个方面。在这一时期，以胡锦涛同志为核心的党中央着重扩大了党内民主的重要内容，并且把保障党员民主权利写入党章。为此，胡锦涛同志提出了党员主体地位的思想，强调党的建设“必须始终抓住党员队伍这个主体，充分依靠全党同志共同努力”，〔21〕这就必须“保障党员民主权利。”〔22〕为了贯彻民主集中制原则，胡锦涛同志提出要加强民主监督这一命题，认为党的民主集中制建设虽然有很大的进步，但是仍存在一些问题，比如说存在“一把手”独自决定等问题。为此，胡锦涛同志提出要完善民主集中制的具体制度，认为只要坚持民主集中制，社会发展和党的建设出现的问题就会迎刃而解。

上文论述表明，民主集中制不但是中国共产党的根本的组织原则，也是社会主义民主政治的组织原则。作为社会主义民主的根本组织原则，“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。”〔23〕然而，由于我国幅员辽阔，各个地方在经济、社会、文化等各个方面存在着巨大的差异，由此而决定了在差异性特别巨大的国家里，如果缺乏一个凝心聚力的核心，那么就很容易形成一盘散沙的局面，因而适当的集中不仅是必要的而且也是必须的，所以民主集中制的组织原则就是我们国家最好的制度选择。当然，随着时代的发展，我国的民主集中制也发生着与时俱进的理论创新和实践创新。在新的时代，反映我们国家这一特征的民主集中制，就集中体现为全过程人民民主。

二、全过程人民民主：民主集中制思想的新时代表达

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对民主集中制进行了创造性探索与创新性发展。习近平同志充分发挥民主集中制的优势，特别强调要树立中央权威，保持上下级之间的顺畅沟通。在分析民主集中制存在不正常现象时，他指出：“这些年来，各级领导班子都有不少议事规则，领导干部也大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象在一些班子屡屡出现。有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，只讲民主不讲集中，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴，或者脑袋长在屁股上，为了自己的那点权力争得不可开交。有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这两种情形都会严重影响民主集中制的贯彻执行。同时，一些党委对所管辖的领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估，以致有针对性地教育引导和采取组织措施不够。”〔24〕为此，他强调：“党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等重要关系都要按照民主集中制原则来设定和处理，不能缺位错位、本末倒置。”〔25〕同时，习近平总书记强调要抓住领导干部这个“关键少数”，这对于党内政治生活具有重要的方法论意义。抓住领导干部这个“关键少数”，其意图在于充分发挥“民主集中制”的“集中”作用。所以，不管在党的建设方面，还是在政策制定和执行以及干部素质培养方面，中国共产党人都始终坚持民主集中制原则，它是正确规范党内政治生活，处理党内关系的基本准则，为此，民主集中制原则“必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”〔26〕正因为如此，习近平总书记认为，民主集中制是中国共产党的最大的制度优势。

然而，历史地看，全过程人民民主是中国共产党人对以民主集中制为精髓的中国特色民主政治制度和形式的理论探索和实践总结。中国共产党自诞生之日起，它就是按照民主集中制的原则而组织形成的政治组织和工人阶级先锋队。早在1921年7月，中共一大就制定了中国共产党的第一个纲领。纲领规定实行委员制，而且还规定，只有经过2/3以上的党员同意，才能够修改党的纲领。1922年7月，中共二大规定：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”〔27〕在中共三大到中共六大期间，民主集中制虽然在党章中作出了形式的规定，但是在实践中更侧重于集中，因而对民主的关注不够。为此，1929年12月通过的古田会议决议，就批评了这种由上而下的民主集权制。1931年11月，中华苏维埃政权建立时制定了中国第一部民主宪法——《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这部宪法将人民容纳进了参政制度当中，保障了人民直接参与民主国家事务管理的权利，建立了对政府的各种监督制度，维护了公民的质询权和批评权。因而，这部宪法的颁布，一定程度上标志着中国出现了新型的全过程人民民主；而中华苏维埃政权的建立，则是民主集中制在国家政权层面的表现。此后，中国共产党第七次全国代表大会通过了新的党章，强调中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的统一的战斗组织，并且新的党章规定：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。〔28〕由此可见，新民主主义革命时期，中国共产党对民主集中制和社会民主的探索，是一个逐步发展、逐步走向成熟的过程。中共一大、二大中虽然有关于民主集中制的内容，但是并没有提出民主集中制这一准确的概念；从党的三大开始到党的四大，中国共产党更侧重于集中，而民主在一定程度上遭到了忽略；但是，党的五大、六大，则明确提出了民主集中制是党的组织原则，并对民主集中制作出了具体规定，而且这一时期“民主”也逐渐显示出了其重要性；党的七大所修改的党章，则将民主集中制表述为民主基础上的集中和集中领导下的民主，但是在这一时期，民主集中制的范围仅局限在中国共产党党内。

