全域土地综合整治存在的问题及对策

王维锦 李 彬 喻 军 卢宇蓉 王 军

（1 宿迁市土地整理中心，江苏宿迁 223800；2 宿迁市宿豫区农业技术推广中心，江苏宿迁 223800）

自20 世纪80 年代后期，我国开始现代意义上的土地整治工作以来，经过30 多年的发展，土地整治工作已在增加耕地面积、提升土地综合生产能力、提高土地利用率和产出率、缓解我国人地矛盾等多个方面作出了积极贡献[1]。 但近年来，伴随我国工业化、城镇化的发展速度不断加大，目前开展的土地整治工作已难以解决乡村耕地分布零散碎片化、乡村空间布局杂乱无序、土地资源利用方式落后低效、生态质量不断恶化及建设用地供需矛盾突出等综合性问题，“时空综合化、目标多元化、要素多样化、政策系统化”的全域土地综合整治应运而生[2-3]。 2019 年，自然资源部下发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确了全域土地综合整治试点工作的目标任务和支持政策，为试点工作初步指明了方向。然而，在开展该项工作中也清晰地发现：虽然我国以往的土地整治工作取得了一定成效，但全面推进全域土地综合整治工作处于起步阶段，仍有一些问题需要解决。

1 全域土地综合整治存在的问题

1.1 对全域土地综合整治认识不够充分

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态、文化保护修复，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的系统工程。 全域土地综合整治涉及面广、技术要求高、工作量大，相关部门需要有宏观性、统筹性意识，相互协调共同推进[4]。 但从目前试点工作开展情况来看，有些地区对该项工作的认识不够充分，对于新政策的领会不够深入：一方面表现为部分地区仍受传统土地整治思维影响，注重项目单项工程建设，而忽略项目本身的整体性和综合性，对修复生态、改善低效率用地、完善空间布局等全域概念的理解和把握不足；另一方面表现为个别地区工作参与度不高，全域土地综合整治工作涉及社会的多个方面，本应形成“政府搭台、自然牵头、多家参与”的工作格局，而现实工作中仍呈现出自然资源部门“单打独斗，一家干、多家看”的工作局面，甚至个别项目的地方政府和群众对政策理解不深或对项目要求过高，缺乏主动参与的意识，难以保证良好的施工环境。

1.2 配套政策相对较少

全域土地综合整治作为深入推进乡村振兴战略实施而开展的一项新的工作部署，需要各个部门协同配合，并及时制定和出台支持全域土地综合整治工作的有关措施。就目前而言，除自然资源主管部门外，其他部门的配套政策相对较少，难以发挥出多部门、政策、资金等多方面对推进全域土地综合整治的叠加效应；同时，全域土地综合整治工作仍处于起步阶段，各地自然资源主管部门虽已根据自身情况进行了初步探索，并对一些做法进行了研究论证，但尚未形成一套完全成熟、符合地区发展需要的管理制度或实施办法，相关政策及制度仍需进一步摸索和完善。

1.3 缺乏配套资金

2018 年，国家为打破农田整治范畴内的“九龙治水”局面，避免多部门工作内容的重复及投入资金的浪费，通过机构改革，及时将隶属于原国土资源部的“农田整治”职能及其相关配套“土地整治专项”资金一并转划归农业农村部进行统一管理[2]，从而导致当前自然资源部在推进全域土地综合整治试点工作中无专项资金的支持和保障，省、市层面更无明确的配套资金来源，期待地方自主筹措资金开展此项工作，无疑加大了工作开展的被动性。 同时，由于全域土地综合整治投入大、投资回报期长且存在不确定性，加之缺乏有针对性的鼓励和保障性政策和措施，难以对社会资本产生足够的吸引力。

