面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

侯为

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510000

村庄规划效果直接影响到我国国土空间的总体规划治理质量，但由于乡村规划是国土资源规划中的一个重要内容，涉及众多内容，若想合理开展乡村规划工作较为困难。而通过全面规划角度来看，对村庄规划问题展开深入思考可以发现，乡村人口的生活、生产方式，皆会对乡村空间规划的最终质量具有直接影响。因此，制定一套完善、全面的村庄规划体系极为关键，是使乡村经济实现全面发展的有效手段。

1 乡村空间治理完善国土空间规划体系的内在机制

针对乡村空间治理而言，其作为深化我国国土空间治理机制的关键构成部分，为完善与优化国土空间规划体系，提供了有力支持。其中，“自上而下”多级传导的“五级三类”国土空间规划机制，把国家国土空间管控意志，运用多种方式来向下进行逐级传递，构成国土空间开发和利用的阶梯管理形式[1]。尽管我国土地空间规划政策最初制定的宗旨，是对全域空间进行更高效的治理和控制，但不可否认，由于空间规划传导维度的扩大，会在一定程度上降低空间控制的效果和效能。国土空间用途控制将会全面落实在具体的微观土地上，触及到诸多法律纠葛问题，也就很难以在“自上而下”的多级空间控制指标传导流程上，获得反馈信息，从而大大降低了土地空间控制的总体作用。此外，乡村空间治理有助于县级及以下土地空间的科学安排，提供一定机会，尤其是为乡镇以下村级社会、土地尺度上的农村空间科学开发与管理控制，提供了有利条件。而对村域尺度和土地尺度的全面管理，则会提高对底层空间运行管控的可操性、实效性，为完成自上而下多层传导的土地空间管控目标，提供了桥梁。

2 我国国土空间规划体系下的乡村空间治理现状

2.1 村庄规划和乡镇具体发展相背离

现阶段，通过大量调查与分析可以发现，在对我国乡村进行总体规划时，将目光主要集中在了安全、土地、经济等一系列方面，其中尤为注重农村经济的建设，但大多数地区对农村经济发展需求的分析尚不全面，从而造成规划变成“一纸空文”。实际上，农村发展需求可以说是农业人口生活需求的真实缩影，通过农村地区的发展目标来看，其并非如同城市般那么复杂，而且就目前我国农村地区“空心房”问题越发严峻现象不难看出，医疗设施、工作机会、子女教育、薪资待遇等作为我国农村人口所面临的主要问题，若无法对这部分问题进行妥善解决，则会使乡村规划难以取得有序开展。虽然我国对缩小城市与乡村之间的差距提出了一系列方案，但这部分方案在实际落实环节，存在一定偏差，地方政府部门受到众多因素的直接影响，难以将有关政策进行全面落实，再加上农村人口流失情况日益严重，使得农村建设过程中，人力资源存在断层情况[2]。以上种种因素的存在，皆使我国乡村规划和农村具体发展空间相背离。

2.2 规划体系较不科学

通过目前我国乡村规划实际情况可以发现，打造生态型村庄是如今国土空间规划的关键所在，且规划在总体上对乡村经济发展提出了较高要求，但是在规划实际落实环节，仍然被限制在工程施工范围，缺少社科类乡村规划发展相关内容的融入，此种不完善的乡村规划体系在一定程度上严重限制了乡村的深度发展。同时，在近几年以来，乡村留守儿童及留守老人的数量持续增加，而人们对此现象展开了深入思考，绝大多数都比较倾向于乡村薪资待遇相对较低这一情况，但却严重忽视了问题最根本的内容。因此，在国土空间新一轮规划中，应当积极转变以往规划所存在的不足与问题，将社会发展角度作为出发点，来对乡村社会经济发展问题进行深入思考，而不可避免的是地方政府对于乡村总体规划中，缺乏一些社会学内容的合理融入，此种规划失衡问题若放任自流，那么则会使将来的乡村极有可能变成“空村”，让城市人口数量持续增加，从而引发社会发展的新矛盾出现。

