以用水权改革助推先行区建设：问题与建议

韩立雄 （中共银川市委党校 经济学教研部，宁夏 银川 750001）

2019年9月，在郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记指出，推进水资源节约集约利用，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变”［1］。宁夏回族自治区第十三次党代会，聚焦习近平总书记对宁夏的嘱托，立足宁夏实际，将建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区作为全面建设社会主义现代化美丽新宁夏的战略任务和重要牵引。建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，核心在水、关键在水、难点也在水。宁夏需要进一步深化用水权改革，在“水”字上求突破，为全面建设社会主义现代化美丽新宁夏注入强大动力，为黄河流域其他地区打造样板，积累可复制、可推广的“宁夏经验”。

一、用水权改革在黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设中的重大意义

水是人类赖以生存的最基本的物质基础，水资源在工农业生产、生态环境建设、居民生活中的作用至关重要。与长江流域相比较，黄河流域自然条件差、水土流失严重、水资源十分短缺。宁夏是黄河上游地区水资源保护的重点区域，是全国四大灌区、12个商品粮基地之一，也是西北重要的生态安全屏障。只有提高节水意识，激活水资源商品属性，宁夏才能书写好绿水青山就是金山银山的宁夏答卷，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

（一）用水权改革是贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示批示精神的重大部署

宁夏广大干部群众必须担当起黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的使命任务。2020年6月，习近平总书记视察宁夏时，提出要努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确提出，推进建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。2022年4月，国务院批复同意《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》。宁夏贯彻落实习近平总书记的指示批示精神，“实施最严格的水资源保护利用制度，全面实施深度节水控水行动，坚持节水优先，统筹地表水与地下水、天然水与再生水、当地水与外调水、常规水与非常规水，优化水资源配置格局，提升配置效率，实现用水方式由粗放低效向节约集约的根本转变，以节约用水扩大发展空间。”［2］“统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用”［2］。围绕黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，宁夏快速部署了用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革，标志着黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设在体制机制上迈出了关键一步。宁夏回族自治区第十三次党代会报告指出，扎实推进用水权、土地权、排污权、山林权、用能权、碳排放权改革，让生产要素、生态产品的价值充分彰显［3］，将用水权改革放在“六权”改革之首，是贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示批示精神的具体实践。

（二）用水权改革是破解水资源瓶颈的重要举措

宁夏水资源匮乏、引黄水量有限，经济社会快速发展与水资源刚性需求之间的矛盾突出。以银川市为例，2021年银川市水资源总量1.8亿立方米，主要是过境黄河水和地下水，人均可利用水资源量仅为全国平均水平的3∕5。按照银川市第十五次党代会规划，2025年银川市城镇化率提高到83.3%，人口达300万，工业增加值年均增速7%以上，但银川市“十四五”用水指标较“十三五”减少1.62亿立方米，用水缺口达1.99亿立方米。目前，宁夏人口增长速度相对缓慢，随着城镇化水平的提高，城镇人口逐年增加，城镇居民生活用水量进一步增加，城镇生活用水紧张程度将进一步加剧。可以预计，宁夏将面临城镇生活用水紧张、工业用水短缺、农业用水难以维系、生态用水不足的严峻形势，建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区面临严峻挑战。在水资源总量不变的条件下，通过用水权改革，提高水资源利用效率，不失为一条解决水资源短缺的最佳途径。用水权改革，就是通过水权确权登记，明确各受益主体用水量和份额，实现自我约束、科学有效生产。各用水主体每年把节余的水资源，经过水市场交易，卖给缺水企业。一方面，节余水资源的主体实现变现增收，另一方面，在一定程度上解决缺水企业用水指标短缺的问题，形成各用水主体节水支持高效产业发展的良好局面，破解水资源短缺的问题。