1.4 人才队伍与技术体系队伍建设

人才队伍建设、理论研究和技术体系建设是保障全域土地综合整治工作顺利开展的重要条件[5]。由于我国全域土地综合整治工作起步较晚，当前全域土地综合整治人才队伍建设、理论研究和技术体系建设严重滞后于实践应用。一方面，全域土地综合整治是一项涉及多领域、多学科的综合性工程，在项目的规划、立项、实施、监管、验收到上图入库等各个流程均需要综合专业知识的复合型人才作为有力保障，但从当前从业人员来看，多数来自土地、农业、水利、地理、测绘、土壤等某一领域，难以满足现实工作的需要。 同时，受社会环境因素的影响，区域间交流学习、集中培训等专项技能提升活动开展相对较少，加之高层次人才教育体制尚不完善，全国开设土地整治工程专业院校相对较少[6]，造成了高学历专业技术复合型人才的紧缺。另一方面，随着全域土地综合整治工作的持续深入推进，土地整治也由单一技术向多目标综合技术发展，加大了对生态化新材料和新工艺的需求。 然而，有研究表明，目前土地整治的生态化新材料、新工艺在国内依然欠缺，难以满足土地整治发展的需要[7]。

1.5 机构建设尚不完善

只有建立完善的全域土地综合整治机构，才能更加有效地推进项目的日常管理，推进项目的有序实施[5]。 然而有研究表明，我国土地整治机构建设尚不完善，省、市一级国土资源部门成立土地整治专门机构的比例较高，机构覆盖比例分别达100%、85%，而县级土地整治机构覆盖比例相对较低，仅为66.5%[8]。由此也说明，仍有部分县（区）未成立相应的管理机构。同时，仍存在部分地区土地整治项目的法人单位既是项目承担单位，又要负责项目技术指导、监管与验收等具体事务，工作职能交叉、职责不清，存在“既当裁判员，又当运动员”的现实矛盾，工作开展极为不畅。

2 对策

2.1 强化认识，营造良好氛围

实施全域土地综合整治是贯彻落实习近平总书记生态文明思想的重要举措，是实施乡村振兴战略、推进乡村生态文明建设的重要途径和有力抓手[3]。因此，各级地方政府要提高政治站位，强化工作认识，深入学习和理解生态文明建设、“乡村振兴”战略与全域土地综合整治的辩证关系和全域土地综合整治的深刻内涵，充分发挥好政府主导作用，推进不同部门间沟通协作，为项目推进形成工作合力；同时，要积极做好宣传教育工作，不仅要加大领导（特别是县、乡两级党政领导）的宣传培训，而且要加大对社会各界的宣传力度，取得社会各界特别是基层群众的理解和支持，从而形成“人人参与”的良好局面，为项目实施营造良好氛围。

2.2 完善和补充配套政策

国家层面要积极开展基础研究和引导工作，不仅要加快推进全域土地综合整治技术标准、评估验收等导向性文件的研究编制和进一步完善，而且要指导各地区按照“多规融合”理念做好全域土地综合整治专项规划编制工作，以规划引导实践工作的有序开展；同时，各级地方政府要发挥好领导作用，鼓励或统筹不同部门出台相关配套政策，全力支持全域土地综合整治工作的开展；各级自然资源部门也要按照《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》要求，充分发挥好牵头作用，全面发挥技术优势，在全面总结以往土地整治工作经验的基础上， 加快研究制定符合区域发展的全域土地综合整治工作管理制度或实施办法等。

2.3 优化资金整合，拓宽资金来源渠道

全域土地综合整治资金需求量大，前期规划设计、立项、工程建设以及管理等多方面均需要足够的资金保障[3]。因此，政府要统筹规划，进一步优化整合资金，并拓宽资金来源渠道。一是中央和地方要进一步将自然资源、水利、交通、生态保护等各部门的涉地涉农资金进行优化整合、统筹管理，将分散的涉农资金集中投入重点项目，并设立“全域土地综合整治”专项资金科目，以支持全域范围内的所有工程统一规划、统一建设，发挥好资金的规模效应，不仅可以避免重复建设现象，而且能办大事、出亮点。 二是积极研究和制定鼓励政策和指导意见，加大对社会资本参与全域土地综合整治的引导作用，加大PPP模式助推土地综合整治的研究与探索， 积极营造“财政资金引导、社会资本参与、村民众筹”的工作格局，并充分做好资金的专业化管理，确保投资者权益的同时加快项目的推进。