在社会主义革命和建设时期，中国共产党不断探索民主集中制实现形式，不断调整民主与集中的关系，以做到切实保证民主与集中的辩证统一。1954年，我国颁布了新中国的第一部宪法——《中华人民共和国宪法》，这在制度层面上巩固了全过程人民民主。此后，党的八大极大地丰富了民主集中制的内容，明确规定：“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中。”〔29〕然而，随着国内外和党内外环境的变化，党的九大、十大和十一大虽然在形式上承认民主集中制，但是对民主集中制的内涵把握却发生了偏差，由此而导致党内发生了“极端集中”的局面，这给党和国家造成了惨重的损失。然而，尽管如此，我们也要看到，在社会主义革命和建设时期，民主集中制还是有了进一步的发展，它由党内制度推广到了国家政权的建设当中，这不仅增加了适用主体，而且从宪法和法律上保障了人民参与管理国家事务的权利，这是问题的一个方面。而另一方面，这一时期民主集中制的发展也是曲折和复杂的。由于党对民主集中制的把握出现了偏差，没有处理好民主与集中的关系，因而导致出现了个人崇拜和极端集中的现象。这是对民主集中制原则的极大破坏。为此，1978年以后，中国开启了拨乱反正和改革开放新时期。

1978年以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人开启了拨乱反正和改革开放新的历史时期。在《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平同志指出：“因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”〔30〕为此，在民主集中制建设方面，邓小平同志特别强调要充分发扬党内民主和人民民主，指出：“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段。”〔31〕同时，邓小平还强调了通过一系列举措来加强民主集中制的制度建设，以解决官僚主义和权力过分集中的问题。在社会主义市场经济环境下，江泽民同志强调要更加科学地认识民主集中制，强调要加强民主集中制的监督与制度建设，这极大地健全了民主集中制的制度体系。进入21世纪以来，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人将党和国家的民主集中制建设推向了新的阶段。胡锦涛同志坚持民主集中制的核心地位，不仅将民主集中制建设纳入了党的建设的总体布局当中，而且将民主集中制与党的各项规章制度联系在一起，这一方面保障了党员的主体地位，加强了党内监督，另一方面也更好地保障了人民民主权利和民生福祉的实现。

中国特色社会主义进入新时代后，以习近平同志为核心的党中央进一步对民主集中制进行建构，不仅将民主集中制纳入了全面从严治党的总体布局中，而且强调全过程人民民主要体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程之中，落实在公民的全员参与、全程参与、全方位参与的各个环节上，切实贯彻到反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的各项行动中。作为政治生活方式，全过程人民民主要处处体现民主精神，尊重人民群众的民主权利，让人民群众共享民主成果。为此，习近平同志指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”〔32〕自党的十八大以来，民主集中制在理论和实践上都有了进一步的发展，例如：党内若干法规的出台，标志着以民主集中制为核心的党内制度构建逐步完善，为管党治党提供了制度保障；在社会层面出台的一系列法规政策，扩大了人民的监督权，进一步保障了人民参与管理国家事务的权利；强调基层群众自治制度，以此来保障社会主义民主集中制在基层社会的发展；等等。总之，全过程人民民主是以民主集中制为原则贯彻始终的。

社会主义的本质是人民当家作主，这决定了全过程人民民主在中国特色社会主义民主道路上的重要地位。与西方以选举为主要特征的环节性的民主相比，全过程人民民主是对西方国家民主制度及形式的扬弃和超越。西方的民主，其实质就是为了作出某种“政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”〔33〕与西方国家民主制度和民主形式不同，我国的全过程人民民主超越了“非全过程民主”，弥补了其某些缺陷，也改变了那种“一次性消费行为”般的民主游戏。〔34〕