（三）用水权改革是新形势下水利行业强监管的重要抓手

水利行业强监管是今后水利改革发展总基调，也是“十四五”时期水利改革发展的重点任务。目前，宁夏已基本建立了覆盖自治区、市、县三级的用水总量控制指标体系。通过用水权改革，特别是水权确权，建立了一种倒逼机制。这对于转变发展方式、调整产业结构、促进节约用水、提高水资源利用效率，具有重要作用。将用水总量控制指标细化到终端取用水户，是将总量控制指标落地的关键环节。把用水权分配并确认到用水户，促进农业水价综合改革，可以为基本水价、超定额累进加价、节水奖补等工作提供基本依据［4］，从而打破各领域节水与不节水一个样、节水多节水少一个样的局面，真正体现水资源的稀缺价值，增强全民、全社会节水意识，调动节水内生动力。建设好黄河流域生态保护和高质量发展先行区，宁夏必须加快建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系，为建设全国统一的用水权交易市场积累经验，提升水资源优化配置和集约节约安全利用水平。

二、宁夏用水权改革现状及存在的主要问题

宁夏用水效率总体不高、用水结构不优。用水权改革就是以改革创新为突破口，通过建立市场主导、政府调控的节水用水体制机制，推动实现水资源节约集约高效利用。

（一）宁夏水资源及其利用基本情况

宁夏降水稀少，平均降雨量289毫米，不足黄河流域平均值的2∕3和全国平均值的一半，且分布极不均匀，由南向北递减［5］。黄河在宁夏境内长397千米。长期以来，宁夏经济社会发展用水主要依赖于限量分配的黄河水。

宁夏干旱少雨，水资源总量严重不足，每年黄委会分配给宁夏40亿立方米过境黄河水。根据《宁夏水资源公报》统计，宁夏全区年平均蒸发量远大于年降水量，水资源整体形势入不敷出，引黄供水量占宁夏全区总供水量之比长期维持在90%左右，且95%以上用于沿黄灌区农业发展（见表1）。由于经济社会布局与天然来水空间分布错位，区域水资源禀赋条件差异大，受气候变化影响，地表降水不确定性增加，黄河来水减少，宁夏可利用水量会进一步受限。

表1 2017年以来宁夏供水结构变化

宁夏用水结构失衡，用水效率偏低。宁夏万元GDP水耗是全国平均水平的2.5倍，农业用水量占总用水量比重大，工业、生活和生态用水量占比较小（见表2）。在各行业用水中，农业用水方式粗放，所占比例较大。农业内部用水结构也不合理，引黄灌区高耗水作物所占比例偏大。2021年，宁夏亩均灌溉用水量974立方米，是全国平均水平的2倍。城市生活用水节水型产品普及率较低，生活用水存在漏损现象，工业领域高耗水、高污染行业较多。因处理成本高，中水回用率、非常规水利用率偏低，水利基础设施薄弱，现代水网体系和现代水治理体制机制还不健全，用水效率与现代化建设的需要不相适应。水利发展不平衡不充分的现实状况，决定了我们满足人民日益增长的水安全需求的能力还需进一步提升。

表2 2017年以来宁夏用水结构变化

（二）宁夏用水权改革存在的主要问题

宁夏认真贯彻落实水资源“四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）原则，用水权改革工作取得了阶段性成效。但是，随着水权改革持续深入，水市场不活跃、水价杠杆作用不明显等体制机制问题和困难日益凸显，具体表现如下。

1.各地水情有差异，实践探索不充分

从已经开展水权试点的县（区）看，多数县（区）、镇、村的用水权改革尚未迈出实质性步伐。有的县（区）担心指标失控，未将黄河水指标有效细分到乡镇、村组；有的县（区）未将用水与“四水四定”相结合，用水粗放，管水护水兴水合力不足［6］。有的县（区）违规抽采地下水，未将用水、节水指标与基层干部政绩挂钩。基层干部对贯彻落实“四水四定”原则、深化用水权改革的重要性认识不足，节水意识依然淡薄。有的地方用水指标的刚性约束可伸可缩，企业和群众在节水中参与感、获得感、荣誉感不强，水资源使用效率长期低下。目前，宁夏农业、工业和规模化畜禽养殖业用水权确权面上的工作全面完成，但是仍存在一些遗留问题。比如：由于确权方式单一、确权参与力量不强、确权协调性精准性不足，用水权确权不彻底，权证赋能不够。在工业和规模化养殖业方面，供水管网内用水企业须编制用水合理性分析报告（表）才能获得用水权。根据调查，年用水量1万立方米以下的企业数量占比较大，编制用水合理性分析报告（表）造价较高，增加了中小微企业经济负担。