2.4 强化人才培养，做好全面技术保障

人才是第一生产力，首先要做好现有人才的培训和再教育工作，开展有针对性的业务技术培训，快速夯实从业人员的专业理论基础，强化从业人员专业知识储备，提升从业人员专业技术能力，不仅要通过典型案例的分析，拓宽从业人员的眼界，提升从业人员的实践操作能力，而且要通过新政策、新技术的讲解，拓展从业人员的知识面，使其及时掌握行业发展新动态、新政策和新要求，以便更高效地完成自身领域的专业技术性工作。同时，要加大后备人才的培养规模，进一步推进高校土地整治相关专业的设置和土地整治相关专业综合性技术人才的培养，鼓励各高校（科研院所）结合地域特征对土地整治工作的特殊要求，采用“政、产、学、研、用”协同办学模式，培养“接地气”的土地整治专业人才，为国土综合整治提供更多的人才资源储备和技术支撑。更重要的是，要积极做好技术研发和保障工作，要切实发挥高校（科研院所）的技术和研究优势，加大对高水平科研工作者和工程技术人才的培养力度，并搭建好自主创新的工程技术成果向产业转移应用的桥梁和平台，推进“产、学、研”融合机制建设，加快成果转化，推进国土综合整治工作的创新。

2.5 完善各级土地整治机构设置，做好服务保障

各级地方政府以及自然资源管理部门要真正落实好工作职责，切实承担起全域土地综合整治的领导和组织工作，并不断完善全域土地综合整治制度化建设，加大人员科学化管理和机构科学化设立。一是建立健全全域土地综合整治管理系统，完善各级全域土地综合整治机构设置，并明确职责、细化分工，同时不断引进管理业务精、技术能力强、素质修养高的综合性人才，从组织机构、人员数量、业务素质等多个方面给予全域土地综合整治工作更多支持。二是建立常态化的土地整治专业技术培训制度，同时还应充分发挥相关行业协会的专业优势，对从业人员及其培训情况进行备案、登记及跟踪管理服务，还需要建立一个自上而下完善且相对统一的全域土地综合整治专业机构管理、服务保障以及职称评定等体系，积极做好各地全域土地综合整治机构的技术指导和服务保障工作，设立统一的日常管理、经费使用等标准，统一推进全域土地综合整治专业技术职称评定等工作，提高基层技术人员的积极性，为全域土地综合整治工作开展提供更多动力。

3 结语

当前，我国全域土地综合整治正处于重大发展的机遇期，虽然有了浙江省“千村示范、万村整治”的实践成果，但全面开展仍然面临许多挑战。 因此，要清晰地认识到当前工作中存在的问题， 及时提出合理化建议、制定有利的政策、采取行之有效的措施，并在实践过程中不断探索和优化完善，以保障该项工作平稳有序开展。总之，我国全域土地综合整治工作任重而道远，需要全社会共同努力，以期早日实现“全域土地综合整治”的目标。4 参考文献

[1] 许恒周.全域土地综合整治助推乡村振兴的机理与实施路径[J].贵州社会科学，2021（5）：144-152.

[2] 陈艳林，李晨.开展全域土地综合整治的实践与思考[J].中国土地，2021（2）：44-46.

[3] 谢源.农村全域土地综合整治的实施研究[J].低碳世界，2021，11（3）：116-117.

[4] 贺涌源.对实施全域土地综合整治的思考[J].浙江国土资源，2018（4）：37-38.

[5] 张兆林.浅析土地整治存在的问题及推进对策[J].矿山测量，2014（3）：3-5.

[6] 黄善林，柳清，姜博，等.土地整治专业人才培养存在的主要问题及其对策[J].中国农业教育，2015（2）：43-47.

[7] 王军，钟莉娜.土地整治工作中生态建设问题及发展建议[J].农业工程学报，2017，33（5）：308-314.

[8] 国土资源部土地整治中心.中国土地整治发展研究报告：NO．1［M].北京：社会科学文献出版社，2014.