在新时代，全过程人民民主是在民主集中制的指导原则下进行的中国特色民主，它具有民主时间的持久性、民主内容的连贯性、民主参与的全程性等特点。首先，民主时间的持久性。全过程人民民主不是一种短暂的资本主义民主。全过程人民民主的环节包括选举、协商、决策、管理、监督，等等。这一系列的民主活动都是全过程人民民主的重要环节，它不是仅仅只存在于某一个时间段上，而是存在于民主过程各个环节的所有时段上，因而它最具有持久性和过程性。其次，民主内容的连贯性。全过程人民民主，不是松散的碎片化的民主，而是全面性的整体性的民主：大至国家治理，小至地方管理；覆盖政治、经济、社会、文化、生态等各个方面的活动；它不是一次性的间歇性的民主，而是整体性的连贯性的民主。最后，民主参与的全程性。一般认为，人民民主的有序参与程度以及人民民主的成果是人民民主成败的重要衡量标准。我们知道，西方自由式民主是建立在个人权利和自由之上而忽略了治理功能的民主，因而其往往不能解决民众面临的现实问题从而导致民主绩效表现低下。而与西方选举民主不同，全过程人民民主是人民自始至终参与的民主。总之，全过程人民民主从理论和实践上拓展了人类民主政治制度和形式，它是人类民主政治的新形态，是对西方资本主义民主形式的超越。从理论上来看，全过程人民民主的制度体系是由坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一等一系列内容组成。全过程人民民主的实现历经三个过程：一是将人民的意志制定为法律；二是在人民的参与下执行法律政策；三是监督执行的结果。这既保证了将民主落实到选举、决策、管理、监督的全过程中，又突破了西方选举式民主的神话，因而它“创造了人类民主制度的新形态。”〔35〕而从实践过程来看，人民的民主权利不仅体现在选举过程中，而且还体现在权力行使的各个方面：一是通过党的基层组织制度与基层人民群众建立了各种联系；二是通过党员的带头作用以及各级党组织发动人民群众而产生了密切的接触；三是通过基层民主和群众路线来发挥基层社会的自治功能；等等。而上述的实践途径，是通过自下而上和自上而下相结合的民主程序来保障的，如此经过“上上下下”“来来回回”的多次修正，所形成的方针政策等就会更加精准地反映最广大人民群众的诉求，并进而更加有力地捍卫最广大人民群众的根本利益，这不仅为人民群众参与国家事务的管理打通了治理渠道，而且为人民群众更好地表达自己的意志、利益以及各种诉求拓宽了参政议政渠道，进而保障国家的重大决策能够倾听民声、反映民情、体现民意、汇聚民智以及尊重人民的首创精神与人民的理性选择。这样，全过程人民民主就不仅有利于将人民的意志转化为国家法律，而且有利于扩大人民群众对于国家事务管理的参与权和公平性。由此，我们看到，全过程人民民主在各方面都拓宽了人类民主政治的制度和形式，是人类民主政治的新形态。为此，习近平同志指出：“发展社会主义协商民主，要把民主集中制的优势运用好，发扬‘团结—批评—团结’的优良传统，广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。”〔36〕

综上所述，我们可以看到，中国特色社会主义民主的基本原则是民主集中制，而要把民主集中制原则落实在人民群众政治生活的方方面面，其最好的形式和运行机制就是全过程人民民主。在全过程人民民主概念内涵中，“民主”集中体现为人民群众当家作主的民主权利，而“集中”则集中体现为人民群众当家作主的政治权力，它体现了“民主”与“集中”在不同时期根据不同情况如何进行平衡的问题。事实上，它是人民群众行使权力与履行权利、义务的平衡，其实质是反映我们国家政治生活中人民群众的制衡能力、监督能力与代理人权力行使之间矛盾与冲突的问题。一般而言，政治权力为人民群众所释放的政治生活空间，实际上就是人民群众行使自身权利所能腾挪的空间。国家治理和政治生活的好坏，实际上取决于上述二者之间关系协调平衡的顺畅与否。这是一个标准，也是一个尺度。如果丢掉了这一个标准和尺度，就既糟蹋了“集中”，也丢掉了“民主”，更忘了“人民”，其导致的后果已经为世界历史和中国历史所证明。以史为鉴，开创未来，我们要清楚地认识到：我们所有的政治生活和国家治理的目标都在于此，而我们所有的权力行使和权利享有的限度也在于此。这应该被确立为新时代民主集中制顺畅运行的标准和尺度。