2.水权交易不活跃，市场引力不强

部分群众对用水权改革和水权交易的重大意义认识不足。部分群众缺乏用水权交易的意识；部分群众虽然知道用水权可以交易，但顾虑在枯水年份受气候和来水量少等因素的影响，保证不了灌溉用水，会造成用水困难，导致结余的用水指标被用水户“捏在手中不出手”。宁夏各市县（区）考虑后续发展用水需求，出让用水权的积极性不高。同时，水权交易机制不健全、成本高、专业性撮合不足、便利性不够等问题制约了水权交易的深入推进。工业园区用水权指标争取难。按照最低需求申请办理用水权指标时，因受总体用水指标限制，无法足额、顺利取得用水批准，生产与节能之间矛盾突出。各取水泵站为规范取水、合法取水，也纷纷编制水资源论证报告，按程序办理取水许可，但在审核批准时存在盲目压缩、打折问题，存在有钱没处买的情况。水量收储基础条件缺乏，水权交易有效支撑难以得到保证。水市场交易缺乏激励机制，用水户主动参与节水的动力和积极性未充分调动，影响银行、投融资机构等投资者的参与热情。

3.体制机制不健全，水价杠杆作用不明显

宁夏水资源开发过度，尚未得到根本扭转。传统产业倚重倚能，转型升级步伐滞后，现代水治理体制机制不健全。在供给方面，水污染问题依然存在，水环境质量差，未来水资源供给形势趋紧。在节水方面，尚未形成完善的财税引导和激励政策，地区水价形成机制尚不能全面、客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发自主节水投入和创新意识。例如，苏银产业园园区生产、生活用水价格相同，供水的长城水厂水价均为3.2元∕立方米，用水价格设定不合理，尚未建立超定额超计划累进加价、阶梯水价等制度。合理的水资源价格体系尚未形成，不利于工业企业增强节水意识。一些县（区）的农业水费，还是按照灌溉面积收费，未调整为按照种植作物种类收费。水价分类不细，导致节水内生动力不足、价税调控滞后。

4.改革攻坚难度大，水市场计量监管有待提质增效

用水权改革涉及农业、工业、规模化畜禽养殖业，整体推进影响大、难度高。由于宁夏相关配套指导和顶层设计还不完善，相关部门在水权制度建设上的职责划分尚不清晰，理解上还有分歧。宁夏各市县（区）工作主动性不强，改革工作推进缓慢。比如：有些乡镇（农林场）对农业综合水价改革政策不熟悉，重视程度不够，监督管理不到位，现实中大水漫灌、水资源浪费等不良现象依然存在，特别是一些移民村需要扶持的养殖业，水资源浪费现象普遍。水量收储还存在农民不愿干、村组集体不配合等问题。精准监测计量是水权交易的基础。目前，宁夏各市县（区）配套资金短缺、投入不足，计量设施安装推进缓慢。用水计量主要在各大干渠进水口，支渠斗渠计量设施不完善。科学管水能力弱，在线监测管理推进缓慢。公共管网内工业用水、服务业用水计量设施安装种类五花八门、良莠不齐，无法有效纳入在线监测统一管理，影响了计划用水等各项管理制度的执行。

三、践行新治水思路，深化用水权改革的建议

宁夏用水权改革已经进入全面深化、巩固提升阶段。我们要贯彻新发展理念，全面落实节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的新治水思路，深入践行水利改革发展总基调，以黄河保护治理为核心，紧紧围绕宁夏“六新六特六优”产业、“六大提升行动”和“六权”改革等重大部署，健全完善水权水市场，加快水治理体系和治理能力现代化［7］。通过优化分配用水量、精细核定用水权、合理确定用水价、构建市场化机制、建立监测监管体系等系列改革措施，探索建立市场主导、政府调控的节水用水体制机制，持续深入推进用水权改革。在总量上坚决做到“有多少汤泡多少馍”，在结构上坚决抑制不合理用水需求，在效益上实现水资源节约高效利用，提高水资源配置与经济发展布局的匹配性［8］。用好黄河水、再生水、天上水，通过政府和市场两手发力，确保有限的水资源使用提质增效。