2.3 乡村空间权属关系不明确

针对乡村空间权属关系而言，其存在近期、远期关系不明确；公共、私有空间关系不明确；群体、国家利益关系不明确等一系列问题，从而造成乡村空间权力和利益的分配存在一定争议，“私有”与“公共”权属纠纷，乡村空间重构的近期、远期目标不协调等众多结构问题。而对于乡村宅基地与耕地作为代表的村庄空间，分别采用了三权分置规划，即便暂时解决了近期物质空间无法科学组织的困难，但是也蕴藏了远期权属关系和近期权属关系无法科学衔接，经济权属和物质空间权属不能密切协调等众多问题。现阶段，农村地区之中的权利关系不明晰，可以说是严重制约农村的权益划分、权利安排、人力资源发展的重要障碍。另外，农村公共空间出现权利不明晰现象，也很容易导致其责任主体不清，无法正确建立农村空间管理的长效机制，从而导致村庄风貌和人居环境整治不能得到顺利开展。此外，农村公共空间出现权力关系不明晰现象，将会在一定程度上导致出现被少数权力主体全部占用，甚至是遭遇“公共用地悲剧”的安全危机，而这些现象的出现，将会有一定几率造成农村公共资源巨大损失，甚至可能导致非常严重的社会冲突现象。

2.4 区域发展失调

现如今，我国乡村与乡村之间的发展水平存在一定差距，主要反映在南中北部农村的社会组织不同和东中西部的农村文化不同，此外，各个地方之间还在一些层面上出现混杂和割裂的失调现象。一方面，以往的农村建设大都把侧重点置于单一的节点上，这样不仅无法使乡镇和村庄之间实现协调合作，反而也将造成非常严峻的同质化竞争，使不同乡镇之间的地域联合建设和密切合作遭到巨大限制；另一方面，乡村地区在实际发展过程中，还非常容易出现脱离所处区域环境的情况，忽略乡村发展的系统层级性效应和区域总体性效应，让乡村很难取得全面发展，这是因为乡村并非独立存在的，其所在区域环境条件、乡村及区域互动模式、区域体系结构等，一同构造了乡村的长久发展形势，所以乡村在实际发展过程中，不可与其区域环境相脱离，而进行片面定位。

3 乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨

3.1 全面落实乡村振兴战略诉求

基于乡村空间治理构建下的村庄运营形式，为进一步促进乡村的可持续健康发展与振兴，创造了有利条件[3]。其中，国土空间规划特别是村庄规划，若是缺少科学、合理的管理及运营，那么则很难真正实现乡村振兴战略。乡村空间治理通过将物质空间作为出发点，妥善解决空间功能及结构的不科学，空间权属治理，重新构建空间价值分配体系，借助上述治理方式的合理运用，最大程度释放出多元主体参加乡村规划及建设的自主性，为培养新型乡村空间运转形式，打造良好条件。乡村空间治理优化乡村空间价值的实现方式，完善乡村空间体系，改变城市与乡村空间开发的失衡，促进城市与乡村发展流通的全过程，可以说是乡村振兴战略全方面贯彻落实的基础前提，乡村若想实现振兴发展，则应建立健全城乡联动机制。乡村空间“物质、组织、权属”全面治理，将乡村地区结构与功能的优化、分配权属价值、组织体系保障等众多手段作为切入点，构建出城市与乡村共治的良好局面，从而进一步促进乡村空间用途管制，为乡村振兴战略的全面落实，提供有力支持。

3.2 乡村空间生产治理，主体空间行为引导与管控

在对乡村空间生产过程进行治理过程中，主要是对物质空间建设环节下的各个主体行为，展开科学协调，以此确保国土空间规划全面贯彻落实。其中，主要包含政府相关工作部门间的密切协同，对资本的约束与引导，以及满足农业人口的实际需求，以上可以说是基于过程干预的国土空间治理。同时，治理通常是将公权力作为核心，来对公共事务展开全面处理，以求可以调控、影响、支配社会，最大程度提高公共利益。而在现代意义下的乡村空间治理，着重强调的是多元主体的一同参加，在治理具体开展过程中，不可进行严格控制，而是需要做到合作与协调。