三、全过程人民民主：民主集中制实践的新时代创新

全过程人民民主是以习近平同志为主要代表的中国共产党人在新的世情党情国情下，以全局性和战略性的眼光推进民主集中制理论和实践的创新。习近平同志强调指出：“必须坚持中国共产党领导，必须坚持用制度体系保障人民当家作主，必须坚持全面依法治国，必须坚持民主集中制，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔37〕为此，为保障和实现全过程人民民主，必须坚持和发展人民代表大会制度，因而党中央要求要加强法治保障，扎实推进全过程人民民主制度建设，推动人民有序参与政治生活和国家治理，做好群众征询、论证、听证、公开等工作，最大限度地体察民情、倾听民声、反映民意、汇聚民智、凝聚民力、增进民享，以最大程度达成群众共识，即所谓的“广开言路、集思广益”。在新时代，民主集中制的实践创新主要体现在以下四个方面。

第一，全过程人民民主是以人民为中心理念而设计的民主实践形式。全过程人民民主创新性地把“体现人民利益，反映人民愿望，维护人民权益、增进人民福祉”落实在符合法律规定的公民的全员参与、全程参与、全方位参与的各个环节上。有学者认为，全过程人民民主的基本优势包括“重形式程序的闭路循环”“强调实质内容的全面有序”“提倡不同层级的上下联动”“强化各类主体的关系耦合”以及“彰显国家治理的良好成效”〔38〕等方面。如果从横向来考察，那么就会发现，全过程人民民主是以人民为中心理念而设计的民主实践形式，它是中国特色社会主义民主制度的重要内容，主要体现在：民主过程中任意一个民主环节的实践，都包含着人民的全员参与、全过程参与以及全方位参与所涉及的所有领域和系统。也就是说，在全过程人民民主中，人民群众通过担任不同的角色来参与国家不同环节、不同方面的公共事务治理，全员、全过程、全方位地参与各行各业各个领域的干部选举、经济决策、文化决策、政治事务、经济事务等方面的治理活动，进而把民主落实到国家治理的各个方面。而如果从纵向来考察，那么就会发现，全过程人民民主是通过由地方到中央、由下级到上级循环往复而实现的，其内在运动表现为“民主—集中—反馈(回到人民群众中进行再次协商)—再集中”的循环往复过程，因而它是国家—地方—基层顺畅铆合的民主实现形式，既在宏观上强调“全国一盘棋”，又在微观上尊重各个地方的特殊性和差异性；既重视普遍性和特殊性的有机统一，又重视统一性和差异性的有机统一；既避免了上与下之间、中央和地方之间的割裂，又有力地保障了人民民主权利的切实实现。

第二，全过程人民民主是把民主集中制的运行机制落实在国家治理和民主政治生活方方面面的实践创新。首先，从本质来看，全过程人民民主的实践就是中国特色社会主义民主实践的充分展开，它充分地体现了中国特色社会主义民主的本质。全过程人民民主，既蕴含了民主集中制的各环节和要素，又充分地保障了人民当家作主的权利及其根本利益的实现。各级权力机构和政治机构之间，既有明确的政治权力和责任关系，又体现着选举、协商、决策、监督等过程的权利和义务关系；既体现各种协商和决策在之前、之中、之后的民主程序上，又体现在“民主”和“集中”循环往复的运行机制中。其次，全过程人民民主是民主集中制原则指导下的创新制度。为了增加制度的容纳性以及保证人民群众在参与国家公共事务管理过程中能够正常参与选举、协商和监督等各项政治活动，我们国家制定了各种法律、制度和规定，不断拓展人民群众参与国家事务管理的平台和渠道，如通过互联网广泛听取网民意见、设置基层人大代表和党代表联系点和工作室，等等。最后，全过程人民民主使得民主集中制的覆盖面更广、参与程度更深、参与内容更丰富。民主集中制保障了每个政治主体都能够平等地参与国家事务的管理，人民群众可以通过各种社会组织广泛地进言献策，并参与到国家的政治、经济、文化、社会等各方面的管理和建设中来。为此，在“十四五”时期关于政府改革创新的问题上，中央提出“保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，是转变政府职能的内在要求，有利于使政策制定及时准确反映经济社会发展需要和人民意愿。制定事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大政策，要采取座谈会、听证会、公开征求社会意见、民意调查等多种方式广泛听取意见建议，涉及特定群体利益的政策，还要与相关人民团体、社会组织以及群众代表沟通协商”。〔39〕这表明，全过程人民民主不仅丰富了民主集中制的内容，而且为民主集中制提供了最广泛最真实最管用的民主形式。