（一）严控水资源总量，优化用水结构

按照城市规模、人口数量、用地面积、产业特性等建立“四水四定”管控服务体系。调整优化生活、生产、生态三大空间用水，保障生活用水、节约生产用水、增加生态用水。对移民迁居、园区合并、产业结构调整引起的水资源需求变化，应及时优化用水指标。严格用水定额，促进节约用水。以水量分配方案批复的可用水量作为区域用水权利边界，实行用途管控、定额管理。统筹预留用水权指标，为重大决策刚性用水提供保障。强化农业用水管理，适度调增生活取水和生态补水，将用水定额标准纳入节水型社会建设体系，引导家庭、学校、机关等社会各界全面加强水资源节约集约利用。加强水资源超载地区管控，优化用水结构提高用水质量。农业方面，要全面优化种植结构和生产布局，以发展节水农业和优势特色产业为主，优先保障粮食生产、酿酒葡萄、枸杞等特色产业用水，提高农业节水的精准化程度。工业方面，要按照宁夏重点产业布局，保障新能源、新材料、现代服务业等用水需求，推动能源化工、食品加工、农业生产等传统产业转型升级，推进工业企业向园区集聚，严禁高耗水项目建设，提高用水质量。健全考评机制促增效。因地制宜逐步解决用水权确权遗留问题，建立总量控制，指标到县，分区管理，空间均衡的配水体系。结合黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设要求，建立健全水资源最大刚性约束考评机制，将节水用水约束性指标纳入宁夏各市、县（区）党政领导班子和干部效能目标管理考评体系，严格落实考评结果。

（二）合理确定用水价，促进高效用水

根据水资源稀缺程度、生态补偿标准、用水机会成本等，制定分区域、分行业和灌域的用水权分类基准价。实行用量越大、价格越高的“阶梯水价”制度，建立和完善能够反映水资源稀缺程度的供水价格体系，深化水价分类改革。加快推进农业水价综合改革，严格执行末级渠系水价。在规范完善农民用水者协会的基础上，建立以农民用水者协会和社会化服务组织并存的多形式的新型农业供水及工程管理体制，明确各用水组织的管理范围、管理内容，提升各用水组织的管理能力，规范和完善水资源管理体制。将水权逐级分解确权到有效计量最小单元，真正把按亩收费转变为按实际灌水量收费的新型水价管理体制。根据农业终端水价，对不同的农业种植结构、不同的供水模式及不同的取用水源实行分类收费，积极推行电子缴费模式。提高工业用水超定额水价，严格累进加价，倒逼企业调整产业结构，有序退出高耗水项目和产业。建立非常规水价格补贴制度，实现非常规水水价低于或持平常规水源水价，扩大非常规水源开发利用。落实水资源税改革。在准确把握水资源税改革目标、税制设计、征管措施、税收使用等政策基础上，探讨研究水资源税改革在地方立法、制度构建等方面与立税目的之间的契合度。按照宁夏新修订的水资源税改革方案，建立取水许可和水资源税征收联动机制，调整公共供水单位的计税环节，改末端征税为取水端征税。完善水资源税收入分配机制，统筹水资源税主要用于水权收储管理及节水奖励等，使水资源税取之于水、用之于水。

（三）健全市场交易机制，激发水市场活力

根据水资源禀赋条件和经济社会发展实际，因地制宜、分类施策，推进多种类型的用水权交易。创新用水权交易方式。因地制宜开展区域之间、行业之间、行业内部的水权交易试点，尽快完成二级市场交易平台建设，为用水交易进行清算和结算奠定基础。采取公开交易、政府回购和协议转让等交易类型，保障水权流通渠道畅通，通过多种形式激发水市场活力。组织符合条件的用水户入场交易，加快培育一批水权交易经理人，扩大“撮合”交易比重，推进用水权确权、定价、收储、交易、监管等工作规范化、常态化。逐步放开再生水政府定价，探索再生水市场化交易，建立再生水市场化交易机制。按照优质优价的原则，由供水企业与用户自主协商，确定交易方式和交易价格，充分发挥市场配置资源的决定性作用。鼓励再生水处理运营单位提标改造深度处理，将处理达标的再生水置换出新鲜水用于交易，明确再生水与黄河水置换的认定条件和程序，探索再生水用水权交易收益分配机制［9］。建立和完善相关机制。通过政策引导、资金奖补、水权置换、信用惩戒等综合措施，形成以奖促节、以罚促节的用水权交易激励机制。在完善农业水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制和农业节水奖励机制。建立健全部门联动、财税支持、价格调节、激励约束、考核监督、信用评价机制。建立健全用水权交易收益分配机制，增强农户水权意识和节水积极性，对“零排放”工业企业和达标的节水型企业返还一定比例的水资源税。鼓励社会资本参与节水改造、用水权交易、再生水利用等领域的建设与运营。保障转让节约的水权获得合理收益。建立支持基层用水管理组织良性运行的长效机制，健全政府收储调控机制。探索建立生态补偿机制，鼓励地方将用水权交易作为生态产品价值实现、生态保护补偿的重要手段，完善水权交易机制，进一步激活水市场。