3.3 落实乡村振兴要求，因地制宜

在如今新时代环境下的国土空间规划体系，为了能够充分保证可以对村庄展开合理、科学的规划编制，则应当真正意义上做到“因地制宜”，依据城市与郊区融合的具体情况与相应条件，借助制定完善、全面的用地分类标准，构建统一、科学的村级国土空间规划用地分类体系及分类标准，并将其作为基础前提，来进一步推动村庄空间规划工作水平与总体效率的显著提高，积极促进乡村振兴工作的顺利开展。同时，在对分类体系和分类标准进行制定过程中，需要注意应将其构建在以往的分类指南前提下，并与以往分类用地指南的具体执行情况相结合，剔除过去分类用地指南和当下新时代难以有效衔接的内容，选择可以充分满足社会可持续健康发展的有利部分，并将其作为基础依据，来对用地分类标准进行合理的优化及改进，最大程度保障村庄用地分类标准具有一定的合理性、科学性，特别是应当对其中新增分类、扩展定义、精细化分类等，展开有效的完善及改进。

3.4 制定符合乡村发展需求的政策规划

现阶段，我国乡村整体规划将侧重点主要放在项目建设方面，这是因为项目规划可以为乡镇地区创造最大化经济效益，对乡镇经济建设，具有积极促进作用。可由于项目具有较强的刚性，通过长远角度来看，韧性相对较差，虽然农村人口希望更好地提高自身生活水平，但却更加愿看到乡村的良好发展，因此，通过目前我国乡村整体发展现状可以发现，制定和乡村发展实际需求相贴切的政策规划极为重要，借助政策来主导乡村规划，并将各个优惠政策合理运用至村庄人口参加乡村建设之中，则可以延伸村庄的发展空间，真正意义上实现“授之以渔”的良好目的。但在此阶段，若只单纯凭借政府部门的资金支持，缺少科学、有效的政策融入，那么则难以进一步提高乡村总体规划建设的效率与质量。

3.5 加强乡村网络文化空间建设

现阶段，农村地区互联网的普及与运用，要求政府相关部门将农村互联网文化空间建设提上日程，在此情况下，相关工作部门则可与网络运营商相联合，强化农村地区网络设施的投入力度，如图1所示，有目标、有计划地对村民展开电商运营教育培训工作，使其充分了解与掌握基础操作技能，深刻意识到网络销售对其经济收入所具有的重要性，以此来使农民可以在互联网平台中，对外界推广当地的农产品，真正意义上达到农民增产、增收的根本目标，使乡村地区的经济取得快速发展。在此阶段，相关工作部门需要注意，应当对农民的上网活动展开正确引导，尽可能打造出一个温馨、良好的网络空间，让农民可以通过网络直播，来提高自身经济收入，带动当地的经济发展。

图1 农村网络设施建设施工示意图

3.6 小规模渐进式自我实施的空间行动

村民参加乡村空间治理的自主性、积极性，在某些方面和村民利益之间存在息息相关的联系，将空间行动作为实际实践内容，能够使村民在参加乡村空间行动环节成为直接的受益者，提升自身生活质量，如此则有益于进一步提高村民参加乡村空间治理的意愿与积极性，其中，针对小规模渐进式空间行动来讲，其可以说是带领村民自主参加的一个有效手段。因为各个空间行动的难易度有所差异，再加上村民的技能相对较为薄弱，所以可以把房前、屋后小空间整治这类对技术要求较低、规模较小的空间行动放在前期阶段，把对技术要求较为严格、施工内容繁琐的空间行动进行循序安排，一方面，利用参加简单且效果明显的工作，来进一步提高村民参加的自主性；另外一方面，注意技术运用难度的递进过程，逐步提升村民参加空间行动的技术能力。另外，全过程参加的空间行动作为自组织更新的主要特征，以往的村民参加大多是将规划参加作为主要方式，其中包含规划方案意见征集、村民意愿调研等。具有一定的形式化、表面化。而自组织更新注重强调村民直接参加空间行动全过程，主要包含空间意愿调查、空间建设及维护、空间决策等众多阶段，大幅度加强与提升了村民的参与度。

4 结束语

总而言之，在城市乡村空间统一用途管制的大环境下，乡村空间治理早已逐渐成为建设现代化空间治理机制中最为关键的内容，乡村空间治理形式成为促进国土空间规划的有效途径。因此，对乡村空间治理作用在国土空间规划中的机制及路径进行全面分析，有益于完善与优化国土空间综合开发及保护工作，希望通过本文分析，能够为相关人员带来些许参考。