第三，全过程人民民主是在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程中落实民主集中制原则的实践创新。党的十九大报告将人民参与的民主过程总结为五个方面：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。〔40〕这表明，中国共产党带领中华民族和中国人民已经探索出了一条民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程人民民主道路。这是民主集中制原则在新时代的实践创新。其一，民主选举是人民群众选举自身利益代表的活动。选举民主是极为重要的民主，但是如果“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”〔41〕在我国，选民与代表是一种委托代理关系，选民委托代表为自己的利益诉求代言，而代表应努力为人民群众的利益诉求尽心履职。在选举过程中，人民群众有充分的自由权和决策权，可以选出自己认可的人民代表；在选举结束后，人民群众也有权利罢免自己选举出来的不能够尽心履职的人民代表。由此可见，我国的选举民主是实质的人民民主。其二，民主协商是公众意志形成的重要步骤。“协商民主是理解全过程民主的重要维度”。〔42〕在我国，协商民主能够体现和保证人民群众的主动参与性、广泛参与性。在协商的过程中，人民群众具有平等性，人民群众可以自由地、平等地表达自己的意见和建议，以在协商的基础上达成一致的意愿和意见。同时，协商民主也体现了议事结果的公开性，因为整个协商的过程都是公开透明的，而且协商的结果也是对人民群众透明的。其三，民主决策是公众意志所产生的结果。民主决策有很多的表现方式。其中，投票的方法是民主决策的重要手段，投票的过程也遵循国家法律和政策保障。人民在获取各方信息之后进行决策投票的方式与规则，以及计票与结果的全过程都是公开透明的。民主决策体现了形式民主与实质民主的一致性：通过投票进行选举，既保障了形式的公平性，又保障了结果的公平性。而且，民主决策通过一系列的方式使多数人的意见达成统一，达到了实现公共意志的目的，这反映了人民行使自己民主权利的自觉行动。其四，民主管理是民主的重要内容之一。全过程人民民主强调人民群众通过国家一系列政策和法规来参与和管理国家事务。在进行民主管理时，人民群众从自身立场出发，在法律许可下广泛地参与各方面的事务管理，以达到最大程度地守护自身利益的目标。其五，全过程人民民主强调民主监督的重要作用。民主监督为人民当家作主提供了重要的保障和支撑，是人民群众在民主环节当中对民主结果的维持与守卫。一旦发现有背离民主本意的违法行为或者行动，人民群众有权对其进行监督。