（四）全面提升监测计量能力，加强用水权市场交易监管

监测计量及监管是深化用水权改革的重要环节。强化取用水监测计量。综合多方资金、加强水资源精准计量监测等基础设施建设。沿黄地段通过推进在线建设安装测控一体化计量等设施建设，利用互联网、大数据先进技术，可以为水量的精准计量提供技术支撑。全面提升水联网数字治水能力和管理水平，必须加快水联网感知监测体系、水联网控制调度体系和水联网管理服务体系建设。进一步提升“互联网+城乡供水”监测能力，力争水资源监测网络和监管平台达到覆盖全面、标准统一、信息共享的先进水平。强化水资源用途管制。县级以上人民政府或水行政主管部门，要根据本地区可用水量，综合考虑国土空间格局、城市发展规模、产业结构布局等因素，合理配置本地区的生活、生产和生态用水，严格水资源论证、取水许可审批和事中事后监管，防止用水权交易挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水，取用水户应严格按照取水许可证或其他确认用水权文件上载明的用途取用水资源，未经批准不得擅自改变用途［10］。加强用水权交易监管。整合水资源管理相关信息系统，加强用水权市场交易监管，继续做好宁夏用水权确权交易监管平台和数据库的功能迭代、系统开发和维护。县级以上水行政主管部门要对用水权交易过程进行价格监管，防止出现因用水权囤积或垄断而产生的价格过高现象，重点是初次报价或标底价不能低于用水权交易基准价格。完善水行政执法与综合执法改革的有效衔接，持续推进水行政执法队伍能力建设，加大水政执法监管力度，严厉打击违法违规取用水行为。在政策制定、规划编制、产业布局中防止不切实际或千篇一律，强化督导，要把推进用水权改革作为年度重点督查任务，定期督查通报改革进度和改革成效。

（五）深入推进水利各项配套改革，强化用水权改革总结评估

宁夏各市、县（区）要结合区域实际和特点，在用水权改革顶层设计的框架下，研究制定区域内相关配套制度或细则，确保用水权改革在制度体系内有序推进。深入推进水利投融资改革。健全多元化水利投融资机制，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营，充分利用开发性金融贷款解决项目资金缺口问题；加强与金融机构的沟通协调，协同研究、探索通过用水权质押、抵押、担保等方式，为水资源节约保护和开发利用提供融资支持。深入推进水利“放管服”改革。进一步优化权责清单，依法依规取消变相审批，落实审批事项整合与合并，完善审批事项流程，推进宁夏各市、县（区）涉水事项全流程网上办理工作。推动“审管联动”一体化应用体系建设试点，实现审批事项与监管事项有效衔接，颁布实施节水奖励与精准补贴办法等改革配套政策，为用水权改革保驾护航。开展制度实施效果评价。积极组织多方力量对用水权改革重大政策制度的执行实施效果开展综合评价，建立重大行政决策实施后评价体系，确保重大行政决策在实施过程中合理、有效，运用好评价结果。定期总结当前阶段用水权改革工作成效，梳理出可以推广、可借鉴的典型经验和好的做法，开展观摩交流互学活动。

总之，深化用水权改革，要围绕节水增效目标，调整和创新制度，提高改革的科学性、系统性和协调性。需要广泛、深度宣传改革的目的、意义和综合效应，让全社会知晓改革、参与改革。强化与科研院所、高校及党校的合作，加强对水权收储、交易、监管等改革问题的深入研究。要切实发挥用水权改革在推进产业转型升级、促进乡村振兴中的资源保障作用，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供水资源支撑，为全面建设社会主义现代化美丽新宁夏增添力量。