第四，全过程人民民主是民主集中制原则实现形式的实践创新，它是对西方民主制度和形式的扬弃和超越。在历史的长河当中，民主这一概念从古至今已经存在了2500多年。在这2500多年中，民主制度经历了巨大的发展和变化。这种发展和变化的主要原因是由于西方资本主义对民主制度的丰富与补充。西方国家建立了早期的资本主义民主制度，而随着经济和社会的发展，又逐步推行普选制。虽然这在一定程度上推动了民主的进步，但是并不意味着西方资本主义国家对于民主具有独占权，也不意味着西方资本主义国家对于民主政治有着专属解释权。事实上，世界各国都有权利发展适合本国国情的民主制度，创新民主形式。其实，我国的全过程人民民主，就是在西方民主制度和形式基础上进行的实践创新。首先，全过程人民民主，不是片面地重视选举形式的民主，它更强调民主过程的完整性，更重视选举的后续过程。然而，西方的民主制度是单一环节的民主制度，它片面强调选举的重要性而忽视选举之后的选民权利，因而，这种“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”〔43〕与西方片面强调选举民主不同，我国的全过程人民民主不仅仅包括民主选举，而且也包括选举之后的日常事务管理，既做到为人民服务又体现人民当家作主，它确保了权力始终握在人民手里。此外，我国的全过程人民民主能够充分体现人民的主体性，人民群众可以通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方式，直接或者间接地参与国家事务的管理和治理。其次，全过程人民民主强调以人民为中心，是为绝大多数人的根本利益服务的民主制度和民主形式。人民性是我国的国家性质和中国共产党性质的本质体现。众所周知，西方的民主制虽然在形式上实行公平公开选举，但是享受选举结果的却只有少部分资产阶级，因而这种民主背后的动力并不是人民，而是资本，本质上还是在资本的控制之下维护资产阶级整体利益的民主，根本目的在于维护资产阶级的统治。与西方的民主制度与民主形式不同，我国全过程人民民主制度和形式的动力来源于为人民服务，它以人民为中心，其政策过程在于追求“共识民主”。最后，全过程人民民主更加强调双赢、合作和共享的理念。在西方社会多党竞争逐渐加剧的时代背景之下，由于意识形态以及传统文化习俗的影响，西方民主很难达到合作共赢共享的良好局面，它往往会造成社会分裂。而与此相反，我国的全过程人民民主则是在坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一原则之下求同存异、民主协商，以保护最广大人民的根本利益；它所倡导的合作理念就是在矛盾中寻求统一，以力求找到人民的共同利益，发展和保护人民的根本权益。

综上所述，自十八大以来，以全过程人民民主为中心的民主集中制的实践，主要体现了三个特点：首先，它重视过程与结果的统一。民主集中制是在一定的历史过程中形成的。由于各个历史时代的具体情况、具体问题以及具体任务不同，所以民主和集中的侧重点也不同。中国共产党在领导中国人民进行中国特色社会主义的革命、建设和改革过程中，始终坚持民主集中制的原则，与时俱进，不断丰富其内涵，不断地自我创新和自我革命，以民主集中制原则解决了中国的诸多实际问题，这既满足了时代的要求，也克服了不同时代党内所出现的问题。其次，它重视理论与实践的统一。党的民主集中制原则是中国共产党在领导人民进行革命、建设、改革的现实实践中形成的理论原则和实践成果。因而，民主集中制思想是几代中国共产党人集体智慧的结晶和总结。民主集中制原则在新的实践中得到不断的丰富和发展，从而它不断地推动着党和国家的民主制度和形式的发展和创新。自十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断迎接新的挑战，在新的实践基础之上，不断地进行理论创新，做到了理论与实践的统一。最后，重视部分与整体的统一。民主集中制原则的本质内涵在于民主和集中是相辅相成、缺一不可的两个方面，它是民主基础上的集中和集中指导下的民主。如果片面强调任何一方或者片面否定任何一方，都会给我们的民主事业带来灾难。“集中”，是民主基础上的集中，它是以民主为前提的；没有民主就没有集中，也就无法调动人民的积极性，因而只有实行民主才可以代表人民利益。“民主”，是集中指导下的民主，它是将多方主体的诉求抽象成一个集体意志的反映。总之，只有以正确的方式看待民主和集中，处理好利用好平衡好民主集中制中民主与集中的关系，才能正确发挥民主集中制的优势，进而才能保证党和国家在各方面的统一意志和正确的行动方向。

四、结 语

全过程人民民主的思想源泉、不同时代的理论和实践创新，都是与不同时代民主集中制实现形式须臾不可割裂的理论和实践的反映，因而将民主集中制确定为我们党和国家的根本制度具有一定的历史必然性，而民主集中制在实践过程中被证明为是一种有效的组织形式，它体现出了巨大的制度优势。就此而言，只有将民主集中制视为我们党和国家民主政治建设必须坚持的基本原则，我们党和国家才能更有力量；只有将民主集中制原则具体运用到党和国家民主政治生活的方方面面，全过程人民民主的制度和形式才能焕发出更加灿烂的光芒，结出更加丰硕的果实。

当前，全过程人民民主是民主集中制原则在中国特色社会主义民主政治发展过程中的运用和创新，这是马克思主义与中国实践相结合的最新理论成果，也是我国在新形势下进行中国特色社会主义民主实践的最新成果。这种创新和发展，不仅始终贯彻了民主集中制的思想精髓和精神实质，而且也扬弃和超越了西方国家的民主制度和民主形式。因而，它是一种新的人类民主政治形态，它既确保了全员参与、全程参与和全方位参与，也确保了民主可以落实到选举、协商、决策、管理、监督等各个过程之中。事实已经证明并将继续证明：全过程人民民主是社会主义科学性和价值性、人民性和实践性、开放性和时代性的体现，也是将经验融入历史并重新创造历史的理论和实践创新。

注释：

〔1〕习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日。

〔2〕林尚立：《论人民民主》，上海：上海人民出版社，2016年，第123页。

〔3〕〔4〕〔5〕《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第200、200、687-688页。

〔6〕《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第277页。

〔7〕《苏共代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，中央编译局译，北京：人民出版社，1964年，第165页。

〔8〕《列宁全集》第24卷，北京：人民出版社，2017年，第149页。列宁的民主集中制思想主要体现在四个方面：其一是列宁强调组织的统一性和纪律的严格性；其二是列宁强调党内民主，党内可以展开自由的讨论和批评，保障少数人的权利；其三是实行集体领导，防止独裁和专制；其四是加强党内监督，制约权力。

〔9〕〔10〕《毛泽东选集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第72、89页。

〔11〕《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第209页。

〔12〕《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第528页。

〔13〕秦位强：《论毛泽东民主集中制思想的多维视角》，《湖北社会科学》2006年第6期。

〔14〕《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1057页。

〔15〕〔17〕《邓小平文选》第一卷，北京：人民出版社，1994年，第312、312页。

〔16〕〔30〕〔31〕《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第175、144、144页。

〔18〕中共中央文献研究室编：《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，北京：中央文献出版社、中共中央党校出版社，1998年，第585页。

〔19〕《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，1997年，第58页。

〔20〕中共中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》下卷，北京：中央文献出版社，1997年，第309页。

〔21〕中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2008年，第529页。

〔22〕中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2005年，第39页。

〔23〕习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。

〔24〕中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第35-36页。

〔25〕《习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。

〔26〕〔41〕习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

〔27〕《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第254页。

〔28〕《中国共产党党章汇编》，北京：人民出版社，1979年，第57页。事实上，在全面抗战爆发之后，中国共产党建立的陕甘宁边区政府所实行的“三三制”原则，表明了中国共产党在国家危亡时刻仍然坚持人民民主是最好的制度；而在解放战争时期，毛泽东同志特别强调，共产党的权力来自于人民的委托，人民与共产党的关系就是权力与代表的关系。人民代表不仅要具有广泛性而且还要有负责性。

〔29〕中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第50册，北京：人民出版社，2013年，第190页。

〔32〕中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2013年，第1023页。

〔33〕〔美〕约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，1999年，第395页。

〔34〕桑玉成：《拓展全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》2020年第12期。

〔35〕鲁品越：《全过程民主：人类民主政治的新形态》，《马克思主义研究》2021年第1期。

〔36〕习近平：《提高政治协商民主监督参政议政水平更好凝聚共识 把人民政协制度坚持好把人民政协事业发展好》，《人民日报》2019年9月21日。

〔37〕《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主 李克强汪洋王沪宁赵乐际韩正王岐山出席 栗战书讲话》，《人民日报》2021年10月15日。

〔38〕孙培军：《充分认识和发挥人民民主的全过程优势》，《学习时报》2019年11月27日。

〔39〕肖捷：《加快转变政府职能》，《人民日报》2020年12月3日。

〔40〕《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

〔42〕刘军、李洋：《“全过程”的人民民主：中国式民主的制度设计与建设实践》，《科学社会主义》2021年第1期。

〔43〕〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，1998年，第4页。